高校基本建設項目預算績效評價指標體系研究

卞慧娟 長安大學計劃財務處

引言

21世紀以來，隨著高等教育由精英化邁入普及化階段，高等學校數量上持續增加，規模不斷擴張，經費投入高速增長。2018年相比1998年，高校在校生人數由340.9萬人增加到3833萬人，學校數量由1022所增加到2663所，校舍面積由15400萬平方米增加到97713.56萬平方米。隨著在校生人數的增加，教室、食堂、宿舍、圖書館等基礎設施面積也需要相應增加，基本建設成為高等教育經費投入的重點。高速增長的經費投入，遍地開花的工程項目，高校基本建設粗放式增長伴隨著層出不窮的貪腐問題。

2017年，國家部署“雙一流”建設戰略規劃，要求高等學校提質增效、辦出一流。2015年頒布的新預算法首次將績效寫入法律，2020年頒布的預算法實施條例在預算管理各環節細化完善了績效管理有關要求。自新冠肺炎疫情暴發以來，為落實“過緊日子”的要求，高校經費優先用于保基本保運轉，建設經費大幅壓減。在這樣的背景下，對高校基本建設項目開展績效評價既是外部要求，也是內部需要。

績效評價是依據設定的績效目標對資金的使用效果進行考評，其核心是績效評價指標體系。本文擬通過分析高校基本建設項目的特點，結合生命周期理論，依據財政部《基本建設財務規則》及《項目支出績效評價管理辦法》，建立一套科學合理、可操作性強的基本建設項目績效評價指標體系，對基本建設資金開展績效評價，以期提高資金使用效益，助力高校加快發展。

一、高校基本建設項目的特點

（一）非營利性

與大多數基本建設項目不同，高校基本建設項目主要用于滿足師生的教學、實驗、科研、食宿等需求，不以營利為目的。這就意味著經濟性并不是項目績效評價的重點，而應該著重考察服務對象滿意程度。

（二）建筑類型多

高校基本建設項目包括教學樓、實驗室、圖書館、體育館、食堂和公寓等，建筑類型涵蓋廣、差異大，績效評價時應充分考慮到不同類型建筑的特點，設置共性績效指標。

（三）資金來源多樣性

高校基本建設項目資金來源有財政撥款、事業收入、捐贈收入及經營性資產收入等，不同資金的管理模式、管理要求存在較大差異。在績效指標體系設計時應充分考慮不同資金的特點，結合資金管理要求進行評價。

二、高校基本建設項目績效評價工作存在的問題

（一）缺乏一套適用的績效評價指標體系

截至目前，針對高校基本建設項目，缺乏一套可供參考的績效指標體系，績效評價管理辦法中僅設定了績效評價的一級指標及分值，二、三級指標的內容、指標值、指標解釋和分值等均需要自主設定。自主設定的績效指標缺乏可比性及權威性，可執行性較差。

（二）績效評價主動性不足

目前，高校僅僅按照上級部門要求，通過績效目標設定、績效運行監控、績效自評等規定動作對有財政撥款的基本建設項目開展了績效評價，項目覆蓋不全，評價工作流于形式。

（三）評價質量不高，結果運用程度不夠

現階段，績效評價以自評為主，第三方評價較少，難以暴露項目的實際績效。由于缺乏一套有效的指標體系，且評價質量不高，尚未建立績效評價結果與預算分配掛鉤的機制，績效評價的作用難以有效發揮。

三、高校基本建設項目生命周期劃分

高校基本建設項目完整的生命周期包括：學校使用部門提出需求，基建部門編制項目可行性研究報告，學校決策機構根據學校發展規劃及校園規劃論證是否立項，將論證通過的項目上報上級主管部門，上級主管部門經專家論證后予以立項批復。根據批復的項目概算和內容進行項目設計，根據項目清單開展招標工作，根據設計圖紙進行施工及監理，項目竣工驗收，開展財務審計確定投資總額，編制竣工財務決算報上級部門審批。各使用部門對項目投入使用后的效果進行評價，開展項目質量評估，維修維護。

從項目生命周期來看，主要可以劃分為三個階段：論證決策階段、施工建設階段、運營維護階段。

四、高校基本建設項目績效評價指標體系構建

（一）論證決策階段指標設計

高校基本建設項目在論證決策階段的目標主要包括科學立項，服務學校長遠發展。細化量化的用戶需求是科學決策的基礎，建議將項目需求是否量化作為評價指標，考核項目立項的科學性。基本建設項目立項屬于高校“三重一大”事項，建議將是否通過黨委常委會決議作為評價指標，確保項目立項程序完備。在這個階段，論證的充分性非常重要，從需求分析到上會決策，須經歷多輪論證，充分吸納不同群體的意見和建議，建議將項目論證時間跨度作為評價指標，避免倉促決策及后續變更。建立基本建設項目庫，充實項目儲備，將項目建設與學校發展規劃結合起來，建議將是否從項目庫提取作為評價指標。

