出租車行業政府規制政策變遷軌跡與邏輯

摘要：間斷-均衡理論聚焦于導致政策變遷的機制和有限理性的決策者，將政策過程描述為長期漸變中夾雜著短期劇變，已成為解釋政策變遷的重要理論框架。運用間斷-均衡理論對我國出租車行業政府規制政策變遷的研究發現，出租車行業政府規制政策的歷史變遷基本在放松與規制之間反復擺動，呈現出明顯的長期漸變與短期劇變交替運行的演進規律。其中，政策形象的變化、政策議定場所的轉換、決策者注意力的轉向等因素與政策壟斷的構建與崩潰聯系在一起，構成了出租車行業政府規制政策變遷的動力機制。鑒于此，完善出租車行業政府規制政策，要健全廣泛的民主參與機制，使人民群眾成為推動政策變革的力量源泉;要逐步放松數量、價格管控，繼續深化出租車行業市場化改革;要構建“頂層設計-地方細則”的模式，鼓勵地方探索符合本地實際的出租車管理模式;要堅持高位謀劃和高位推動，加強對出租車管理工作的重視;要充分利用“互聯網+”技術，打破對原有規制政策的“路徑依賴”。

關鍵詞：出租車行業;政府規制政策;政策變遷;間斷-均衡理論

中圖分類號：C93 ? ?文獻標志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2021）04-0105-13

一、問題提出與文獻述評

“出租車行業是政府規制的典型行業”。[1]由于出租車行業存在可能導致市場失靈的多重因素（如外部性、不完全信息等），依靠市場機制并不能實現社會福利最大化，因而“世界各國或地區政府都或多或少地對出租車行業實施了規制”。[2]在我國，出租車行業的發展更是深受政府規制的影響。促進出租車行業健康有序發展，關鍵在于不斷改進和優化出租車行業政府規制政策，而這又需要深刻理解這些規制政策背后的演進邏輯。換而言之，為了更好地改進和優化出租車行業規制政策，必須對以下幾個關鍵性問題進行回應：我國出租車行業政府規制政策是怎樣變遷的？其演進過程呈現出怎樣的特點？推動這些規制政策變遷的主要因素或動力機制又是什么？間斷-均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory）致力于同時解釋公共政策過程中的穩定與變遷問題，為分析我國出租車行業政府規制政策的變遷軌跡和邏輯提供了有力的理論工具。

長期以來，學術界圍繞出租車行業政府規制問題進行了多層面的理論與實證研究，但過去很長一段時間內學者們的研究主要集中在出租車行業是否需要規制、規制效果如何以及如何規制等方面。近年來，隨著網約車興起與快速發展以及出租車行業改革納入議事日程，學者們對出租車問題的研究主要集中在以下幾個方面：一是對網約車背景下出租車行業政府規制的研究。學者們普遍認為，網約車的快速發展對現行出租車行業政府規制制度提出了挑戰，應以市場化為導向推進傳統出租車行業政府規制改革，針對新老業態建立統一而不是相互割裂的出租車規制體系。[3，4]二是對網約車監管困境及監管路徑的研究。如唐清利（2015）提出，政府對“專車”這類共享經濟的治理，應合作監管與自律監管相結合的混合規制模式;[5]趙光輝、李玲玲（2019）提出，應從加強自律監管、強化技術賦能以及構建合作監管等方面來重構網約車監管的邏輯路徑。[6]三是對出租車或網約車監管政策過程的分析。宋心然（2017）運用倡議聯盟框架分析了中國網約車監管政策的變遷;[7]張麗、劉明（2018）倡導聯盟框架并探討了出租車政策變遷的動力機制;[8]李金龍、喬建偉（2019）運用倡議聯盟框架考察了改革開放以來出租車行業政府規制政策變遷歷程。[9]

