綠道系統引導城市形態持續性發展的機制——以美國夏洛特大都市區為例

林中杰 解文龍 李明峻 邱志勇

綠道系統是城市綠色基礎設施的重要元素，也是城市設計和開發中實現綠色城市目標的重要工具。由于其對城市可持續發展的諸多意義，綠道概念越來越受到學術界和大眾媒體的關注。隨著中國城市化進程的深入和國家生態文明建設方針的持續落實，有必要進一步推動綠道系統建設，使其在新城開發和城市更新中得到越來越多的運用。綠道系統不僅保護了自然、文化和游憩資源，也為城市空間的合理拓展和健康發展提供了最佳引導方式[1]。在區域規劃和城市總體規劃層面，綠道構筑起區域發展所需要的綠色廊道和城市片區之間的聯系。在微觀尺度，綠道作為休閑設施融入社區提升和更新的過程中，也在類似新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019, COVID-19）疫情這樣的公共衛生事件中發揮了城市和社區韌性的作用。

經歷十余年的長足發展，中國城市綠道系統的規劃和管理仍處于探索階段，存在較大優化和提升空間。大多數城市盡管嘗試在總體規劃和城市更新中納入綠道作為景觀元素，但由于區域綠道規劃建設往往涉及城市諸多地區、部門和利益主體，如何整體性、先導性地保障綠道系統建設的持續性過程，并將綠道轉化為引導城市形態精明增長和健康發展的基礎，仍然是中國當前綠道系統規劃建設值得探索和持續實踐的問題，借鑒國際上綠道系統建設的成功經驗可在這個過程中起到積極作用。

作為率先在大城市建立綠道系統的國家，美國在綠道建設和研究方面具有豐富經驗。19世紀后期，以弗雷德里克·奧姆斯特德（Fredrick Olmsted）為代表的風景園林師在紐約和波士頓等城市的規劃中引入綠道概念。20世紀90年代以來，在美國城市復興背景下，綠道得到了更廣泛的運用，很多城市在中長期規劃中明確提出綠道系統發展策略，如印第安納波利斯市（Indianapolis）、亞特蘭大市（Atlanta）和夏洛特市（Charlotte）[2-3]。其中，北卡羅來納州夏洛特大都市區及其所在的麥肯倫堡郡（Mecklenburg County，簡稱麥郡）一直致力于以多尺度和多層次的綠色生態空間網絡為核心整合城市形態，在確保綠道建設的持續性開展與長期績效、協調綠道沿線各利益主體關系、引導城市緊湊發展、為沿線社區提供多重效益等方面積累了許多成功經驗（圖1），體現了當代城市規劃中綠色基礎設施和精明增長等理念，值得深入研究借鑒。

1 麥郡綠道系統引導城市形態持續性發展的框架The framework for sustainable development of urban form guided by greenway system in Mecklenburg

1 現代綠道系統的發展

1.1 鏈狀城市開放空間的布局

實踐往往先于認知，一些當代學者認識到綠道其實古已有之，他們把古代的超大設施建設列為綠道的先例，如古代中國京杭大運河沿線和古羅馬景觀廊道[4-5]。在現代景觀意義上，綠道設計實踐始于19世紀下半葉美國紐約和波士頓在快速城市擴張中形成的線形城市綠帶系統。在波士頓的公園體系規劃中，奧姆斯特德利用凈化和活化城市河道的機會，規劃了一條連通城市中心、社區、公園和生態保護地的鏈狀開放空間，形成了被譽為“翡翠項鏈”（Emerald Necklace）的長達52 km的大型綠道，成為綠道系統的經典范本[6]。在城市總體規劃文件中，綠道的概念最早在1965年發布的《費城規劃》（The Philadelphia Plan）得到較系統的描述和運用。這個重要的規劃文件把綠道定義為“城市綠地等級體系中的關鍵性連線”[5]，后來的學者進一步將這個定義擴展為“聯系多個社區并提供多種替代交通選擇的多功能步道”[7]。

