促進科技自主創(chuàng)新的政府采購政策：兩難困境及法治統(tǒng)合
——《政府采購協(xié)定》(GPA)視角

茍學珍

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

0 引言

在科技競爭日趨激烈的今天，大多數(shù)國家(地區(qū))將科技自主創(chuàng)新上升為國家戰(zhàn)略，通過各種政策措施建立激勵與保障機制。其中，政府采購作為需求側政策工具，對科技自主創(chuàng)新的重要作用已得到各國(地區(qū))重視，并將政府采購作為其促進科技自主創(chuàng)新的重要政策工具，在支持中小企業(yè)創(chuàng)新、促進高技術產業(yè)發(fā)展、實施綠色采購、保護本國制造、開發(fā)利用技術標準等方面制定了一系列法律法規(guī)和政策措施，有效促進了其科技發(fā)展。如歐盟推出的《領先市場行動計劃》、澳大利亞推出的《創(chuàng)新、競爭力和生產力項目指南》、美國著名的《小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃》(SBIR)等都將公共采購置于重要地位，歐委會“歐洲2020戰(zhàn)略”亦將公共采購作為實現(xiàn)綠色可持續(xù)增長的主要政策工具[1]。反觀我國，科技自主創(chuàng)新政府采購政策面臨著兩難困境，具有內在需求和外在限制雙重面向。

從內在需求看，我國較早認識到政府采購對科技自主創(chuàng)新的重要促進作用，并出臺相應法律和政策。如2003年《政府采購法》、2006年《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》、2007年《科技進步法》《自主創(chuàng)新產品政府采購評審辦法》等,從法律和政策上明確實施促進自主創(chuàng)新的政府采購，并建立了政府采購支持自主創(chuàng)新的法律和政策體系。2015年《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》進一步提出健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產品的采購政策，2018年中央全面深化改革委員會通過的《深化政府采購制度改革方案》也突出了政策功能完備的重要性。進入2020年，貿易保護主義及新冠肺炎疫情等造成全球產業(yè)鏈、供應鏈和創(chuàng)新鏈斷裂，再次凸顯通過科技自主創(chuàng)新解決關鍵“卡脖子”和瓶頸問題的重要性。“中興事件”和中美貿易戰(zhàn)中美國對我國科技自主創(chuàng)新的全方位遏制打壓，深刻揭示出只有依靠自主創(chuàng)新才能真正實現(xiàn)國家創(chuàng)新能力提升[2]，尤其是在逆全球化趨勢愈加明顯的背景下，美國斷供華為芯片等一系列技術限制暴露了我國關鍵領域科技自主創(chuàng)新不足的短板。因此，作為科技自主創(chuàng)新重要政策工具的政府采購，在促進我國科技自主創(chuàng)新中便具有了更為現(xiàn)實的內在需求。

從外在限制上看，面對盡早加入《政府采購協(xié)定》(GPA)的壓力，我國不得不暫停實施科技自主創(chuàng)新政府采購政策。為加入GPA，我國已先后提交7份出價清單并進行多次談判，2020年5月底向WTO提交了《中國政府采購國情報告》，并積極參加GPA2020年第二輪多邊談判視頻會議。對于我國第7次出價，美國貿易代表署(USTR)在其2020年提交的年度報告中認為仍然遠未達到美國和其它GPA參加方可接受的程度[3]。實際上，我國加入GPA一個較大的“攔路虎”就是科技自主創(chuàng)新政府采購政策與GPA非歧視原則相沖突。2012年版GPA第4條非歧視原則規(guī)定，GPA 參加方要給予其它參加方供應商和產品以國民待遇，除另有約定外，不得給予本國(地區(qū))企業(yè)和產品特殊待遇[4]。根據該原則內容，我國促進自主創(chuàng)新的相關政策文件不符合其要求，這直接成為我國加入GPA面臨的一個外部約束。為盡早加入GPA，面對GPA談判中發(fā)達國家在這一領域的反復責難，我國作出創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠不掛鉤的承諾，并于2011年起停止執(zhí)行《國家自主創(chuàng)新產品的認定管理辦法(試行)》《自主創(chuàng)新產品政府采購評審辦法》等文件，國務院于2011年和2016年兩次發(fā)文要求清理相關政策文件。自2011年財政部宣布暫停自主創(chuàng)新政府采購相關文件后，從中央到地方逐步清理了相關文件，這使得我國科技自主創(chuàng)新政府采購政策難以有效發(fā)揮作用。

顯然，政府采購可以有效促進技術創(chuàng)新，各發(fā)達國家都在充分利用這一需求側創(chuàng)新工具，但我國迫于加入GPA的壓力，卻無法有效實施促進科技自主創(chuàng)新的政府采購政策。因此，實現(xiàn)兩難困境的統(tǒng)合，建立符合國際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購法律和政策體系，成為一個不得不研究的問題。特別是在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，科技自主創(chuàng)新能力的提高直接關系著我國在全球創(chuàng)新鏈條中的分工地位，而如何發(fā)揮政府采購這一政策工具在科技自主創(chuàng)新中的激勵與保障功能，則是當下理論和實務層面不得不面對的議題。

