以日本幕張新城為例探討穿越宏觀經濟周期的新城開發策略

宋從偉[上海港城開發（集團）有限公司，上海 210306]

目前，國內主要大城市的新城建設目標已經從疏解人口、優化城市結構[1]逐步轉向成為承載全球城市功能、參與全球競爭的重要戰略空間，城市戰略定位及其實施愈發重要。上海市成立了新城規劃建設推進協調領導小組，提出進一步優化市域空間布局，高品質規劃建設 5 個新城，打造上海未來發展新的增長極。當今世界正在經歷百年未有之大變局，未來一段時期，經濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升，世界經濟低迷，國際貿易和投資大幅萎縮[2]，國內的新城發展必將面臨諸多不確定性和風險挑戰。此時對發達國家先發地區的新城發展歷程進行針對性案例分析更有特殊和重要的意義。

日本幕張新城地開發始于 20 世紀 80 年代，從全面啟動建設至今約 35 a。期間面臨多變的宏觀環境，穿越了波動劇烈的經濟周期，但依然取得了明顯的城市發展成就，預設的城市功能定位目標逐步變成現實。

1 規劃概況

幕張新城位于日本東京灣東北部沿海，西距東京都約20 km、距東京迪士尼約 15 km。JR 京葉線 30 min 可達東京中心區，乘轎車走首都高速公路灣岸線 30 min 可達東京中心區，走東關高速 30 min 可達成田機場。

幕張新城中心的規劃用地面積 522 萬 m2，規劃居住人口 2.6 萬人，規劃就業人口 15.0 萬人，相對新宿副中心（186 萬 m2）、橫濱港海際 21 世紀未來港（186 萬 m2）等，是日本最大的新都心計劃。定位于面向 21 世紀的國際城市，提出了未來城市的建設目標為疏解東京辦公職能、推動產業升級；聯系成田國際機場，以幕張會展中心為核心，聚集國際商務功能；聚集前沿工業產業發展，提供技能人才的科學教育；全面實現舒適的、具備吸引力的居住環境，滿足未來就業人口及周邊人群的居住需求[3]。幕張新城土地利用劃分面積一覽表如表 1 所示。

表1 幕張新城土地利用劃分面積一覽表[3] 萬 m2

城市主要由 6 個分區構成，即商務研究區、市鎮中心、居住區、文化教育區、公共開放區和戰略儲備區。其中，商務研究區被鐵路分為兩片，北片是幕張高科技花園為中心的高科技研發區，南片是以幕張會議中心和世界商務花園為核心的國際商務區。市鎮中心主要是商業用地，圍繞海濱幕張站南北布置。

2 發展歷程

幕張新城謀劃于日本戰后 20 世紀 60 年代后期的經濟高速發展時期。在第一次石油危機時啟動填海活動，在 20 世紀 80 年代中后期的“泡沫經濟”時代快速推進，“泡沫經濟”破裂后發展慢于預期，至今基本建成，整體可以分為 4個發展階段。

2.1 謀劃準備階段

1960 年代 ～ 1980 年代前期為謀劃準備階段，此時遵循交通先行原則。日本早在 20 世紀 60 年代就已經形成千葉新都心衛星城市建設的設想，1973 年啟動了幕張填海工程，至 1980 年完成。1982 年東京迪士尼建成、東關高速公路開通，1986 年 JR 京葉線部分路線啟用。1983 年出臺的《千葉新產業三角構想》提出了千葉縣為邁向 21 世紀所推進的“千葉新產業三角構思”，明確由木更津（上總 DNA研究所）、千葉（幕張新都心）以及成田（成田國際空港）3 個產業據點分別負責研發、商務與高端制造，聯動實現千葉全域的產業升級。在建立與東京市中心、成田機場的快速交通聯系后，幕張新城全面啟動規劃建設。