間斷-均衡理論由弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和布賴恩·瓊斯（Bryan D. Jones）于1993年在《美國政治中的議程與不穩定性》一書中提出，通過對現有議程設置理論的拓展，并結合政策形象（policy images）與政策議定場所（policy venues）的相互作用，致力于解釋政策過程中的穩定與變遷問題。經過多年的發展，間斷-均衡理論的概念性框架與核心要素不斷拓展，從最初側重于對議程變化的研究，開始拓展到討論注意力（Attention）、框架（Framing）、信息處理（Information Processing）等政策變遷背后的微觀基礎。[10]在理論構建不斷完善的同時，間斷-均衡理論被國外學者們廣泛應用于政府預算（Budgets）[11]、能源政策（Energy Policy）[12]、行政改革（Administrative Reforms）[13]法律政策（Legal Policy）[14]、私人部門（Private Secto）[15]等相關政策領域，為這些政策的長期變遷提供了較為合理的理論解釋。國內學者對間斷-均衡理論進行引進和介紹的同時，對該理論在中國情境下的應用與修正作了較為集中的探討。文宏（2014）運用間斷-均衡理論對蘭州出租車政策變遷進行了考察，并從宏觀層面的價值傾向、地方領導班子的態度以及公民的反應等三個方面修正了政策變遷的動力因素。[16]李金龍、王英偉（2018）運用間斷-均衡理論考察了中國戶籍政策的變遷歷程，并從中國特有的決策機制和決策影響因素對間斷-均衡理論進行了矯正。[17]孟溦、張群（2020）基于間斷-均衡理論和政策范式重構了公共政策變遷的分析框架，并借助上海市科技創新政策變遷對該框架進行了實證檢驗，有效回應了政策如何變遷以及為何變遷等重要問題。[18]黃新華、趙荷花（2020）基于間斷-均衡理論考察了食品安全監管政策的變遷歷程，并從觸發因素、決策系統以及外部力量等多個層面對間斷-均衡理論進行了修正。[19]

梳理既有文獻發現，學術界運用倡議者聯盟框架對出租車或網約車管理政策變遷情況或運用間斷-均衡理論對某個城市出租車管理政策變遷歷程作了一些探討，但尚缺乏從間斷-均衡理論視角對國家層面出租車行業政府規制政策的長期變遷進行考察的嘗試。間斷-均衡理論主要關注公共政策長期變遷的基本軌跡與內在邏輯，可以為出租車行業政府規制政策的長期變遷提供一種合理的理論解釋，進而為當前及未來推進出租車行業政府規制政策變革提供某些指導。同時，改革開放以來的出租車行業政府規制政策也為檢驗間斷-均衡理論提供了一個極好案例。基于該理論對出租車行業政府規制政策變遷的系統考察，既可以進一步擴大間斷-均衡理論的應用范圍，驗證該理論的穩健性，也可以進一步檢驗間斷-均衡理論在中國的適用性和局限性，促進該理論的本土化。

二、間斷-均衡理論及其適用性

傳統政策過程理論模型要么主要強調政策過程中的穩定與均衡特征（如漸進主義模型），要么更關注政策過程中的變遷與非均衡問題（如政策變遷的標準模型）。[20]但“從歷史的視角看，許多政策變遷既表現為長期的穩定，也呈現出短期的劇烈反轉”[21]。基于此，鮑姆加特納和瓊斯在1993年借鑒進化生物學中“間斷均衡”概念提出了公共政策研究中的間斷-均衡理論，將政策過程中的穩定與變遷納入統一的理論框架予以解釋。

（一）間斷-均衡理論的概念性框架

1.政策形象與政策議定場所

政策形象（policy images）主要指政策是如何被理解和被討論的。一般來講，政策過程中的參與者可以對政策形象提出異議，并以不同的方式來構建政策形象。當一種政策形象被廣泛接受并獲得普遍支持時，它通常與成功的政策壟斷聯系在一起，進而維持著政策的穩定。但政策形象也會隨著時間而變化，一旦政策形象改變，比如從正面變為負面，政策的反對者就有機會去抨擊現存的政策安排，從而促進議程建立和政策變化。政策議定場所（policy venues）主要是指擁有相關議題決策權威的一些機構或集團，是針對特定問題作出權威性決策的制度性場所。政策議定場所可以是壟斷的，即一個議題只受單一機構的管轄;也可以是共享的，即一個議題可以同時受幾個機構的管轄。通常情況下，某一項政策議題的議定場所會隨著時間的推移而發生變化，而這又可能會帶來政策結果的戲劇性變化。[22]24-33在美國政治制度中，政策議定場所通常可分為政策子系統和宏觀政治系統，前者由處理特定政策問題的各個利益主體構成，后者則由國會、總統、政黨等構成。政策子系統與宏觀政治系統之間形成了一種動力機制（dynamic），這種動力機制通常會阻礙政策變遷，但偶爾也會使政策變遷成為可能。