1 研究綜述

既有研究圍繞科技自主創(chuàng)新政府采購政策的功能、效用、缺陷以及我國如何有效利用這一政策工具促進科技自主創(chuàng)新進行了探討。

(1)科技自主創(chuàng)新政府采購政策的功能、效用和缺陷層面。首先，從功能上看，袁永等[5]指出，政府采購可為創(chuàng)新的市場推廣和應用提供制度保障；李建軍和朱春奎(2015)研究發(fā)現(xiàn)，政府憑借其強大購買力，能夠直接或間接影響創(chuàng)新；李冬琴[1]發(fā)現(xiàn)，政府采購可擴大創(chuàng)新產品市場需求、增強企業(yè)技術能力，有助于形成統(tǒng)一標準并促進創(chuàng)新擴散，抵消市場失靈對創(chuàng)新的阻礙；宋河發(fā)等[6]指出，政府采購能夠長期激勵創(chuàng)新，同時降低創(chuàng)新風險和成本。其次，從效用上看，艾冰等[7]指出，隨著政府實際購買水平提高，自主創(chuàng)新水平也相應提高；黃軍英[8]認為，公共采購作為創(chuàng)新政策在發(fā)達國家已見成效；曹潤林[9]通過實證研究證實科技自主創(chuàng)新政府采購政策措施能夠發(fā)揮一定效果；馬成君等[10]研究發(fā)現(xiàn)，政府采購與高新企業(yè)創(chuàng)新之間存在顯著正相關關系。最后，從缺陷上看，胡凱等[11]認為，中國的政府采購并沒有體現(xiàn)創(chuàng)新激勵效應，甚至會阻礙技術創(chuàng)新；李明等[12]研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)獲得政府采購訂單比重增加會阻礙全要素生產率提高。

(2)我國如何有效利用政府采購這一政策工具層面。在宏觀上，李建軍和朱春奎(2015)在比較國外政府采購創(chuàng)新支持政策后，提出通過接軌國際慣例實現(xiàn)政府采購功能的發(fā)揮；趙宇等[13]從宏觀上指出，中國必須重新科學制定政府采購新技術、新產品或服務優(yōu)惠政策。在具體制度構建上，胡海鵬等[4]提出，從環(huán)境端、供給端、需求端3個維度構建符合國際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購政策框架；宋河發(fā)等[6]建議完善原有自主創(chuàng)新認定條件、改革新產品政策、完善支持中小企業(yè)創(chuàng)新的政府采購政策(如首購、訂購等)、制定綠色創(chuàng)新產品采購政策、完善支持自主創(chuàng)新的技術標準政策等。在比較法視野上，肖軍[14]指出，德國《政府采購法》通過拆分招標促進中小企業(yè)發(fā)展，并以“規(guī)則—例外”保障其實施不會違反非歧視等GPA規(guī)則；艾冰[15]以美國和德國經驗為藍本，提出暫停實施自主創(chuàng)新政府采購政策背景下重新發(fā)揮政府采購政策促進技術創(chuàng)新功能的建議。

既有研究無疑具有重要參考價值，為本文奠定了理論與實踐基礎。然而，已有研究要么從宏觀視角提出建議，要么從微觀層面指涉某一種或幾種具體制度，大都忽視了我國科技自主創(chuàng)新政府采購政策存在的內外兩難困境，以及造成這種困境背后真正的原因，也未能進一步明確制度構建的目標遵循。本文邊際貢獻在于：在既有研究基礎上分析政府采購促進技術創(chuàng)新的理論基礎，指出我國科技自主創(chuàng)新政府采購政策面臨兩難困境的內在原因，并運用史蒂芬·柯維的“第三選擇”思維方式，重構政府采購目標，提出以法治方式實現(xiàn)兩難困境的統(tǒng)合，并對具體法律制度構建提出建議。

2 理論基礎：科技自主創(chuàng)新政府采購政策的理論支撐

作為一種系統(tǒng)化理性認知，正確的理論不僅是對客觀事物本質和規(guī)律的反映，更是指導實踐活動開展的基本遵循。在科技自主創(chuàng)新政府采購政策的理論基礎層面，國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論和規(guī)制中的激勵理論不僅具有理論層面的說服力，而且在指導實踐上已然卓有成效。

2.1 國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論

從技術創(chuàng)新動力看，企業(yè)本質上的競爭機制動因、技術內在動因、資源稀缺誘致性動因、市場(需求)拉動創(chuàng)新動因等均可作為技術創(chuàng)新的動力基礎。技術創(chuàng)新是一個極其復雜的系統(tǒng)性過程，技術創(chuàng)新領域的一切現(xiàn)象、結果和矯正，都在既定創(chuàng)新系統(tǒng)中生成或調整，而這個系統(tǒng)的最高層面，理所當然是國家創(chuàng)新系統(tǒng)(NIS)[16]。弗里曼[17]指出，國家創(chuàng)新系統(tǒng)就是公共部門和私營部門中，各種組織機構以促進新技術開發(fā)、引進、改造和擴散為目的構成的網絡，國家創(chuàng)新系統(tǒng)主要由政府政策、企業(yè)及其研究開發(fā)工作、教育與培訓及產業(yè)結構等要素構成，其實質是科技組織與經濟組成的創(chuàng)新推動網絡，是一種科學技術嵌入經濟增長過程的制度安排。其中，政府政策要素在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中起關鍵性作用。國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論經過邁克爾·波特、阿克·倫德瓦爾、佩特爾以及經濟合作與發(fā)展組織(OECD)等不斷發(fā)展完善后，逐漸確立起以政府、大學、科研機構和中介機構為主的企業(yè)外部創(chuàng)新環(huán)境及相應體系[18]。按照系統(tǒng)實體要素，國家創(chuàng)新系統(tǒng)可分為主體子系統(tǒng)、對象子系統(tǒng)和環(huán)境子系統(tǒng)[16]，其中主體子系統(tǒng)之間的關系如圖1所示。

