撤銷行政許可如何保證程序正當

胡卉明

案? ?例

2018年，B省自然資源廳在一起采礦權行政許可投訴案件處理中，經與相關管理部門調查核實，發現礦業權人A提交許可申請資料中的工商營業執照、公章等資質條件證明材料造假，在未通知礦業權人A的情形下，認為礦業權人是以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，直接作出了撤銷行政許可的決定。礦業權人A對此不服，認為在其未知情并且沒有得到任何陳述申辯的機會下，涉及其重大權益的行政許可即被撤銷，B省自然資源廳的撤銷決定程序嚴重違法，遂提起行政復議申請，要求撤銷B省自然資源廳撤銷行政許可的決定。

本案復議機關最終以B省自然資源廳撤銷行政許可時未履行正當程序為由，作出了撤銷并責令重作的決定。

評? ?析

本案中，行政機關撤銷行政許可，尤其是有明確證據證明申請人存在造假、欺騙等情形下，是否要履行正當程序，是否可以徑行作出撤銷決定？

正當程序原則是行政法基本原則之一。國務院2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號），將政府遵守正當程序，列為依法行政的六大基本要求之一。要求“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。”中共中央國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》在“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”一節中，也明確規定建設目標。中共中央《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》也再次強調要“保障行政執法中當事人合法權益。規范執法行為，完善執法程序，改進執法方式，尊重和維護人民群眾合法權益。”由此可見，隨著法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設的全面推進，遵循正當程序已經成為行政機關實施行政管理、作出行政行為的常態和基本要求。

本案涉及的撤銷行政許可從行為性質上來說，是行政機關作出的一個行政處理決定。雖然《行政許可法》只是在第六十九條規定了撤銷行政許可的適用情形，在第四章“行政許可的實施程序”中沒有具體規定撤銷行政許可的程序和要求，但從廣義上講，撤銷行政許可也屬于實施行政許可的情形之一，《行政許可法》第七條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。”因此，B省自然資源廳在作出撤銷行政許可這一關系行政管理相對人重大權益的行政決定前，應當正式告知礦業權人A，并給予A陳述和申辯的機會。但本案中B省自然資源廳僅僅是履行了調查核實職責后，就確定礦業權人A存在造假欺騙行為，沒有告知行政管理相對人其存在造假欺騙的事實和依據，也未給予其充分陳述申辯的機會，就作出了撤銷行政許可的重大行政決定，屬于程序違法。復議機關因此作出了撤銷并責令重作的決定。實際上，從復議和司法審理實踐來看，對于“資料造假”這種情形，礦業權人是善意第三人，礦業權人存在重大誤解等情形也不鮮見。加之《行政許可法》第六十九條還有對“撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷”的豁免，申請資料造假是否必然導致許可被撤銷，在履行正當程序審查后，答案也是不一定的。

此外，正當程序原則在司法判決中也屢屢采納，2014年2月24日，《最高人民法院辦公廳關于印發〈行政審判辦案指南（一）〉的通知》（法辦〔2014〕17號），就“正當程序原則的運用問題”也作出規定，即行政機關作出對利害關系人產生不利影響的行政決定前，未給予該利害關系人申辯機會的，不符合正當程序原則;由此可能損害利害關系人合法權益的，人民法院可以認定被訴行政行為違反法定程序。

另外，還有觀點認為撤銷行政許可的行為對當事人權利影響大，應告知其有申請聽證的權利。個人認為聽證權利應該是法律法規有明確規定才需告知，法律法規沒有規定的，不必告知。（作者單位：自然資源部不動產登記中心）