優化“三區”政策設計 提升農業治理效能

摘?要：根據參加“糧食生產功能區和重要農產品生產保護區”劃定實踐，提出應準確定位建立“三區”（糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區）的真實功能，簡化操作程序，降低行政成本;利用現代遙感技術，迅速提升農業數據統計的準確性，為國家戰略決策提供數據支撐;整合完善現有的農業獎補政策體系，形成更加有效的糧食、重要農產品和特色農產品生產激勵措施，快速提升我國農業治理體系和治理能力現代化水平等政策建議。

關鍵詞：“三區”?政策設計?衛星遙感技術?數據統計

黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議提出“推動農業供給側結構性改革，優化農業生產結構和區域布局，加強糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區建設”的要求，此次全會在此前“糧食生產功能區和重要農產品保護區（兩區）”的基礎上增加了“特色農產品優勢區”的概念，將“兩區”拓展為“三區”。

建立“三區”的基本出發點是依據各地的自然資源稟賦，發揮各地的最大比較優勢，以最少的資源消耗，最少的人力財力投入，生產出又好又多的農產品，使之成為確保國家糧食安全、穩定重要農產品和特色農產品供給的主陣地。

2017年3月31日國務院印發《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》提出，力爭用3年時間完成10.58億畝“兩區”地塊的劃定任務。目前“兩區”的劃定已接近尾聲，但在實際操作中一些爭議仍然存在。為了更好地發揮“三區”功能，本文試圖在簡要分析目前在“兩區”劃定中存在問題的基礎上，就簡化劃定程序、精準統計結果、建立激勵機制等方面提出建議，供有關方面參考。

一、“兩區”劃定中存在的誤區和簡化“三區”劃定方法

（一）“兩區”劃定中存在的誤區

1.在劃定方法上過于細化。“兩區”劃定要達到的最終效果：是以縣級為單位，確認每個縣具有特色優勢的農產品及其生產規模，而不是要將每個縣、鄉、村的每塊耕地搞清楚，但在“兩區”劃定操作規程上，卻要求將每個地塊（以1米以上的溝渠、路、河流等作為界線）上圖入庫，還要將渠的寬度、深度，路的長寬，田間標志物等上圖入庫。這已經是重復了永久基本農田劃定與耕地確權登記以及高標準農田建設的部分工作，無形中加大了工作量和工作難度。這于建立“兩區”的真實目的沒有實質意義。

2.在劃定目標下達上過于行政化。為了保障國家糧食安全，重要農產品和特色農產品的有效供給，國家從宏觀上規劃各類重要農產品生產規模無疑是必須的。但就據此將目標任務層層下達到省市縣鄉村的做法，無疑是不恰當的。事實上在基層執行時，困難重重，使整個“兩區”劃定工作帶有濃厚的行政色彩，違背了“能劃盡劃”的原則。在行政壓力下將不符合“兩區”基本條件的耕地也劃了進來，這樣硬性將不達標的耕地劃進來對于完成國家目標任務的沒有實際意義。

3.在劃定成果利用上過于理想化。劃定了“兩區”，國家的糧食安全、重要農產品供給不等于就有保障。因為劃定和實際種植是兩回事，種植的自主權在種植戶手上，但政府可以通過政策來引導農戶的種植行為，使其在可控范圍之內。所以，建立“兩區”或“三區”的工作重點，不在于把精力過度放在“兩區”地塊的劃定上，而應在于利用現代遙感技術，對以縣為單位的“兩區”實際種植面積進行精準統計，通過政策調控力度的把握，確保我國的農業生產安全。

（二）簡化“三區”劃定方法

根據國務院指導意見中強調的“底線思維、科學劃定”的基本原則，在具體劃定程序上可簡化為以下步驟：

1.由各縣根據本地的自然稟賦、產業基礎，確定本縣是糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區中的一種抑或是其中的幾種及其可種植區域，上報省級農業農村行政主管部門進行審核確認。