圖1 國家創(chuàng)新系統(tǒng)中主體子系統(tǒng)間關系

國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論從國家層面探討科技自主創(chuàng)新中，國家制度安排對提升國家創(chuàng)新能力的重要作用。在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的作用集中體現(xiàn)在通過政策引導、制度安排、資源配置、財稅支持等宏觀經濟調控手段，為有效激勵創(chuàng)新活動營造良好的環(huán)境。同時，協(xié)調各子系統(tǒng)間的關系從而促進各要素間的良性互動，降低科技自主創(chuàng)新的社會成本，避免技術發(fā)展中的各類問題也是政府理應承擔的職責。作為國家創(chuàng)新系統(tǒng)重要組成部分，政府應該充分發(fā)揮職能作用，根據經濟社會發(fā)展變化，及時調整科技自主創(chuàng)新發(fā)展模式，通過整合社會公共資源、建設企業(yè)間學習合作網絡，推動企業(yè)創(chuàng)新，從而提高國家競爭力[19]。此外，完善有助于促進科技自主創(chuàng)新的制度和政策、營造有利于科技自主創(chuàng)新的經濟社會環(huán)境等均有利于國家科技自主創(chuàng)新能力提升。

政府采購作為一種需求側政策工具，恰恰是國家層面促進科技自主創(chuàng)新的有效手段。通過建立有助于推動科技自主創(chuàng)新的政府采購法律和政策體系，激活創(chuàng)新系統(tǒng)各創(chuàng)新主體活力，協(xié)調各主體間關系。特別是對于作為創(chuàng)新主體的企業(yè)而言，政府采購對其創(chuàng)新積極性的激發(fā)往往比研發(fā)投入、創(chuàng)新環(huán)境、政府補貼等更為直接和有效。綜合而言，國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論充分肯定了(國家)政府這一主體在一國科技自主創(chuàng)新中的重要作用，并為政府通過制度建設和政策制定促進創(chuàng)新提供了理論支撐和實踐指引，可以作為我國科技自主創(chuàng)新政府采購政策的理論基礎。

2.2 規(guī)制中的激勵理論

規(guī)制是一定規(guī)則或限制的控制行為或控制過程，歷來被視為一種政策工具，其核心含義在于指導和調整行為活動，以實現(xiàn)既定公共政策目標[20]。從規(guī)制領域看，主要有經濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和反壟斷規(guī)制；從規(guī)制過程看，政府規(guī)制包括設定規(guī)則、收集信息、建立反饋與監(jiān)督機制，以及設立糾正違反規(guī)范行為的回應機制[20]。規(guī)制中的激勵理論是在規(guī)制俘獲理論和放松規(guī)制理論的基礎上，吸收信息經濟學理論(特別是委托—代理理論)的優(yōu)勢后逐步完善的，主張政府通過設置正面誘因或制造競爭壓力，刺激企業(yè)提高生產經營效率。如日本規(guī)制經濟學家植草益[21]認為，在保持原有規(guī)制結構條件下，激勵受規(guī)制企業(yè)提高內部效率，也就是給予受規(guī)制企業(yè)競爭壓力、提高生產經營效率的正面誘因，同時更關注企業(yè)產出績效和外部效應，而較少控制企業(yè)具體行為。整體而言，規(guī)制中的激勵性理論強調規(guī)制機構(政府及其職能部門)通過一定規(guī)則、方式對市場經濟活動附加一種正向獎勵、扶植等有別于傳統(tǒng)控制和制約的規(guī)制措施。