政策形象與政策議定場所是密切相關的，且這種關聯程度與單個的政策制定領域對一項政策實施壟斷控制的程度有關。一方面，隨著政策議定場所的變更，政策形象也會隨之變化;相反，隨著政策形象的改變，政策議定場所也就更可能變動。兩者中的任何微小變化可能會隨著時間的推移而不斷擴大，最終導致政策結果的重大變化。另一方面，當政策議定場所被嚴格控制時，政策形象的改變幾乎也是不可能的;而在政策形象沒有改變的情況下，政策議定場所有效變更的幾率也相對較低。因此，政策形象和政策議定場所可以結合產生快速變化，或者它們可以相互作用強化當前的權威分配。顯然，政策結果的穩定和快速變化可以來自同一個過程。[22]35-36換言之，“單個過程可以解釋極端穩定期和快速變遷的突發期，這個過程是關于政策形象和政策議定場所的相互作用”。[21]

2.政策壟斷的構建與崩潰

政策壟斷是指“在政策制定中，由最重要的行動者所組成的集中的、封閉體系”。[23]其具有兩個方面的重要特征：“首先，要有一個清晰界定的制度結構來負責某一政策的制定，并限制外界對這一政策過程的切入;其次，要有一套與此制度結果緊密結合在一起的權威性的支持理念。”[22]5-6在政策壟斷中，“有限數量的利益集團領導人、政治家和官僚可以運用相似的政策制定思想和方法來單獨控制某一領域中的公共政策，有時幾十年來都沒有受到挑戰”。[24]政策壟斷的構建與維持與政策形象的形成與維持密切相關。在政策壟斷已建立的情形下，人們對潛在的政策問題傾向于形成單一的理解。這樣，通過接受正面的政策形象、拒斥可能與之競爭的負面政策形象，可以維持政策壟斷的延續。[22]25同時，政策壟斷通常與政策子系統是相對應的，當政策子系統被單一利益主導時，可以將其視為一種政策壟斷。“政策子系統中的政策壟斷或強大的、有影響力的群體或聯盟可能會妨礙外部群體實際參與重大政策制定和政策變遷的能力”。[25]而且，當政策變遷的壓力出現時，成功的政策壟斷可以在一段時間內與之相抗衡，這其中蘊含著一個負反饋過程。通過負反饋過程，政策壟斷可以得到強化，進而能夠維持著政策長期穩定的局面。

然而，政策壟斷并不是永遠無懈可擊的。“在美國政治當中政策壟斷會被不斷地建立、也會被不斷地破壞。這一過程的動力來自于政治領導人、媒體和公眾注意力分配的改變，同時還來自于政策制定者提出對老議題的新認知而呼吁不同的議定場所進行決策的能力”。[22]55應當認識到，大部分政策子系統實際上是不完全的政策壟斷。隨著政策變革的壓力不斷增加，那些以前被排除在決策過程之外的政治行動者和政府機構由于各種原因進入到決策制定系統，政策問題可能突破政策子系統的控制范圍而進入到宏觀政治系統。當一項政策轉移到宏觀政治系統時，在正反饋機制的作用下，政策問題被重新界定，并受到廣泛的關注和討論。于是，以前置身事外的新參與者可能堅持重設規則，與先前占主導地位的機構和制度分享政策制定的權力。這樣，政策壟斷會被破壞掉，進而引發政策的快速變遷。總而言之，政策子系統主導的政策壟斷并伴隨著負反饋過程通常與政策穩定或均衡聯系在一起，而處于宏觀政治系統中的政策壟斷的崩潰可能意味著政策重大變遷或間斷。