（二）施工建設階段指標設計

高校基本建設項目在施工建設階段的目標主要包括建設過程合法合規、節約成本、合理控制工程變更、符合節能環保要求和安全文明施工。

合法合規指規章制度健全，且能夠嚴格遵守。建議將基本建設相關規章制度是否健全、項目實施是否遵守相關規章制度作為合法合規的評價指標。節約成本指項目建設在符合既定用途的前提下，盡可能地降低工程造價。如采用招標方式，通過投標方競價從而降低工程造價；提高設計精準度，減少工程變更從而降低成本；加強施工管理，減少原材料浪費從而節約成本；加強成本控制，避免建設成本超概算。建議將招標節約率、因設計不精準導致的工程變更量、原材料浪費率以及工程建設成本是否超概算作為節約成本的評價指標。合理控制工程變更是指項目在建設過程中應減少不必要的工程變更、避免變更的隨意性。建議將工程變更審批手續是否完善、工程變更是否履行了審批手續作為控制工程變更的評價指標。符合節能環保要求指的是項目在建設工程中優先采用了符合國家環保標準的材料或工藝，避免對周邊環境產生影響。建議將是否采用節能環保型材料及工藝作為符合節能環保要求的評價指標。安全文明施工是指項目在施工過程中應科學設置圍擋標識，避免發生安全事故，合理安排施工工期，避免干擾周邊居民的日常生活。建議將不發生或者少發生安全事故、周邊居民對項目施工的投訴次數作為安全文明施工的評價指標。

由于高校基本建設項目資金來源具有多樣性，不同類型資金的預算執行要求存在較大差異，對應的預算執行相關評價指標設定也存在差異性。財政性資金要求當年預算當年必須執行完畢，連續兩年執行不完的結轉資金需要交回財政。同時影響該項目下年預算撥款額度，因此財政性資金的評價指標應強調預算執行的剛性要求，將關鍵時間節點如6月30日、9月30日、12月30日的預算執行進度納入評價指標體系。其他類型資金，如學校自籌資金，對預算執行進度沒有硬性要求，允許資金跨年結轉，因而無須設定相關評價指標進行考核。

（三）交付運營階段指標設計

高校基本建設項目在交付運營階段的目標主要包括順利通過竣工驗收，按期投入使用，及時辦理竣工財務決算，滿足使用需求，降低維護成本。

項目竣工驗收是指項目各項工程完工后，由學校基建部門組織，學校相關部門及項目參建部門參加的，對項目進行全方位檢驗，發表驗收意見，確保達到交付使用標準。建議將項目是否通過竣工驗收作為評價指標，考核項目的建設質量。按期投入使用指項目在計劃工期時間范圍內完成各項建設工程，達到交付使用標準。建議將實際工期與計劃工期的比值作為評價指標，考核項目的建設效率。項目竣工財務決算是辦理資產移交和產權登記的依據，建議將是否及時辦理竣工財務決算作為評價指標，考核竣工財務決算辦理的及時性。對服務對象滿意度的考核，需要開展問卷調查，如學生滿意度、教師滿意度、工作人員滿意度等，全方位評價使用效果。維護成本指項目運營期間產生的維修維護費用，與工程建設質量密切相關。建議使用維護成本與工程造價的比值作為衡量降低維護成本的績效評價指標。

（四）績效評價指標體系

如表1所示。基本建設項目建設時間跨度長，績效評價周期根據評價需求可設置為年度評價和全過程評價。年度績效評價可根據項目所處生命周期階段，選取對應的績效評價指標，評價項目該年度的績效運行狀況，并根據績效評價結果有針對性對項目進行糾偏，對項目建設起到監督作用。全過程績效評價則是在項目完工后進行的全周期績效評價，考核項目是否完成原定績效指標，分析指標未完成的原因，“花錢必問效，無效必問責”，也為高校后續項目的實施積累經驗。

表1 高校基本建設項目績效評價指標體系

結語

本文通過分析高校基本建設項目的特點及績效評價工作存在的問題，利用生命周期理論將高校基本建設項目劃分為三個階段。從各階段的目標著手，識別出21個關鍵評價指標，其中，論證決策階段4個指標，施工建設階段12個指標，交付運營階段5個指標。同時，根據指標的重要程度設定了指標權重，建立了一套基于生命周期的績效評價指標體系。該指標體系既可以用于項目年度評價，又可以用于項目全過程評價，靈活多樣，希望能夠為高校基本建設項目開展績效評價提供參考，提高基本建設資金使用效益。