作為創(chuàng)新主體的企業(yè)，逐利性是其在市場經濟活動中的天然屬性，因而其任何創(chuàng)新活動均不可避免需要進行成本與收益間的權衡。當創(chuàng)新成本高于收益時，企業(yè)自然不存在創(chuàng)新動力，而當某種創(chuàng)新收益顯著高于成本時，企業(yè)自然會將時間和精力投入其中。市場結構與創(chuàng)新關系的研究指出，技術創(chuàng)新產生的收益在分配上具有較大不確定性和較高的外部性，創(chuàng)新產生的社會收益遠遠大于私人收益。甚至有研究表明，技術創(chuàng)新平均社會收益為56%，而平均私人收益僅為25%[22]。社會收益遠遠高于私人收益會導致創(chuàng)新動力不足，此時便需要一定激勵機制，促使技術創(chuàng)新外部性內部化，推動國家技術進步。與供給層面激勵機制(如向企業(yè)提供研發(fā)資助、實行研發(fā)稅收減免等)相比，需求層面政府采購支持創(chuàng)新的優(yōu)勢在于：政府采購不僅為企業(yè)新技術產品或服務創(chuàng)造需求，而且會在企業(yè)開拓市場過程中產生示范效應，降低企業(yè)技術風險和市場風險，加速新技術產品或服務的商業(yè)化進程。具體而言，采購有助于在一定時間內為企業(yè)挽回大量風險性投資沉沒成本，同時，作為領先用戶具有的信號效應也會影響創(chuàng)新擴散。從政府創(chuàng)新需求質量和數(shù)量視角看，政府采購政策是一個比研發(fā)投入更為有效的創(chuàng)新激勵工具[6]。

在政府采購的規(guī)制工具和激勵方案中，拉豐和梯若爾[23]指出，規(guī)制者可以選擇使用會計數(shù)據和需求數(shù)據監(jiān)督企業(yè)績效，會計數(shù)據主要是指企業(yè)總成本和利潤，需求數(shù)據則主要指向創(chuàng)新產品的市場(包括政府采購)需求量。政府采購領域中，在受規(guī)制企業(yè)可以得到公共資金的前提下，常用激勵方案主要有固定價格合約、激勵性合約和成本加成合約，其中固定價格合約激勵性最強，激勵性合約次之，成本加成合約最弱。當然，上述激勵方案在科技自主創(chuàng)新政府采購領域，特別是公共項目采購(政府是唯一購買者，如國防采購等)中，同樣具有較強的適用性。

3 目標定位：自主創(chuàng)新優(yōu)先抑或國際規(guī)則優(yōu)先

在任何規(guī)制體系中，中心議題之一都是相關規(guī)范設定目的或目標及其在規(guī)范中的呈現(xiàn)方式[20]。一般而言，目標是行動的前提，行動方案設計總會圍繞一定目標進行。科技自主創(chuàng)新政府采購法律政策如何設計，主要取決于政府采購目標為何。政府采購法律政策堅持自主創(chuàng)新優(yōu)先抑或遵循國際規(guī)則優(yōu)先，是完全不同的兩種選擇，也會產生不同制度供給。當然，本文要解決的是在重識二者沖突本質的基礎上，尋求兩種目標協(xié)同的“第三選擇”。

3.1 重識目標：從自主創(chuàng)新優(yōu)先到國際規(guī)則優(yōu)先的反思

梳理科技自主創(chuàng)新法律政策可知，2011年之前我國堅持自主創(chuàng)新優(yōu)先的政府采購目標，之后則選擇國際規(guī)則優(yōu)先。盡管2011年之前的自主創(chuàng)新政府采購法律政策體系并不完善，但這一時期國家層面高度重視政府采購的政策功能，從法律和政策兩個層面構建了一個較為明晰的自主創(chuàng)新政府采購框架。在法律層面，2003年《政府采購法》第9條、10條分別對政府采購的經濟和社會發(fā)展政策目標以及政府購買本國貨物、工程和服務作了規(guī)定；2003年《中小企業(yè)促進法》第34條規(guī)定政府采購應當優(yōu)先安排向中小企業(yè)購買商品或服務；2007年《科技進步法》第9條規(guī)定加大財政性資金投入并制定政府采購政策，第25條規(guī)定政府采購應對自主創(chuàng)新產品、服務或國家需要重點扶持的產品、服務率先采購，對尚待研發(fā)產品進行訂購等。在政策層面，自《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》出臺后，先后頒布了《國家自主創(chuàng)新產品的認定管理辦法(試行)》《自主創(chuàng)新產品政府采購評審辦法》等若干政策性文件，初步建立起自主創(chuàng)新政府采購政策體系。但自2011年后，為適應GPA要求，我國暫停了自主創(chuàng)新政策支持體系，調整了政府采購目標定位，將遵守國際規(guī)則放在優(yōu)先位次。在清理自主創(chuàng)新政府采購政策文件后，出現(xiàn)法律與政策脫節(jié)現(xiàn)象，政策缺失使法律規(guī)定缺乏可操作性，成為一紙空文。盡管后續(xù)出臺的《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《深化政府采購制度改革方案》等政策文件突出了政策功能完備的重要性，也提出要健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產品的采購政策，但終因過于宏觀而難以執(zhí)行。

國際規(guī)則優(yōu)先雖然是不得已的能動反應，但卻忽視了兩種目標協(xié)同的可能。從理性主義視角看，在自主創(chuàng)新政府采購政策構建中，選擇國際規(guī)則優(yōu)先是實現(xiàn)社會效益最大化的理性之舉；從長遠看，該選擇的社會效益最大程度超過了其社會成本。同時，這種選擇也有兩個較為顯著的缺陷：①有些政策帶來的社會、政治、經濟等成本是無法完全計算的，特別是科技自主創(chuàng)新對我國的戰(zhàn)略意義、政治意義是無法估量的；②在沒有過渡政策的前提下調整政策目標，忽視了政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，恰恰與漸進主義強調政策是過去政策的補充和修正觀點相左，而漸進主義被視為是對理性主義的有效彌補。因此，科技自主創(chuàng)新政府采購政策目標的調整，無形中為兩種目標進行了先后排序，但卻忽視了兩種目標協(xié)同的可能。此情形下，當選擇以國際規(guī)則優(yōu)先為目標遵循時，原先的政策必然失去存在根基，自然無法發(fā)揮其功效。