2.由省農業農村主管部門委托第三方機構利用衛星遙感技術對各縣指定的區域可種植面積進行測量計算。

3.由各省將“三區”的可種植耕地面積匯總上報到農業農村部，并與國家的劃定目標進行比對。

通過這三個程序，如果恰好或超額完成了國家的目標任務，就可以進行確認;如果不能完成目標任務，那就再進行調整完善。

二、在“三區”劃定過程中要注意的幾個問題和優化“三區”的政策體系

（一）在“三區”劃定過程中要注意的幾個問題

1.劃定范圍問題。“三區”的劃定與永久基本農田數據和范圍可以參照，但不要拘泥于永久基本農田范圍。因為永久基本農田外的耕地也可以種植某種農產品，是可以納入“三區”范圍內的。

2.戶均規模問題。確認為“三區”的縣的農作物種植面積不僅要有一定的總規模，而且戶均也要有一定的規模。例如江蘇興化的油菜面積是有一定的總規模，常年達20萬畝左右，但農戶是利用十邊隙地種植，以滿足自身食油消費為主，戶均規模很小，對國家政策的靈敏度較差，如果有獎勵政策，執行的行政成本也很高。因此，江蘇興化就可以不作為油菜這個重要農產品生產的保護區。

3.與其他數據系統關系問題。“三區”的劃定跟承包地確權登記和高標準農田建設沒有直接關系，所以不需要將這兩個數據系統拉到“三區”的劃定中，拉進來后，無形中會增加非常大的工作量。

（二）優化“三區”的政策體系

1.關注建立“三區”的主要功能。雖然“三區”建立有保護耕地、引導高標準農田建設和培育新型主體等功能，但這些不是它的主要功能。因為耕地面積的保護有永久基本農田政策;高標準農田建設自有一套體系在推進;家庭農場、合作社的組建，有自身的發展規律。所以不要過度關注“三區”的這些附帶功能，而要就它的主要功能進行政策設計。建立“三區”的最根本的功能是國家不僅能夠準確地掌握到糧食、重要農產品、特色農產品可種植耕地面積在哪里（藏糧于地），并且要能夠準確地掌握到每年在“三區”中實際種植的各類農作物的面積。通過設計強而有效國家宏觀政策，在保證種植戶合理收益基礎上，確保國家糧食安全，重要農產品和特色農產品的有效供給。

2.“三區”政策設想。將“三區”劃好、建好、管好、用好，關鍵是政策體系的構建，用一套更加有效的政策體系將“三區”統領起來，實現“三區”的主要功能。

現以“糧食生產功能區”為例提出政策設想。

習近平總書記反復強調，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。在保障糧食安全、穩定糧食生產上，國家目前最有效的政策是糧食最低收購價政策。正因為有了最低收購價政策，才有效地保障了國家的糧食安全。最低收購價政策使糧食生產者有了穩定的價格預期，市場價格再怎樣變動，總歸是圍繞最低收購價的這個杠桿上下浮動。只要有最低收購價政策在，農民就有繼續種糧的信心。反之，如果糧食最低收購價政策取消了，那么，糧食市場價格就會大起大落，種糧農民就會失去信心，國家糧食安全也就不能得到保障。

建議在堅持和完善現有的最低收購價政策、農業保險政策、高標準農田建設政策、農機補貼政策、金融支持政策等的基礎上，將產糧大縣獎勵政策、耕地地力保護補貼政策、糧食種植補貼政策等，與糧食生產功能區的管理有效結合起來，成為糧食生產功能區治理的一個主抓手，使糧食生產在國家層面上更好地管理起來。

將以上三項政策資金集中起來，平均攤到每畝糧食生產面積上的經費目前應該超過100元/畝。為了加大縣、鄉人民政府和行政村三級組織對糧食生產的重視程度，建議將這100元經費按比例分配，將其中的10%獎給縣級人民政府，10%獎勵給鄉鎮人民政府，20%獎勵給行政村，60%獎勵給糧食生產者。對種植戶而言，只要該種植戶所在縣是國家確認的糧食生產功能區，不管其是種植大戶還是小戶，不管其在永久基本農田內，還是在永久基本農田外，只要種就給予獎勵。

三、實施政策設想的方法和政策設計可以起到的效果

（一）實施政策設想的方法

1.以省為單位，由省農業農村部門委托第三方機構對本省范圍內糧食生產功能區縣內的糧食生產面積利用衛星遙感圖像進行測算。第三方機構測算?到行政村（相當于糧食生產功能區中的片塊），以鄉鎮為單位打包后由省級農業農村部門下發給縣級農業農村部門，縣級農業農村主管部門下發到各鄉鎮。