3.決策者注意力與制度性摩擦

“從決策的視角來看，政策中的大規模間斷，源于偏好的改變或注意力的變化”。[26]67但偏好是相對穩定的，只會漸進地變化，而對根本偏好的注意力則可在短時內發生快速的轉變。這種注意力的轉變，而不是偏好的不穩定性或非理性通常會導致（前后）選擇的不一致。[27]1-7注意力是一種機制，通過它，特征的突出性被帶入決策制定的結構。[27]58通常而言，人類決策制定面臨的一個重要問題是“注意力瓶頸”，也即決策者必須連續分次處理認知信息。因此，決策者在制定政策時，只會注意到復雜的政策制定環境中的極為有限的部分，也即決策者的注意力通常只能投入到一項或有限幾項活動之中。這種有限的處理能力和注意力決定了哪些問題可以進入議程，更重要的是，決定了議程變遷的方式。[10]當政策問題被政策子系統控制時，一般在決策者、媒體以及公眾的注意中心之外，此時政策通常只會發生漸進性變遷。然而，隨著問題沖突不斷擴大，大量潛在參與者（政策企業家在其中扮演主要作用）可能會被卷入進來，推動問題在媒體和公眾中進行廣泛關注和討論，并可能形成新的政策形象，促使決策者的注意力轉向新問題或新政策維度。當注意力再次集中到某一議題時，政策子系統主導的政策壟斷就會崩潰，進而引發政策的劇烈變遷。

與許多社會制度一樣，政治制度的特點是具有相當大的摩擦。[20]政治制度將變化的偏好、新參與者、新信息或對以前可用信息的突然關注等輸入轉化為政策輸出，在此過程中，它們會對這種轉化施加成本，而這些成本增加了“制度性摩擦（institutional friction）”。[28]一般而言，決策系統在制定決策中通常會產生四種成本：決策成本、交易成本、信息成本和認知成本。其中，信息和認知成本將被強加于任何決策系統，但決策和交易成本對制度的特定規則和程序高度敏感，是純粹的制度成本。[29]這些制度成本以一種特殊的方式發揮作用。它們使公共政策的進程在面對許多變化時保持穩定和不變;也就是說，它們不允許對環境進行持續調整。但是，當動力是有利的（dynamics are favorable）時，這些成本也會造成重大的政策變遷。[28]換而言之，由決策成本導致的制度性摩擦產生了一種阻礙政治制度順利調整以改變來自政策制定環境中的信息信號的阻滯力量。只有當來自外部世界的信息信號要么非常強大，或者當信號隨時間累積可以克服摩擦時才會發生變化。因此，政策制定系統一直保持穩定，直到來自外部的信號超過閾值，然后它們突然向前傾斜（lurch forward）——也就是說，政策間斷發生， 隨后，它們又恢復了“均衡”。[20]

（二）間斷-均衡理論的適用性

間斷-均衡理論最初是為解釋美國政策制定情況而提出的，但近年來越來越多的研究表明，該理論不僅適用于美國獨特的政治制度，也廣泛適用于其他政治制度。盡管不同的政治制度確實存在很大的差異性，但間斷-均衡理論的一些核心構成要素使得該理論具備普遍適用的潛力，這些核心要素包括人類認知的基本限制、組織能力和注意力等。[26]87近二十多年以來，間斷-均衡理論在不同政策領域得到廣泛應用、在不同政治制度中得到有效檢驗以及在比較研究領域中受到高度重視，表明了該理論作為解釋政策變遷的理論框架具備較強的穩健性。自間斷-均衡理論引介到中國后，國學許多學者將該理論廣泛應用于環保、[30]預算、[31]計劃生育、[32]社會救助、[33]社會組織[34]等具體政策領域，這些研究充分表明該理論在我國政策分析領域具有一定的適用性。我國出租車行業政府規制政策變遷總體上呈現非線性變遷的特征，且決策機構的變動、對出租車問題理解的變化等因素在其中發揮著重要作用。顯然，這與間斷-均衡理論的核心要義是一致的，因而可以將該理論用于分析出租車行業政府規制政策變遷情況。

三、出租車行業政府規制政策變遷分析

我國出租車行業形成于改革開放之后，其發展大致經歷了行政審批、自由發展、全面規制、放松規制等階段。通過對國務院及主管部委出臺的相關行政法規、指導意見、部門規章等政策文本的深入分析，發現我國出租車行業政府規制政策的演進歷程既呈現出長期穩定或漸進變遷的特征，其間也穿插著短期的戲劇性變化。