3.2 本質探尋：科技自主創(chuàng)新政府采購政策兩難困境的內在原因

(1)國際規(guī)則與國家科技自主創(chuàng)新政策間的過度失衡。從國際關系政治經濟學視角看，隨著各國政策依存關系不斷加強，日漸與國內經濟社會優(yōu)先考慮目標發(fā)生沖突，一國政策目標的實現(xiàn)，可能影響其它國家政策目標的正常實現(xiàn)。實現(xiàn)二者的協(xié)調是一種有效解決方式，但遺憾的是，對于國際規(guī)則與國家自主之間的矛盾，各國經常采用有利于自主的方式加以解決。此情形下，一國政策的成功，既依賴于該國的經濟結構和政策正確性，又取決于該國的相對實力和政治手段[24]。在政府采購的國際規(guī)則和國家自主政策層面，由于我國是后來者，規(guī)則的主動權掌握在其它國家手中，這些國家自身已然充分利用國家自主繞開國際規(guī)則獲得最大化收益，但我國只能在國家自主與國際規(guī)則間尋求平衡、協(xié)調之路。然而，我國在二者的協(xié)調中出現(xiàn)兩種極端情形，即前期毫不避諱地選擇國家自主而忽視國際規(guī)則，后期卻相反。因此，不管是前期的自主創(chuàng)新政府采購政策還是后期的國際規(guī)則優(yōu)先政策，都出現(xiàn)過度失衡的狀況。特別是前期太過于強調國家自主而招致加入GPA時受到種種責難，出臺的一系列政策措施也都因具有太強的目的性而與GPA規(guī)則不符，成為后期被動選擇適應國際規(guī)則的“導火索”。

(2)未能有效利用國際規(guī)則中的有利條款。除原則外，GPA還有除外，除外條款的有效利用可以實現(xiàn)國際規(guī)則與國家科技自主創(chuàng)新政策的協(xié)同。GPA成員國可合理利用除外條款排除國外企業(yè)從而維護國家(地區(qū))利益，如將供水、能源、電力等公共事業(yè)以及環(huán)保、健康產業(yè)作為例外，將涉及國家安全的產業(yè)、特定企業(yè)作為例外，設立補償貿易條款等[4]。在政府采購促進技術進步方面，美國形成了世界上最為典型的政府采購驅動技術進步模式，很大程度上歸功于其通過國內立法實現(xiàn)國家自主與國際規(guī)則的協(xié)調，有效利用國際規(guī)則的適用除外等。反觀我國，盡管已充分認識到GPA除外條款的重要性，并提出建立健全符合國際規(guī)則的創(chuàng)新產品與服務采購支持政策框架，但目前尚未形成完整框架，既有政策也僅局限于節(jié)能環(huán)保和中小企業(yè)兩大部分。

3.3 第三選擇：雙重目標協(xié)調共存的可能性

既往政府采購實務過于強調國際規(guī)則與自主創(chuàng)新之間對立，而忽視了二者的協(xié)同。正如企業(yè)在追求品質與降低成本間的選擇一樣，這種兩難困境其實是一種“虛假困境”，通過尋求協(xié)同的“第三選擇”可以有效克服這種困境，使企業(yè)不斷降低成本的同時，實現(xiàn)全面質量管理[25]，政府采購支持科技自主創(chuàng)新與國際規(guī)則之間自然也可以尋求最大公約數(shù)。根照協(xié)同論觀點，協(xié)同效應是指復雜開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)相互作用產生的整體效應或集體效應，千差萬別的自然系統(tǒng)或社會系統(tǒng)均存在著協(xié)同效應[26]。科技自主創(chuàng)新政府采購政策與GPA原則之間盡管存在著沖突，但從本質上看，二者卻并不是非此即彼關系，GPA在設定非歧視原則的同時，也考慮到主權國家的獨立性、發(fā)展中國家的特殊性等情況，因而留有適用除外條款，因此二者具有協(xié)同的可能。

政府采購支持科技自主創(chuàng)新與GPA規(guī)則協(xié)同的關鍵，就是不僅符合國際規(guī)則，同時也發(fā)揮政府采購促進科技自主創(chuàng)新的作用。根據前文所述，科技自主創(chuàng)新政府采購政策兩難困境的本質在于，國際規(guī)則與國家自主政策間過度失衡，以及我國既有政策未能有效利用國際準則中的有利條款，因此實現(xiàn)二者協(xié)同的關鍵便聚焦于此。當然，二者協(xié)同的最終目的是既要遵守國際規(guī)則，也要發(fā)揮政府采購對技術創(chuàng)新的政策性功能。事實上，摒棄國際規(guī)則優(yōu)先或自主創(chuàng)新優(yōu)先的二元選擇，實現(xiàn)雙重目標共存的“第三選擇”，在理論上具有可行性。但理論的可能性要轉化為實踐的制度供給，還需要找到一條能夠實現(xiàn)雙重目標統(tǒng)合的路徑，而法治路徑無疑是最佳選擇。