2.2 快速推進階段

1980 年代中期 ～ 1980 年代末為快速推進階段，此時倡議主導產業基礎設施先行。1985 年“廣場協議”后日元對美元大幅升值，出口抑制導致了短暫經濟衰退。出于對日元升值的恐懼，日本政府采取了擴張的貨幣政策，連續降息，再加上國際避險資金的涌入，造成大量過剩資金的局面。在市場尚未形成新的投資機會的情況下，過剩資金流入股票和房地產市場，造成資產價格大幅上漲，投機行為遍地。充裕的資金和級差地租的放大，使得郊區新城的建設充滿機遇。同時為了減輕長期順差的國際政治壓力，日本政府倡導擴大內需增加國內投資[4]，這為幕張新城開發提供了良好的政策條件。

此階段，幕張新城并未陷入房地產投機的浪潮，而是啟動建設了一批為主導產業會展、教育、研發等配套大型設施。1983 年制定幕張市中心事業化計劃，1985 年制定幕張新都心都市設施基本計劃。幕張展館、千葉縣立若葉看護高等學校、放送大學、神田外語大學、國際能力開發支援中心等紛紛在此期間建成，而住宅區建設直至 1990 年才開始啟動。

2.3 宏觀經濟波動階段

1990 年代為宏觀經濟波動階段，此時倡議主導產業引領城市發展。良好的宏觀環境并未持續太久。出于經濟過熱和通貨膨脹的壓力，日本政府在 1989 年突然改變貨幣政策方向，連續加息緊縮貨幣。經濟硬著陸，經濟泡沫破裂，日本地價跌幅超過 46%[5]。資產大幅貶值“壓平”了級差地租，郊區新城的低成本優勢不再顯著，隨之到來的老齡化社會更是進一步延緩了郊區新城的人口導入。進入 20 世紀 90年代，日本開始倡導從“經濟快速發展的社會”向“可持續發展的社會”轉型。

面臨并不樂觀的宏觀環境，幕張新城充分利用位于成田國際機場和東京中點、毗鄰大東京都會區消費市場的區位優勢，依靠比東京低 28%～30% 的商務和生活成本，積極提供孵化中心、租金補貼、外國公司啟動中心（FASuC）租房援助等政策，推進城市產業功能完善。前一階段建成的基礎設施開始逐步投入使用，幕張新城進入主導產業引領城市發展的階段。

1989 年開業的幕張展覽館占地 21.0 萬 m2，建筑面積約 9.2 萬m2，共包含 11 個展廳及會議禮堂，是日本繼東京國際展示廳（Tokyo Big Sight）之后第二大的會議展示中心。一年有將近 700 場的活動在這里舉辦，如東京游戲展、東京車展等。此外也常年承辦各種大中小型活動、會議、音樂會以及藝人的個人演唱會。每年游客量 650 萬人左右，2003 年游客累計超過 8 700 萬人，2006 年游客累計突破 1億人。在“會展引擎”的強勁拉動下，1990 ～ 1995 年酒店群集中建設，包括幕張春天酒店、綠塔酒店等 10 余家酒店建成。同期，包括 IBM、佳能等跨國和大型企業紛紛入駐高科技開發區。至 1994 年，從業人口達到 4 萬人。

配套住宅區建設方面，1990 年幕張濱城住區總體規劃策定，但隨之出現的經濟下滑、房地產事業環境惡化推遲了開工時間。1993 年春之后，房地產事業環境狀況開始好轉，住宅建設逐步開工，1995 年幕張濱城住區第一期住宅建成入住。至 2000 年，幕張新城主要格局已經形成。

2.4 城市功能完善階段

2000 年至今為城市功能完善階段，此時目標為保持高品質建成環境。2000 年至今建設主要是逐步完善商業街區、住宅區和文教區。商業街區建設歷時較長，精雕細琢，業態布置充分考慮到對年輕人的吸引力，成為東京都市圈周邊著名的購物中心。在 JR 京葉線海濱幕張站周邊約 300.0 m 范圍分布了 9 個大體量商業設施，有奧特萊斯、購物中心、電影城和室內美食街等。2001 年住宅區入住人口超過10 000 人，2006 年住宅區入住人口超過 20 000 人。2009年，“幕張國際學校（MIS）”建校，營造全球化高水平教育、外國人也能便利生活的美好環境。目前，除了文教區尚存在少量空地，其余部分基本已經完成開發建設。