1987年，美國政府明確提出發展綠道的方針和導向性計劃，很多大城市隨后相繼制定綠道規劃和法規，美國迎來綠道建設的快速發展。這輪發展產生的原因有多個方面，包括后工業城市更新、郊區升級，以及城市應對氣候變化，從而產生了不同類型的綠道系統[8]。值得注意的是，美國大城市經過20世紀下半葉的衰落和調整之后，在世紀末迎來復蘇，激發了大量城市更新活動，許多廢棄的基礎設施也獲得新生，其中不乏結合綠道設計的案例：方興未艾的“高速路變綠道”項目，如波士頓的羅斯·肯尼迪綠道（Rose Kennedy Greenway），即“大開挖”項目；“鐵道變步道”項目，如紐約高線公園（High Line）。綠道系統對工業城市的催化作用也在歐洲大城市的后工業化轉型中得到充分體現，如米蘭和謝菲爾德等城市再生的案例[9-10]。

1.2 多尺度生態空間網絡的建構

美國在經歷數十年的郊區化之后，大都市區和其遠郊均面臨重整和填補場所性缺失的需求。20世紀末興起的新城市主義運動（New Urbanism）積極推進精明增長理念，主張以緊湊形態漸進發展，強調挖掘城市內部潛力和資源，避免城市無限蔓延[11]。以多尺度和多層次的綠色生態空間網絡為核心形成更緊密的城市形態，是精明增長的重要特征。綠道系統作為一種區域綠色基礎設施，能夠將開放空間與社區發展結合起來，為居民的通勤以及娛樂休閑服務，促進步行友好環境，從而引導城市形態緊湊發展。綠道的這一功能特征在城市擴散問題較突出的美國南方城市（如休斯敦、夏洛特等）起到明顯作用[6]。

綠道系統建設也是保護城市生態系統、平衡自然與人居環境關系的重要策略。城市可持續發展既需要“精明增長”，也需要“精明保護”[11]。綠道除了旅游和休憩功能外，也是具有重大意義的生態廊道，對維持區域生物多樣性至關重要。近年來對氣候變化的關注使綠道作為綠色基礎設施的作用更加突出。研究表明，綠道建設能夠減少20%因交通通勤而產生的溫室氣體排放[12]。在城市應對海平面上升、洪澇等氣候災害時，綠道是有助于提升區域韌性的生態景觀元素。新奧爾良市在卡利亞娜颶風之后建設的拉菲特綠道（Lafitte Greenway）就是為應對氣候變化而產生的綠道項目[13]。

從簡短的回顧可以看出，綠道作為一個城市規劃與設計的概念在100多年的發展歷程中呈現出較為清晰的發展軌跡。早期綠道的“綠”注重人與自然的融合，當代的“綠”道具有更豐富的內涵，更多關注其作為城市基礎設施幫助實現環境平等性、社區可居性和生態韌性等多重目標。筆者著重分析的夏洛特大都市區①，幾十年來逐步推進綠道系統建設項目，雖不如以上提到的國際性大都市案例廣為人知，卻非常典型地體現了這些特征和變化。夏洛特的綠道體系包含了前文提及的3個主要類型：舊城更新、郊區緊湊化和生態保護，與國內目前常見的以促進旅游和城市面貌提升為主要目的的綠道建設有所區別，可以起到很好的借鑒效果。

2 綠道系統引導城市長期可持續發展的策略

綠道系統作為一種多尺度和多用途的區域線性景觀，能夠優化城市空間結構和布局，引導城市更緊湊、精明的增長。管轄夏洛特的麥郡政府制定了面向長期實施且容納動態更新的規劃政策與實施框架，通過政府、社區、市場等行動主體協同發展，依據區域特點和社區反饋持續修訂規劃與地區導則。這樣的機制逐步催生了一個范圍和影響都不斷擴大的綠道網絡（圖2），有效地推動居民健康生活，促進城市形態朝緊湊化和可持續性的方向發展，滾動式的規劃實施也有效發揮了城市開發和基礎設施建設的長期效應。