法治方式之所以能夠實現(xiàn)雙重目標的協(xié)同共存，克服兩難困境，主要是因為法律具有利益平衡功能，平衡各種利益關系本就是法律的基本價值取向。利益平衡原則作為法律的一項基本原則，其核心追求在于通過法律(立法和司法均可實現(xiàn)利益平衡)這種穩(wěn)定和可預期性的評價規(guī)范對利益沖突進行化解，使之處于一種相對平衡狀態(tài)。科技自主創(chuàng)新政府采購政策與GPA等國際規(guī)則間的沖突，本身就是一種“虛假困境”，具有實現(xiàn)協(xié)同的“第三選擇”。而法治方式，特別是立法方式無疑是通過利益平衡走出上述兩難困境的理想模式。一方面，宏觀上通過法治方式可實現(xiàn)雙重目標共存與平衡，進而避免出現(xiàn)非此即彼的過度失衡；另一方面，通過立法模式和立法技術的選擇與運用，實現(xiàn)政府采購法律在符合國際規(guī)則的同時，能夠有效促進我國科技自主創(chuàng)新，助力創(chuàng)新型國家建設。

4 應對之策：政府采購促進科技自主創(chuàng)新兩難困境的法治統(tǒng)合

不管是從法律的利益平衡功能看，還是從美國等GPA成員國政府采購立法實踐看，科技自主創(chuàng)新政府采購政策與GPA規(guī)則之間的兩難困境，可以通過法治方式進行統(tǒng)合，以國內立法方式實現(xiàn)雙重目標的協(xié)同。對于我國而言，結合我國實際并借鑒歐美國家經驗，在路徑上選擇法治方式，在具體制度供給上對國內立法進行整合與重塑，可實現(xiàn)政府采購符合國際規(guī)則、促進科技自主創(chuàng)新雙面邏輯的統(tǒng)合。

4.1 他山之石：美國自主創(chuàng)新的法律特點

事實上，GPA成員國大都沒有放棄科技自主創(chuàng)新政府采購，反而在符合各個層面法律政策基礎上制定國內法律和政策，進而實現(xiàn)促進本國自主創(chuàng)新的目的。例如，美國以購買國貨為目標的自主創(chuàng)新法律體系、德國以綠色采購為目標的技術創(chuàng)新法律體系、日本以保護本國產業(yè)為目標的法律體系雖各有特色，但都有較強的借鑒意義。本文概要介紹美國法律政策體系。

美國較早確立了以購買國貨為目標的自主創(chuàng)新法律體系，其國防采購和民用采購雙線推進、分別立法，盡管沒有統(tǒng)一的政府采購法，但有統(tǒng)一的采購條例《聯(lián)邦采購條例》。從數(shù)量上看，與政府采購相關的法律數(shù)量相當可觀，大約有500余部；從影響力看，《購買美國產品法》《武器裝備采購法》《聯(lián)邦財產和管理服務法》《聯(lián)邦采購簡化法》《小企業(yè)法》《聯(lián)邦采購合理化法案》《小額采購業(yè)務法案》等對美國科技進步具有重要影響。頗為有趣的是，美國并沒有出臺如我國《國家自主創(chuàng)新產品的認定管理辦法》等專門的自主創(chuàng)新政府采購政策法規(guī)，而是選擇將其科技自主創(chuàng)新意圖分散于各個具體法律與政策中(見表1)。美國之所以走在科技強國前列，與其政府采購政策支持緊密相關，其政府采購在助力企業(yè)克服創(chuàng)新中的資金、風險、市場等困境方面起到重要作用。例如，美國集成電路產品一經問世，聯(lián)邦政府就全部買進；航天航空技術、計算機和半導體技術等也主要是靠政府采購推動而建立與發(fā)展起來的。

表1 美國科技自主創(chuàng)新政府采購部分法律或政策

在立法模式上，美國采用分散立法模式。由于綜合立法目標過于明確，通過分散立法，可以將促進科技自主創(chuàng)新的意圖和措施分散于一些相關法律的規(guī)定、程序、做法中，通過優(yōu)先購買國貨、扶持中小企業(yè)、國防采購、國家安全例外等一系列組合實現(xiàn)其目標[15]。特別是充分利用GPA第3條國家安全、公共秩序安全、知識產權保護等特殊領域的例外條款，將通信、電傳和衛(wèi)星服務等作為例外。如美國計算機和半導體行業(yè)就是以國防安全名義實施政府采購發(fā)展起來的。同時，將中小企業(yè)作為例外，制定大量傾向于中小企業(yè)的政府采購法律和政策。如美國《小企業(yè)法案》以分拆采購合同方式支持小企業(yè)發(fā)展，而德國《政府采購法》明確將拆分招標作為促進中小企業(yè)發(fā)展的具體措施，并以“規(guī)則—例外”要求保障其有效實施[14]，兩者具有較大相似性。此外，《購買美國產品法》雖然對GPA成員國不適用，但對其它國家依舊適用。