2.由各行政村對衛星遙感數據進行復核，行政村復核無誤后，逐級匯總上報到農業農村部。

3.農業農村部抽樣檢查數據的準確性。

4.農業農村部抽查無誤后，聯合財政部下達糧食生產功能區獎勵資金到各省，并逐級按上述比例發放給縣、鄉人民政府和行政村及糧食生產者。

（二）政策設計可以起到的效果

1.可以充分調動縣、鄉人民政府和行政村糧食生產積極性和責任心。在以往的政策體系中，由于有糧食最低收購價政策，種植戶的積極性是有保障的。將縣、鄉人民政府、行政村、種植戶的利益聯結在一條線上，各方面的積極性就能得到更加充分地發揮，糧食安全省長負責制也就有了可靠的抓手，輔之以適當的目標考核措施，各級政府就能更加重視糧食生產了，糧食安全目前存在的一些具體問題也就能得到很好地解決。在堅持和完善糧食最低收購價等政策的基礎上，國家的糧食安全治理體系將更加完善，治理能力將快速提升。

2.國家糧食生產面積數據真實性能得到充分保證，國家宏觀決策就有更加堅實的數據支撐。在目前的糧食安全管理體系中，為保證糧食安全，還是習慣于層層下達目標任務，層層上報統計的糧食生產面積數據。大家都清楚，這個數據的真實性是不能得到保證的。如果按照本文建議的方法對糧食生產面積進行統計，數據的準確性無疑會得到保證。采用新的統計方法，可以減少80%以上統計工作量，各級政府也不需要為糧食面積數據焦慮，是多少就多少，大家一視同仁，讓各地的數據在同一個標準下進行比較。國家得到了準確的數據，在宏觀決策上就能有足夠的把握。

3.能夠彌補糧食生產縣鄉村財力不足。糧食生產大縣往往是財政窮縣，糧食生產大鄉（鎮）、大村，同樣財力不足。“十四五”規劃綱要提出了“完善糧食主產區利益補償機制”要求，上述政策正好可以很好地構建起糧食生產主產區的利益補償機制。因為以前糧食生產面積大小與地方財政收入沒有直接聯系，這是地方政府以往對糧食生產不太關心的客觀原因。通過上述國家糧食生產獎勵政策，能夠解決好縣、鄉人民政府從事糧食生產公益性服務人員的工資及工作經費，能有效減輕地方政府在財政上的壓力，同時拓展出一條增加村集體收入來源渠道。

假設一個糧食生產大縣有100萬畝糧食生產耕地面積，稻麥兩熟，就有200萬畝的基數，按100元/畝的10%來計算，縣級政府的財力就能增加2000萬元，這個數額的資金應該夠該縣縣級公益性人員的工資和工作經費支出了;假設一個鄉鎮有5萬畝糧食耕地面積，稻麥兩熟，就是10萬畝，按100元的10%計算，鄉鎮就有100萬元的財政收入，也夠該鄉鎮公益性人員的開支了;假設一個行政村有2000畝糧食生產面積，稻麥兩熟，按100元/畝的20%計算，一個行政村的村集體收入就能穩定在8萬元左右;假設一個種植戶有200畝耕地面積，稻麥兩季就400畝，按100元60%計算，每年就能得到國家補助2.4萬元，對一個糧食生產家庭來說，也有較大的增收效果。

事實上，將我國目前產糧大縣獎勵政策、耕地地力保護補貼政策、糧食種植補貼政策三項農業補貼資金匯集起來，攤到每畝糧食生產面積上，100元是足夠的。也就是說，不需要國家額外的支出，通過政策的調整，就能有效地調動各方面的積極性，使我國糧食安全治理體系和治理能力向現代化方向又邁進一大步。

綜上，通過進一步準確定位建立“三區”的真實功能，簡化操作程序，降低行政成本;利用現代遙感技術，迅速提升農業數據統計的準確性，為國家戰略決策提供數據支撐;整合完善現有的政策體系，形成更加有效的糧食、重要農產品和特色農產品生產激勵措施，就能快速提升我國農業治理體系和治理能力現代化水平。

參考文獻：

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（蔣步銀，興化市農業技術推廣中心）