（一）出租車行業政府規制政策的演進歷程

1.政策均衡期（1978-1991）：實施嚴格行政審批

我國出租車行業形成于改革開放初期，在此期間，國家對出租車經營權的配置實行嚴格的行政審批，出租車服務基本由國有和集體企業壟斷供給，由此導致出租車行業規模較小且發展緩慢。這種帶有鮮明計劃經濟特色的出租車管理政策的形成與當時的制度環境、意識形態認知等因素是密切相關的。在計劃經濟體制下，出租車行業被歸口到相應的政府主管部門，其經營管理活動的決策權高度集中于行業主管部門;同時市場機制的功能受到普遍質疑和拒斥，而政府的正面功能與效應則被廣泛接受與支持。正是在這樣的背景下，出租車行業的政策制定呈現出較強的政策壟斷特征，進而使得出租車計劃經濟管理模式長期不變。盡管期間受到城市經濟領域放權、讓利和松綁式改革的影響，政府對出租車的嚴格控制有所松動，但在“路徑依賴”影響下，整個80年代政府對出租車的管理并未完全跳出計劃經濟體制的思維框架，在實踐中仍采用嚴格的行政審批方式來管理出租車行業，對個體和民營企業的進入施加諸多限制。

2.政策間斷期（1992）：從嚴格行政審批轉向市場化發展

“整個80年代，中國政府始終無法走出意識形態的困境”，[35]這在很大程度影響著政府政策的制定。然而，1992年年初鄧小平南方談話，明確回答了長期困擾和束縛人們思想的許多重大認識問題，對中國改革的走向起到了撥云見日、一錘定音的作用，那就是市場化的改革方向不可動搖。[36]鄧小平南方談話和中央隨后的方針政策，實際上等于為各種放松計劃管制，大膽推進市場化改革的政策頒發了意識形態上的通行證。[37] 同時，政府長期對出租車行業的嚴格控制直接導致出租車服務供不應求、價格高等問題，并在20世紀90年代初進一步凸顯，以至于 “乘車難 ，乘出租車更難”的說法在當時廣為流傳。于是，原有出租車管理政策的形象由正面變成負面，出租車行業問題也引起了社會各界和決策者的高度關注。此外，1980年代末，原建設部和交通部等多個部門紛紛介入出租車行業，形成了出租車管轄權歸屬之爭，使得計劃經濟體制下原有的嚴格歸口管理格局被打破。正是在上述多重因素的推動下，原來的政策壟斷被迅速破壞掉，出租車管理政策也發生了重大變遷。1992年開始，政府全面放松了對出租車行業的準入限制，并出臺了一些扶持鼓勵出租車行業發展的政策。一方面，進一步放寬了經營者的進入條件，凡是符合政府規定條件的個人和企事業單位均可以無償從政府獲得出租車經營牌照;另一方面，為了解決融資困難，允許民間資本進入出租車行業;此外，對車輛的限制也有所放松，并在融資方面出臺了一些優惠政策，如放寬信貸、支持個人進入出租車行業。

3.政策均衡期（1993-1997）：實行相對寬松的準入政策

1992年以后，乘市場化改革的東風，政府對出租車行業實行相對寬松的準入政策，由此帶來了出租車行業的大發展。據統計，1992年全國出租車總量為190345輛，1997年爆增至683687輛。出租車行業的“井噴式”發展，不僅有效解決了許多城市長期存在的“打車難”問題，基本滿足了人們日益增長的出行需求，而且也附帶產生了一系列正面效應，如增加就業機會、盤活城市經濟活力等。這樣，出租車行業市場化改革的正面政策形象開始形成。同時，從各部委規章對出租車管理職責范圍的界定來看，此時交通部門實際上占據著主導地位，也即形成了一個相對固定的政策議定場所。這樣，推動并維持市場化發展的政策壟斷逐步形成。在這個政策壟斷的作用下，出租車管理政策在一段時間內基本維持現狀。盡管部分城市從1993年起開始將出租車作為城市公共資源按照特許經營方式進行管理，陸續采取了數量管制、經營權有償使用和公司化運營等管理辦法。[38]但從國家層面來看，僅原交通部針對出租車服務規范問題頒布了《出租汽車客運服務規范（試行）》，而數量控制、價格管制等并未被納入到政策議程之中。