在立法技術上，通過設計采購程序和立法表達技術實現(xiàn)促進自主創(chuàng)新的目標。一方面，通過精心設計采購程序，在各個環(huán)節(jié)均為自主創(chuàng)新留下空間。如在采購計劃制定階段，專門為中小企業(yè)留有一定采購比例；在發(fā)布招標文件環(huán)節(jié)，通過規(guī)格、技術數(shù)據和評標標準等設置技術壁壘條款。另一方面，以法律概念或語言的模糊性為政府購買國貨留足空間。如《美國復興與再投資法》對國貨缺乏界定，對經濟刺激計劃中的資金、公共建筑與公共工程項目、制造品、公共利益等進行模糊處理，為政府購買國貨提供更多靈活性[4]。上述立法技術既符合GPA規(guī)則，也可有效促進了本國技術進步。

4.2 實現(xiàn)路徑：通過法治實現(xiàn)雙重目標統(tǒng)合

政策法律化即政策立法，通過法治方式實現(xiàn)符合國際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購目標。好的政策應該具有生產性和適合性特征，即政策應當是法律發(fā)展的靈感之源，具有向法律轉化的可能。政策應當適合于其規(guī)制的領域，提供聯(lián)系新發(fā)展與現(xiàn)行法的方法，具有回應性[27]。我國自主創(chuàng)新政府采購政策具有上述兩個特征，盡管政策已暫停實施，但具有向法律轉化的基礎。政策法律化既是全面依法治國時代處理政策與法律關系的基本路徑遵循，也是實現(xiàn)符合國際規(guī)則的自主創(chuàng)新政府采購目標的必由之路。如在專利政策領域，有研究指出，專利政策法律化是解決當前政策實施中政策異化、政策矛盾和政策工具不均衡的重要舉措，是建構創(chuàng)新驅動發(fā)展制度激勵體系的必然要求[28]。科技自主創(chuàng)新政策法律化有兩方面優(yōu)勢：一方面，有助于克服政策過程公開透明、正當程序、公眾參與、責任明確等法治要素的不足，以及中央與地方、地方與地方間政策沖突等政策固有缺陷；另一方面，也是最為關鍵的，科技自主創(chuàng)新政策法律化可以有效避免與GPA規(guī)則直接沖突，將政策目標逐步分解到各具體法律條文中，從而以法治方式實現(xiàn)雙重目標的統(tǒng)合。

以法治形式統(tǒng)合雙重目標，實現(xiàn)科技自主創(chuàng)新政府采購政策法律化，從宏觀層面須明確法律供給模式和遵循的技術。以該領域既有政策(包括目前仍在執(zhí)行及自2011年暫停執(zhí)行的政策文件)為基礎，結合已有法律，實現(xiàn)政策法律化。具體地，在立法模式上，可在繼續(xù)堅持我國既有模式的基礎上，以《政府采購法》為核心進行分散立法，將之前自主創(chuàng)新政策文件追求的目標逐步分解到《政府采購法》《科技進步法》《中小企業(yè)促進法》以及國防采購相關法律法規(guī)中。一方面，在立法中充分利用GPA適用除外條款，在涉及國家安全、知識產權保護、中小企業(yè)發(fā)展等領域充分發(fā)揮采購的創(chuàng)新驅動作用；另一方面，由于并沒有自主創(chuàng)新的專門法律與政策，分散后的法律條文也可滿足GPA非歧視原則等要求。在立法技術上，可借鑒美國等國家經驗，通過立法技術避免與GPA非歧視原則直接沖突。例如，通過設計采購程序，為中小企業(yè)科技自主創(chuàng)新留有一定采購比例；通過采用概括式立法+兜底條款形式，為自主創(chuàng)新政府采購從法律上提供更多自主性與靈活性；將首購、訂購等非招標采購方式以及商業(yè)化前采購和政府購買服務等入法，促進創(chuàng)新產品的研發(fā)和規(guī)模化應用；結合我國節(jié)能環(huán)保采購既有政策法律，并借鑒德國綠色采購領域立法，通過綠色標準實施科技自主創(chuàng)新政府采購。

4.3 制度供給：國內法律、政策整合與重塑

在法律層面，對現(xiàn)行法律、法規(guī)及部委規(guī)章進行整合與重塑。全面修訂《政府采購法》已然迫在眉睫，且2020年12月4日《中華人民共和國政府采購法》(修訂草案征求意見稿，簡稱《意見稿》)已發(fā)布。不管是采購主體、采購項目范圍、采購政策功能、采購監(jiān)督管理體制還是救濟機制，都需要作出調整，以適應GPA規(guī)則與國內法律體系的統(tǒng)一。特別是《政府采購法》與《招標投標法》分而治之的局面需作出改變。上述兩法的關系，在外成為部分國家指責我國政府采購的直接緣由，如美國在其發(fā)布的中國WTO合規(guī)性報告中指出，中國《政府采購法》沒有囊括的采購項目至少占政府采購市場一半份額；對內形成部門本位主義和碎片化權威結構[29]的公權配置難題，部門爭權下兩法沖突引發(fā)的采購當事人權利(益)受損不在少數(shù)。同時，《政府采購法》第10條購買國貨相關內容可能也需要作出調整，增加對GPA成員國的適用除外條款。值得欣喜的是，《意見稿》對與《招標投標法》的關系作了部分回應，且第三章專門規(guī)定了政府采購政策，如支持創(chuàng)新與中小企業(yè)發(fā)展以及國家安全條款。但是，對原法中第10條內容尚未作出調整，且創(chuàng)新政策規(guī)定也較為原則，還需要進一步細化，增強可操作性。