2 麥郡綠道系統的空間布局The spatial layout of greenway system in Mecklenburg

2.1 長遠且動態更新的規劃策略保障綠道系統順利實施

政府為綠道發展制定的長期規劃政策是麥郡綠道系統成功實施的先決條件。麥郡的綠道項目是美國東南部最早的綠道項目之一，1966年《夏洛特與麥郡休閑娛樂總體規劃》（The Charlotte-Mecklenburg Master Plan for Recreation）[14]已經提出綠道“作為在城市內創造空間形式和秩序感的自然元素”的理念，同時強調綠道作為保護社區完整性的重要元素。但因缺乏實施方案和支撐體系，這個綠道計劃一直到20世紀70年代后期才付諸實際行動。1978年麥郡政府發行了7年期的公園專用債券，籌募金額達1 970萬美元（約1.26億元人民幣）②，用于支持綠道規劃和征收相關用地。1980年麥郡政府授權夏洛特綠道選址執行委員會（Greenways/Trails Advisory Council of Charlotte）研究綠道發展的可行性，并制定了《1980年綠道總體規劃》（1980 Greenway Master Plan）作為指導文件，引導麥郡公園管理部門在全郡域內開展綠道建設。2008年麥郡針對綠道和步道總體規劃進行更新，《2008年麥郡公園和休閑綠道規劃更新報告》（Mecklenburg County Parks and Recreation Greenway Plan Update 2008）強調綠道對整合居住與休閑功能的重要性[15]。2015年麥郡公園管理部門公布《2015年麥郡公園與娛樂設施總體規劃更新報告》（Comprehensive Park & Recreation Master Plan Update 2015），建議將全郡綠道系統總長增加至326 km，與人口增長相呼應[16]。從這一系列由簡至繁的文件可以看出，為綠道發展制定詳細的、長期有效且動態更新的規劃政策和實施框架是綠道系統得以順利實施的基礎。

2.2 公眾參與完善綠道規劃和實施過程

公眾參與是修訂和完善綠道綜合規劃和實施程序的關鍵環節。為了保證綠道系統能夠更好地服務居民，麥郡政府通過公眾參與調查了解居民對于自然環境和休閑活動的需求及其變化，以此調整規劃和提出擬議綠道的總體位置、類型和擬定用途。從具體實施過程來看，麥郡政府在總體規劃和單個項目開發之前采取公眾參與機制，創造條件讓與綠道項目利益相關且對其特別感興趣的個人和組織充分參與社區研討會，與項目開發小組進行交流，對綠道的規劃和實施起到引導和監督作用，保證了公共資源的有效投入。規劃人員也在這個過程中征集當地居民和官員對綠道的態度和觀點，拓展了與項目有關的開發機會并明確各種潛在制約因素。

綠道為鄰近地區的居民帶來散步、慢跑等機會，2015年的公眾調查表明慢步道和自行車騎行是麥郡居民最主要的綠道休閑需求（圖3）?！?015年麥郡公園與娛樂設施總體規劃更新報告》根據這個調查結果確定擬建綠道的發展布局，強調社區發展和生態保護需求，引入滿足公共休閑和生態保護等多種用途的多類型綠道空間，并制定相應的實施計劃。2015版綠道總體規劃也采用打分排名的方法決定綠道的位置，采用的變量包括有無可用土地、有無重大建設障礙、項目與資金合作關系、是否鄰近周圍城鎮以及與學校、公園和現有綠道的連通性等因素。以此為基礎，麥郡政府針對性地提出22個用于補充和完善現有綠道的實施項目，實現在5年內新建長度超過68 km的綠道的目標。

