欠發達地區集體經營性建設用地優化思路

蘇 鵬 陳 朋 邵魯玉

（山東建筑大學建筑城規學院，山東 濟南 250100）

1 引言

新版中華人民共和國《土地管理法》允許集體經營性建設用地入市，集體建設用地作為市場要素開始進入城鄉統一的用地市場。欠發達地區的集體經營性建設用地多為低效用地，且土地質量低下，大部分地塊還是閑置狀態。小城鎮作為我國城鎮體系中最基礎的一層級，是推進新型城鎮化建設的重要載體，也是新農村建設中的組織中心。小城鎮作為鄉村地區發展的龍頭，更應該肩負起盤活鄉村集體經營性建設用地的責任。

為此，本文分析集體經營性建設用地入市的相關政策，研究欠發達地區小城鎮發展建設對鄉村集體建設用地的盤活作用，探析小城鎮對集體經營性建設用地的適應性，并以國土空間規劃來支撐小城鎮的集體經營性建設用地的優化。

2 欠發達地區集體經營性建設用地現狀

為了突出其欠發達地區的特征，選擇對人口高輸出且經濟水平較低的縣域地區（如河南省內黃縣等）進行實地調研。調研發現欠發達地區集體經營性建設用地存在的問題主要分為兩類，一是集體經營性建設用地使用過程中出現的問題，二是集體經營性建設用地入市準備中存在的問題［1］。

2.1 欠發達地區的集體經營性建設用地使用過程中主要存在的問題

2.1.1 單村集體經營性建設用地規模不大，單宗用地面積小。在單村的集體建設用地規模中，集體經營性建設用地占比約3%，且有一部分村莊內部沒有集體經營性建設用地。此外，欠發達地區的集體經營性建設用地細碎化程度較高，單宗用地面積平均值低于0.4 hm2，以鄉鎮為單位的集體經營性建設用地現狀規模存在明顯差距。

2.1.2 用地布局分散。集體經營性建設用地主要來源于停產的鄉鎮企業、閑置的學校等，少量為村民自建的小型工廠占用地等。這些地與宅基地混雜在一起，部分甚至位于農田之中，其分布較為零散。

2.1.3 土地利用粗放，效益低下。欠發達地區的非農產業普遍較為低端，多是單純依靠勞動力輸出的產業或是簡單的服務業，如停車、洗車等兼容的服務類，對勞動力的質量需求不高，對勞動力的吸納能力較差［2］。

2.2 欠發達地區集體經營性建設用地入市準備中存在的問題

2.2.1 集體經營性建設用地所有權不明晰。集體經營性建設用地所有權歸集體所有，但是法律未明確村集體的屬性，且欠發達地區村莊內普遍缺乏集體經濟組織，造成集體經營性建設用地在權屬上存在缺陷。因此，造成了集體經營性建設用地入市和抵押過程繁瑣且成功率極低。

2.2.2 政策傳達不到位。集體經營性建設用地入市政策剛剛放開，欠發達地區的村集體、農民等基層主體對集體經營性建設用地不了解，對其入市所帶來的收益和福利也不清楚，農民往往認為集體經營性建設用地入市與自己個人無關，往往造成集體利益、農民個人利益受損。

2.2.3 城鎮化建設對建設用地指標的占用。欠發達地區的地方發展政策是發展大中型城市、促進城鎮化建設，所以很多建設用地指標被分配給了城市［3］。欠發達地區多采用“增減掛鉤”等政策，掠奪鄉村地區的建設用地指標，鄉村地區開始打著集約用地的名號建設小區式安置性住房，以便騰出更多的建設用地指標騰挪給城鎮。

欠發達地區的集體經營性建設用地利用低效主要有兩方面原因，一是自身土地質量較差，二是用地資產缺乏一定的市場靈活性。集體經營性建設用地入市流轉強調的是產權特性，即用地的使用權進入市場流轉，也可以是用地空間指標的使用權流轉，這就加大了集體經營性建設用地入市流轉的靈活性。