同時，各地急需出臺《中小企業(yè)促進法》實施辦法。2017年修訂的《中小企業(yè)促進法》第40條從制定采購需求、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠和優(yōu)先采購等方面規(guī)定了政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展，特別是預留采購份額的規(guī)定再次激活了政府采購促進科技自主創(chuàng)新的功能。但是，相關實施細則仍欠缺，各地依然沿用2003年《中小企業(yè)促進法》實施辦法，并未根據法律修訂及時更新實施辦法。除《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》(財庫[2011]181號)(該辦法已于2020年12月作了修訂，修訂后的名稱為《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》)和《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》(工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號)文件外，國務院有關部門鮮有制定中小企業(yè)政府采購相關優(yōu)惠政策。

此外，《科技進步法》第25條第1款自主創(chuàng)新產品、服務的政府采購需要再次被激活。自《國家自主創(chuàng)新產品的認定管理辦法(試行)》(2011)暫停實施后，因缺乏自主創(chuàng)新認定標準和目錄，該條款實際上處于無法實施狀態(tài)，因而需要適時予以激活。同時，在堅持分散立法的基礎上，需對既有法律法規(guī)、部委規(guī)章進行詳細梳理，減少法律間的沖突，發(fā)揮其協(xié)同作用。可通過此次《政府采購法》修訂，在新的《政府采購法》中加入支持自主創(chuàng)新采購條款，并借助《意見稿》第30條規(guī)定的政策制定和執(zhí)行措施激活《科技進步法》第25條第1款內容。

在政策層面，通過法律規(guī)范各類政策。在法治原則下使該領域政策對外符合GPA規(guī)則，對內實現(xiàn)中央與地方、地方與地方政策間的協(xié)調，避免由政策沖突帶來效率低下、地方保護主義等問題。一方面，對現(xiàn)行有效政策文件進行梳理，查漏補缺。清理不利于促進科技自主創(chuàng)新的政策文件，實現(xiàn)政策目標與法律目標的統(tǒng)一；對于政策空白領域，及時制定相關政策，予以補缺，如完善支持科技自主創(chuàng)新的技術標準政策，自主技術標準產品在很大程度上屬于自主創(chuàng)新范疇，因而完善我國技術標準對促進技術創(chuàng)新具有重要意義。另一方面，對自2011年起已經暫停執(zhí)行的諸多自主創(chuàng)新政府采購政策以合理方式重啟。可參照分散立法模式，將上述政策內容分散到促進中小企業(yè)發(fā)展、軍隊采購、節(jié)能環(huán)保(綠色采購)、非招標采購等政策文件中，分別予以規(guī)定。盡管分散規(guī)定的執(zhí)行效果遠不如專門政策規(guī)定，但分散規(guī)定既可以滿足GPA規(guī)則，同時也可通過政策間的協(xié)同機制發(fā)揮其應有功能。

5 結論

政府采購促進科技自主創(chuàng)新不僅具有理論基礎，也已經得到實踐充分檢驗。在全球范圍內科技自主創(chuàng)新上升為國家戰(zhàn)略的今天，我國科技自主創(chuàng)新政府采購政策亟待重啟。根據“第三選擇”思維，我國科技自主創(chuàng)新政府采購的兩難困境實際上是一種“虛假困境”，科技自主創(chuàng)新目標與國際規(guī)則目標之間是可以實現(xiàn)協(xié)同的，而協(xié)同的關鍵在于如何構建一套符合國際規(guī)則的科技自主創(chuàng)新政府采購政策體系。令人欣喜的是，通過法治方式可以實現(xiàn)兩難困境的統(tǒng)合和雙重目標的協(xié)同。不管是基于“第三選擇”理論，還是從美國等GPA成員國政府采購立法實踐看，科技自主創(chuàng)新政府采購政策與GPA規(guī)則之間的兩難困境，可以通過法治方式進行統(tǒng)合，以國內立法方式實現(xiàn)雙重目標的協(xié)同。具體地，首先，通過分散立法模式，在充分利用GPA適用除外條款前提下，將科技自主創(chuàng)新政府采購目標分解到相關法律法規(guī)中，既符合我國政策目標，也可避免與GPA規(guī)則直接沖突；其次，通過革新立法技術，使科技自主創(chuàng)新政府采購具有靈活性與自主性，如采購程序的設計、概括式+兜底條款的立法技術運用以及商業(yè)化前采購、首購、訂購入法等；最后，對國內現(xiàn)行法律、政策進行整合與重塑，使之真正發(fā)揮促進技術創(chuàng)新的功能。