3 公民對綠道需求的優先級調查結果[17]Priority survey findings on citizens’ demand of greenways[17]

2.3 公私伙伴關系確保綠道發展長期動力

綠道作為一種區域線性綠色基礎設施，規劃和實施過程涉及諸多城區、機構和利益主體，這在舊城更新類的綠道項目中尤為突出。如何在此過程中維護公平、多元和秩序，協調各利益主體之間的關系，是綠道系統發展能否長期成功的關鍵。為此，“夏洛特市中心合伙人”（Charlotte Center City Partners,CCCP）管理機構成立[18]。CCCP是代表城市中心區土地所有者和商業實體利益的非政府非營利機構，它獨立于政府體系中的規劃、發展、法規執行等部門，與政府之間是協作而非直屬關系，能夠相對主動和靈活地實現城市發展目標。CCCP類似于物業管理公司，承擔了綠道系統規劃和實施過程中凝聚共識、招商引資、宣傳推廣、開發策劃、維護與升級等方面的功能，構成維持和確保綠道可持續發展的伙伴關系模式。

在綠道發展中另一個關鍵性的角色是夏洛特公交系統管理局（Charlotte Area Transit System, CATS）。該部門負責包括輕軌、BRT快速巴士系統和普通巴士服務的城市公交體系的建設，同時擁有輕軌線路兩側各21 m寬土地的管理權。CATS與CCCP以及其他與綠道規劃、發展、實施相關的政府職能部門協作，在2007年起的輕軌建設中推動“軌交結合綠道”的開發模式（圖4），將輕軌兩側的安全退界提升成為多功能的步道和休閑場所，有效帶動了周圍的社區的活力和商業的繁榮。

4 輕軌步道景觀Light rail trail landscape

2.4 多類型綠道形成區域網絡

合并中心城區內部多類型的綠道空間，融合周圍轄區的綠道系統網絡，有助于形成連通更大區域的綠道網絡。自1999年對《1980年綠道總體規劃》更新以來，鄰近夏洛特的許多城鎮都制定了各自的綠道總體規劃。為了形成連通更大區域的綠道網絡，麥郡綠道規劃人員與這些城鎮合作并擔任他們的顧問，以保證各城鎮綠道發展能夠按全郡計劃實施。隨著夏洛特城市面積的擴張，小糖溪綠道（Little Sugar Creek Greenway，圖5）和跨夏洛特步道（Cross Charlotte Trail, XCLT）逐步充當區域綠網拓展的主干，它們將周圍15個片區的分支性的綠道連接在一起[19]（圖6）。其中，由麥郡與夏洛特政府共同投資建設的長達42 km的XCLT，不僅可以使居民在夏洛特和周邊的郊區城鎮之間穿行，還為沿線居民提供了大約9.8萬個就業崗位和8萬個新的住宅單元[20]。

5 從小糖溪綠道看夏洛特市中心Downtown Charlotte as seen from Little Sugar Creek Greenway

6 麥郡綠道系統發展示意圖The development process of greenway system in Mecklenburg

綠道大多數項目都是以保護環境、增強韌性為基礎的生態廊道。通過規劃確定重要的自然資源走廊，購買沿線的土地或地役權來保障敏感地區的綠道發展，是形成區域綠道網絡的重要保障?！?008年麥郡公園和休閑綠道規劃更新報告》中提出的10年綠道行動計劃，包括完成小糖溪綠道和野鴨溪（Mallard Creek）綠道的征地工作，對這些關鍵性的區域生態廊道進行保護，這有助于形成貫通的區域性系統。

3 綠道系統的社會生態效益

綠道網絡作為區域性的綠色基礎設施，不僅能夠通過與其他城市設計元素整合引導城市形態持續性發展，也能夠為個人、社區和整個區域提供環境、經濟、社會、健康、安全等多種益處，最終影響社區可持續性。這些效應具體體現為創造有價值的經濟活動、鼓勵自行車和步行交通、改善居民健康、提供清潔的空氣和水、保護生物棲息地、引導公眾廣泛參與、增強社區認同感等。以麥郡綠道系統為案例分析，將引導城市形態的路徑及其社會生態效益（表1）總結為3個方面。