3 建成環境

幕張新城的開發建設制定了細致的城市設計導則，在居住區開發方面建立了“協調建筑師”的設計管理機制[6]。在導則引導和控制下，普利茲克獎獲得者楨文彥設計的幕張展覽館大氣蓬勃、結構綠地生態宜人、辦公樓設計考究和酒店環境優良，街道景觀和立體人行連廊系統完善，開放式街區營造出利于社區發展的居住空間、建成環境品質高，城市特色鮮明。

3.1 空間格局大疏大密

大尺度的中心區規劃結構使得幕張新城有機會安排大量綠地，但綠色并未散布在各開發地塊中，而是集中于大型結構性綠地。在商業區，估測建筑密度可以達到 70% 以上，沿街均是連續界面，充分利用公共空間的商業價值。建筑外墻至道路之間以硬質鋪裝為主，商業區支路基本不設綠化帶。此類“密不透風、疏可跑馬”的空間格局使得城市綠意盎然，街道空間充滿活力，高層建筑有充分的間距而不壓抑，大體量建筑有足夠觀賞距離得以展示全貌。

3.2 空中連廊四通八達

相對于東京高密度城區發達的地下空間系統，幕張新城在建筑的二層標高組織四通八達的人行系統，中心區大型公共設施都均可通過連廊聯系。此類連廊在功能軸線和人流密集處約寬 8.0 m，一般的聯系通道約寬 4.5 m，連廊頂部覆蓋和照明保證了風雨無阻、24 h 可用。這既解決了跨越鐵路和城市快速路的問題，又為夜間經濟提供了保障，在人流量低的時候還可以作為年輕人聚會活動的場所。

3.3 開放街區氛圍濃厚

幕張濱城住區在日本第一次大規模采用了開放街區的住宅布局模式。在整體空間形態和諧的前提下，在不同街坊之間體現了多元化和豐富性。底層大多是商業和文化等公共設施，中庭空間的設計更是多種多樣，或是水景和休憩亭，或是居民集會室，或是灰空間。相對國內有些圍合但不開放的街坊模式，幕張濱城住區做到了開放和公共性。

4 結 語

幕張新城從全面啟動建設至今約 35 a 來，面臨多變的宏觀環境，穿越了波動劇烈的經濟周期，但依然取得了明顯的城市發展成就。以下 4 點策略是保證其持續高品質發展的重要經驗。

（1）交通先行。東關高速公路和 JR 京葉線線的建設直接拉開了幕張新城開發的序幕。便利的對外交通形成的優良區位條件為幕張新城 35 a 的發展打下了最堅實的基礎，并提高了新城建設應對經濟周期的抗風險能力。

（2）清晰穩定的城市定位。幕張新城的城市功能定位非常清晰，由始至今并未發生明顯變化和游移。在經濟擴張時期未盲目進行房產投機，在困難時期也未放棄塑造城市核心功能。雖然因為城市發展和人口導入慢于預期而受到詬病，但城市功能和建成環境品質基本實現了最初的戰略目標。

（3）應對經濟周期抓住各階段城市發展的主要矛盾。主導產業先行，逐步完善居住和商業配套。在經濟擴張時期完成了投資最大、對于城市功能發展最具基礎性的幕張展覽館的建設。在“泡沫經濟”破滅后，快速開發酒店群和辦公研發區，完善城市功能，同時放緩住宅區和商業中心建設。在更漫長的時間里結合市場情況逐步完成住宅區建設和商業中心建設。每個階段發展策略的選擇都體現了堅韌和智慧。

（4）堅持高品質開發。充滿吸引力的城市環境保證了幕張新城在面臨眾多不利因素的情況下依然具備就業和居住人口的導入能力，并促進了城市產業和功能的發展。