監督“一把手”因何艱難

周群峰

2021年6月1日，《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布，這是中共中央針對“一把手”和領導班子監督制定的首個專門文件。

《意見》提到，必須清醒看到，對“一把手”監督仍是薄弱環節，完善黨內監督體系、落實監督責任的任務依然十分緊迫。破解對“一把手”監督和同級監督難題，必須明確監督重點，壓實監督責任，細化監督措施，健全制度機制。

“一霸手”幾乎覆蓋各領域

有人總結“一把手”腐敗的特點時稱：花錢“一支筆”、用人“一句話”、決策“一言堂”、項目“一手抓”、被查“一鍋端”。近年來被查的“一把手”中，幾乎覆蓋黨政、學校、醫院、國企等各個領域。

高校“一把手”被查的新聞屢見不鮮。去年10月19日，中央紀委國家監委網站發文稱，2020年以來，中央紀委國家監委網站共通報近30名高校廳局級領導被查處，其中高校黨委書記、校長（院長）占比超七成。北京科技大學廉政研究中心主任宋偉認為，這表明，作為高校“關鍵少數”的主要領導干部成為腐敗的重點人群，特別是“一把手”腐敗成為當前高校腐敗案件的顯著特征。

醫療衛生系統領域中，“一把手”腐敗現象也比較突出。在持續高壓的反腐背景下，海南省人民醫院原院長李灼日、桂林市人民醫院原院長錢暢、普洱市人民醫院原院長楊文俊、安徽省亳州市利辛縣人民醫院原院長吳鵬等紛紛被查。

有的地方甚至出現同一崗位多任“一把手”被查的情況。5月31日，湖南省婁底市委原書記李薦國被開除黨籍和公職，“雙開”通報稱他“為官不廉，家風不正，親清不分”。他的前任龔武生于2016年3月離任婁底市委書記后，李薦國接任該職務。2020年5月9日，已經退休的龔武生也被查。

更嚴重的是，不少地方甚至出現過三任市委書記被查的情況。廣東茂名市委原書記周鎮宏、羅蔭國、梁毅民，云南昆明市委原書記仇和、張田欣、高勁松，河南三門峽市委原書記連子恒、楊樹平、趙海燕，都在同一崗位落馬，出現了接力腐敗的怪圈。

上海財經大學法治戰略研究中心主任麻國安認為，“一把手”影響面大，易在下屬中形成一種“追隨心理”，導致本地、本單位或本部門內“頹腐風”盛行，引發窩案串案。

“一把手”淪為“一霸手”后，不但容易導致一些重大失誤決策被通過，也會嚴重破壞當地政治生態。

對“一把手”的監督屬于結構性難題

2014年11月，朱明國在廣東省政協主席任上被查，公訴機關指控其收受各項財物共計折合人民幣1.41億余元，另有9104萬余元的財產不能說明來源。2016年11月，他被柳州市中級人民法院判處死緩。

在中紀委專題片《打鐵還需自身硬》中，朱明國稱：“當‘一把手35年，我的體會：如果你‘一把手開口了，基本上沒有人反對。”

現階段，在多地存在的一個比較普遍的現實問題是，“一把手”權力過于集中，同級紀檢部門獨立性權威性不夠，政務信息不夠透明，群眾監督渠道有限，這些問題導致“一把手”淪為“一霸手”。

中山大學社會治理與公共政策研究中心主任、政務學院教授肖濱認為，小到一個村莊、一個鄉鎮、一個學校，大到一個央企、一個城市、一個省份，都屬于一個金字塔。一個國家的體制結構就是由無數個金字塔疊加而成，每一個小金字塔的塔尖上都有“一把手”，他們在各自所屬的金字塔內位高權重。對“一把手”的監督屬于結構性難題，因此阻力重重。

2018年1月，安徽紀檢監察網發表《對“一把手”監督為何這樣難？》一文，其中提到，由于現行的監督機制不夠完善，因而從監督的方式上出現人們常說的“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難”的問題。該文還分析稱：從專門監督機構角度看，目前監督方面存在的突出問題便是監督機構缺乏獨立性。監督機構多設在系統內部，接受著上級監督機關和同級黨委、政府機關的雙重領導，其財政經費、人員編制、人事任免主要由同級黨委和政府機關控制，形成一種監督主體受制于監督客體的附屬型監督關系，缺乏獨立性，嚴重削弱了監督的權威性，弱化了監督機構的職能。作為黨內監督專門機構的紀委，是在同級黨委領導下開展工作又負責監督同級黨委，而在現實工作中是黨委領導易，紀委監督難，存在監督同級黨委特別是監督“一把手”流于形式的局面。

通過制度安排來強化監督力度

近年來，為監督好“一把手”，多地也做了一些積極嘗試，但效果并不明顯。

湖南省華夏廉潔文化研究會會長王明高，曾在湖南省委組織部任職約20年。他舉例稱，湖南省紀委在十多年前就要求“一把手”不直接分管人、財、物，實行“末位表態”。2009年2月，湖南省紀委時任常委徐澤表示，湖南省要求“一把手”不直接分管人、財、物，而應下大力監督副職把相應的工作做好，形成權力的制約。湖南實行“三重一大”（重點項目、重大事項、重要干部任免以及大額金額）的集體討論制度，正職應該充分發揮民主集中制，不能在會前定調，而應該實行集體研究的“末位表態”，即讓副職先發表意見，正職最后發言。

王明高認為，通過這兩項措施，把人財物的管理權限下沉一步，讓“一把手”由直接分管者，變成了監督者。這么操作，讓“一把手”大大降低了被圍獵的概率，同時也對副職的權限形成了監督。同時，“一把手”的“末位表態”，能更好地鼓勵大家直抒胸臆，避免“一把手”提前發言、給重大決策“一錘定音”而產生的錯誤。

王明高稱，湖南這種做法，有效地制約了“一把手”的權限，產生了一定的積極效果，但之所以效果不很明顯，主要原因有三：上級組織督導不力，許多單位沒有貫徹落實;一些“一把手”內心不愿接受監督，使監督流于形式;沒有對違反規定的“一把手”進行問責，更沒有賦予黨員干部監督“一把手”的權利。

在此次《意見》中，第一次明確并細化了多條措施，如規定巡視巡察報告應當將“一把手”履行第一責任人職責和廉潔自律情況單獨列出;要求下級“一把手”在上級黨委常委會（黨組）擴大會議上述責述廉、接受評議;要求上級“一把手”將監督下級“一把手”情況作為每年述職的重點內容;領導班子其他成員發現“一把手”存在重要問題的，可直接向上級黨組織報告;領導班子成員發現其他成員有違紀違法問題時，如果隱瞞不報、當“老好人”，要連帶追究責任等等。

這些措施在實踐中的落地情況仍有待觀察。肖濱建議，在目前的體制下，可以探索上級“一把手”管控、監督直屬下級“一把手”的制度，逐步通過制度安排來強化上級“一把手”對直屬下級“一把手”的監督力度。

“比如省委書記、市委書記分別加強對市委書記、縣委書記的監督力度，如果下級‘一把手出了問題，他們就要承擔一定的監督不力責任。”

王明高認為，國內外監督實踐反復證明，人民群眾是“一把手”的最好監督者，應該制定科學的監管制度，賦予人民群眾監管“一把手”的權利，這樣勢必大大降低“一把手”犯錯或犯罪的幾率。他認為，有效監督，降低“一把手”犯錯甚至犯罪的概率，還有很長的一段路要走，還有很多科學的方式、方法值得探索。

（摘自七一網 七一客戶端/《中國新聞周刊》）