表1 綠道系統產生的多重效益[17]Tab. 1 Multiple benefits of the greenway system[17]

3.1 作為城市緊湊化的工具

綠道作為面向公眾休閑娛樂的線型開放空間元素，當其連接不同功能區域時，能達到激活空間的作用。尤其是當綠道系統結合軌道交通站點進行規劃實施時，它能夠發揮引導城市緊湊化發展的最佳功能。因此，綠道系統發展的優先事項應該放在增強步道系統及周圍軌道交通站點之間，以及區域步道網絡的內部連接性上，為更多城市地區的居民提供到訪綠道系統的聯系通道。這一過程可通過規劃新的綠道或利用既有街道上的人行道和自行車道進行綠道連接，從而最大程度聯系綠道系統和目的地。夏洛特提出“輕軌步道”作為整個綠道系統的關鍵環節。夏洛特首條輕軌藍線（LYNX Blue Line）長達30 km，貫穿城市的南北軸，連接夏洛特的一些大型居住區、商業區、文化區、市中心和大學城。沿輕軌兩岸建成的綠道連通了包括自由公園、自然博物館、兒童醫院以及大都會購物區等在內的眾多休閑功能區和開放空間，使更多市民可以通過綠道系統到達和使用各類功能設施。同時，夏洛特通過鼓勵輕軌步道沿線的辦公和商業用途項目開發，鼓勵餐館、酒吧、商業的營業面和出入口直接朝向步道，促進了城市中心區圍繞線型綠道公共空間緊湊發展的過程。

從綠道系統促進城市緊湊發展的效益來看，綠道連接自然區域、社區公園和綜合開發社區項目，為居民提供了綠色空間及娛樂機會，促進了健康的城市生活。比較研究發現[17]生活在綠道體系800 m范圍內社區的兒童中具有健康體重的人數是其他地區健康體重兒童人數的5倍，證明綠道是有效的健康城市要素。同時，連接到學校、辦公區或商業區的綠道不僅可以為城市整體發展增加價值，還可通過刺激線型綠道系統沿線的商業開發與消費、鼓勵健康體力活動、推動房地產價格等，有效促進城市形態的緊湊化發展演變[21]。統計表明麥郡有相當部分的土地價值上漲集中在距離綠道150 m范圍內的廊道內。

3.2 作為區域連接的工具

綠道系統的另一重要作用是作為城鎮之間或城鄉之間的區域連接廊道，為城市中心區以外的更多市民提供所必需的連通性服務，抑制城市形態的蔓延化發展態勢。麥郡的城鄉空間發展框架是典型的放射型結構，中心城區由兩圈環形高速路界定，內環圍繞夏洛特市中心，外環約占麥郡一半空間，幾乎涵蓋夏洛特市域范圍。內外環之間的路網大致形成一個比較清晰的放射型網絡，反映出麥郡“小市區大郊區”的格局，這也是大多數美國南方城市的共同特征，因為它們大多是在汽車蔓延和高速路普及化的年代發展擴大的。為了有效抑制城市蔓延，加強城市和郊區之間的空間聯結，并鼓勵城郊市民通勤方式的改變，麥郡提出了預先在尚未出現增長態勢的農村和郊區規劃綠道的策略，該策略考慮了貫穿郡域的綠道發展需求，為未來城市擴張過程中綠道走廊的保留和延展提供了可能。對于麥郡和夏洛特來說，在制定詳細的愿景規劃過程中，為區域聯系性綠道預留位置和用地至關重要。綠道網絡將社區居民與相鄰的街區、節點等連接，增加了居民互動的機會，也推動了多種通勤模式選擇的建立，有效加強城市和郊區之間的空間聯系。以麥郡11.4 km長的克拉克溪（Clark’s Creek）綠道為例，該綠道是目前麥郡最長的步行小徑，以連接農村和郊區為優先發展原則，穿過大部分未開發的林區，并與附近的其他綠道相連，連接了若干郊區住宅區與商業中心，形成了區域性的步道系統。