3 以小城鎮為單元的集體經營性建設用地優化

新版中華人民共和國《土地管理法》允許集體經營性建設用地入市流轉，標志著全國范圍內的城鄉統一的建設用地市場開始確立，打破了城鄉用地的壁壘，預示著可以進行跨區域的用地布局優化。按照《國土資源部關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等文件，在深化農村土地制度改革的同時，也在加大建設用地計劃對小城鎮建設的傾斜力度［4］。因此，以小城鎮為單元的集體經營性建設用地優化，在改善集體經營性建設用地質量的同時，還能促進小城鎮的發展。

3.1 土地資源整治優化配置方向

用地流轉具有一定的資源優化配置效應，也可以說市場要素化是土地資源配置的有效手段和必經之路。建立城鄉統一的建設用地市場，擴大了農村建設用地市場化范圍，在一定程度上保障了農村集體的土地權益，但目前欠發達地區的集體經營性建設用地存在狀態極差，導致集體經營性建設用地入市不暢，用地入市也賣不到較高的價格，用地自身質量也限制了引入企業的質量。

對欠發達地區的集體經營性建設用地應該先整理、整治再入市，明晰集體建設用地的產權與規模，以小城鎮為單位的集聚：建立鄉鎮級股份制聯營公司，各個村集體以規劃許可的集體經營性建設用地指標為股份，將轄區內分布零散的建設用地指標聚集在一起，統一管理，統一經營，建立立足于集體經營性建設用地的小城鎮非農產業聚集區［5］。

3.2 小城鎮對集體經營性建設用地的適應性

小城鎮發展的根本動力是產業，而承載著產業的建設用地在城鎮體系分配中，小城鎮往往處于劣勢地位。上一層級的城市對建設用地指標的占用，很大程度上阻礙了小城鎮的發展。若將自身條件差的集體經營性建設用地指標交給小城鎮來統一布局、規劃，則會在改善集體經營性建設用地使用、流轉弊端的同時，也促進小城鎮的發展。

增加小城鎮建設用地的指標，一方面，可以促進產業的引進，才能提升小城鎮的基礎設施建設，交通、綠化、環保、通電通信等設施依靠產業的發展才能完善；另一方面，可以間接地吸引人口回流。欠發達地區的居民多是外出務工人員，他們不過是謀求一份穩定且收入不錯的工作，小城鎮產業發展帶來的工作崗位，可以消化轄區及周邊農村的剩余勞動力，吸引勞務回流。

小城鎮產業的發展，應該重視產業在空間層面對人口的吸納作用，擺脫原有的建制鎮規模的概念限制，在國土空間規劃體系下，甚至可以將連片發展的小城鎮作為統一的整體，做出基于一張藍圖的發展規劃。片區內的小城鎮產業協同發展，共享基礎設施、公共服務設施等，構成小型城鎮體系域內協作網絡。

在國內大循環、國內國外雙循環的背景下，小城鎮的產業發展動力是挖掘自己的潛力。在滿足環境承載力的前提下，積極引入特色項目，形成產業的異質性，與周邊區域產業互補。在鄉村振興戰略下，小城鎮作為鄉村地區的經濟、文化和政治中心，應該結合農業、休閑旅游業等相關的產業發展主導產業。

3.3 國土空間規劃下的用地優化手段

2019年國家出臺了《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，建立“五級三類”國土空間規劃體系。

鄉鎮級國土空間規劃是五級規劃體系中最低一級，在承接上級國土空間規劃要求的同時，也要對區域內的用地開發保護作出具體安排，側重實施性。與集體經營性建設用地有關的國土空間規劃，其類型與內容如表1所示。

表1 與集體經營性建設用地有關的國土空間規劃類型與內容

4 結語

集體經營性建設用地若維持存在鄉村地區，區位差、基礎設施的不完善等劣勢條件得不到改善，勢必會降低用地入市的價格，無法保障村民享受用地入市帶來的切實利益。在欠發達地區只有通過對集體經營性建設用地的整治、以小城鎮為單元的用地集聚、發揮非農產業集聚效應等措施，才能保障集體經營性建設用地與國有用地同地同價。

在各級城鎮對有限資源的使用上，鄉鎮往往處于劣勢地位，除了市場化因素的作用外，與上級政府的資源調控手段也有關系。發展小城鎮，更應該從行政管控的角度把握資源的流向，管控好資源要素的配給，讓小城鎮切實地為城鄉統籌發展出力。