3.3 作為保護和提升生態環境的工具

通過發揮保護和提升生態環境的作用，綠道系統能夠更好地為保護生態格局和提升生態環境質量提供支持。綠道不僅可以作為河岸及洪泛區內野生動植物的棲息地，也可作為天然的植被緩沖帶，幫助保護水質和減少洪水影響（表1）。專注于環境保護的麥郡綠道發展案例包括下麥卡峰（Lower McAlpine）綠道、麥穆倫（McMullen）綠道和四英里溪（Four Mile Creek）綠道（圖7），這一系列項目形成總長約9.3 km呈馬蹄形的綠道網絡，貫穿夏洛特南部。該綠道系統具備控制洪水、改善水質、保護濕地等功能，其中的濱河綠道通過減緩水流速度和過濾污染物達到改善水質、實現保護野生動物棲息地及生物多樣性的目的。

7 四英里溪綠道Four Mile Creek Greenway

綠道系統的建設也促進居民積極參與城市中自然資源的保護過程。麥郡政府認識到要確保居民和生態都從綠道系統建設中受益，就必須在致力于保護和養護河岸走廊的同時，提供與社區連接的戶外休閑步道，以此增強自然環境資源的可達性，提升保護生態環境的意識和意愿。例如麥郡2011年建成的四英里溪綠道，其沿線具有風景秀麗的濕地和豐富的野生動植物，為麥郡居民提供了環境教育、休閑健身、替代性交通方式和社會參與的機會。

4 結語

中國城市的綠道建設正處于探索實施階段，城市發展與生態保護的矛盾依然尖銳，意味著在既有的城市結構中從區域生態角度建構一個新的基礎設施系統，指導和連接公共空間的開發，在生態功能、社會功能和美學層面上不斷創新，成為落實生態規劃的關鍵。從麥郡和夏洛特綠道規劃成功實施的經驗可以看出，長期有效且動態更新的規劃政策和實施框架、通過公眾參與修正和完善綠道規劃和實施過程、通過私人和公共組織建立合作伙伴關系、融合多尺度和多類型綠道空間是保證綠道系統成功實現的關鍵，能夠為中國大量的中型城市開展綠道系統建設提供經驗借鑒。此外，由于綠道系統的區域線型特征，涉及較多利益主體需求，影響其使用類型和功能類型的變量多且復雜，城市規劃者需要從多利益主體的主觀需求視角分析綠道發展的可能性，合理確定擬議綠道的位置以及沿線不同利益主體的需求和期望，而不僅僅是強調路線的更多或更長，將有助于最大限度提高城市綠道的正面效益，成為城市更新的可持續催化劑。這是以人為本、落實綠道的社會與空間效益、制定合理的規劃設計策略的關鍵，也是夏洛特成功推進綠道發展的重要策略。

致謝(Acknowledgments)：

感謝“夏洛特市中心合伙人”的謝麗爾·邁爾斯（Cheryl Myers）和柯林特·穆里斯（Klint Mullis）在調研中的協助。

注釋(Notes)：

① 如無特殊界定（如夏洛特市中心或夏洛特市區），文中“夏洛特”所指代的范圍均為夏洛特大都市區，范圍比“夏洛特市”大。

② 文中所有美元與人民幣的換算均是依據2021年6月17日美元與人民幣的匯率（1美元=6.436 5人民幣）進行。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1由作者繪制；圖2改繪自https://www.parkandrec.com/greenways；圖3、表1引自參考文獻[17]；圖4～6由夏洛特CCCP提供；圖7由作者拍攝。