4.政策間斷期（1998-2002）：從市場化發展到規制格局初步確立

1992年以來出租車行業的大發展， 也帶來了一些新的問題和負面效應，主要表現為出租車司機行為失范（宰客、拒載、亂收費等），導致乘客投訴率急速上升;擠占有限的城市道路資源造成嚴重的交通擁堵;市場惡性競爭導致出租車司機收入下降和服務質量惡化等。而這些問題的首要原因被認為是出租車數量迅猛增加，競爭過于激烈，市場供需失衡。在這種情形下，1992年以來所構建的出租車管理政策的政策形象發生了變化。同時，隨著出租車行業中各種矛盾和問題不斷凸顯，引起了媒體、專家學者以及決策者的高度關注，正反饋作用得以形成并不斷強化。此外，隨著部委分工及職責調整，建設部門取代交通部門成為出租車行業的規制主體，也即出租車行業政府規制政策的議定場所發生了變化。正是在上述多種因素的作用下，原有的政策壟斷迅速崩潰，出租車行業政府規制政策也發生了戲劇性變化。

從1998年起，國家相關部門陸續出臺了一系列加強出租車行業政府規制的政策法規，出租車行業政府規制格局初步確立。1998年，原建設部和公安部聯合頒布了《城市出租汽車管理辦法》，明確提出 “城市的出租汽車經營權可以實行有償出讓和轉讓”等管理舉措，并對出租車經營資質管理、客運服務管理等作出了詳細的規定，確定了出租車行業管理的基本辦法。2000年，國務院辦公廳出臺了《關于切實加強出租汽車行業管理有關問題的通知》，要求適當調整出租車運價水平和計價結構，加強對出租車營運規模的總量控制。2002年，原建設部、交通部、公安部等部門聯合頒布了《關于進一步加強城市出租汽車行業管理工作的意見》，對實行總量調控、嚴格規范經營權有償出讓和轉讓等作了進一步要求。總而言之，上述政策文件明確了出租車行業政府規制的原則和方式，基本確立了數量規制、價格規制、市場準入規制以及服務質量規制等四大規制政策的基本格局。

5.政策均衡期（2003-2013 ）：全面規制格局繼續強化

出租車行業迅速發展過程中暴露出許多問題和矛盾，使人們逐漸認識到，出租車行業普遍存在信息不對稱、負外部性、過度競爭等市場失靈問題，必須通過政府實施規制政策來矯正市場的內在缺陷。這種擁護和支持政府規制來矯正市場失靈的觀點最初在學界興起和盛行，后被廣泛傳播，得到了體制內外許多人士的積極響應和支持，從而形成了政府對出租車行業實行規制的支持性政策形象。同時，1998年頒布的《城市出租汽車管理辦法》正式明確了建設部門作為出租車行業的主管部門。這樣，維持并強化出租車行業政府規制的政策壟斷開始形成。在這個政策壟斷的作用下，此后數十年出租車行業政府規制政策并未發生較大的變化。

2004年國務院辦公廳出臺的《國務院辦公廳關于進一步規范出租汽車行業管理有關問題的通知》，以及2006年原建設部、監察部、交通部等部門聯合頒布的《關于規范出租汽車行業管理專項治理工作的實施意見》，繼續就控制出租車的總量、清理出租車經營權有償出讓、嚴禁各種亂收費行為等提出了規范要求。2007年，原建設部出臺了《關于進一步做好規范出租汽車行業管理專項治理工作的通知》，強調要理順出租車行業管理體制，進一步加強出租車行業法規建設，進一步完善出租車行業服務標準等。2011年，交通部頒布了《出租汽車服務質量信譽考核辦法（試行）》和《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》，分別對于出租汽車駕駛員從業資格和出租汽車企業及駕駛員服務質量作出了具體的規定。總而言之，上述政策法規基本延續了此前確立的規制格局，只是在規制力度方面有所強化。

6.政策間斷期（2014-2018）：從嚴格規制到逐步放松規制

長久以來，在數量規制、價格規制等規制政策的多重約束下，出租車行業中各種問題與矛盾層出不窮，集中表現為“市民打車難，司機收入降低，出租車公司被視為‘暴利寄生蟲，地方政府遭受指責，形成了尷尬的‘四輸局面”。[39]鑒于此，社會各界將矛頭直指這些規制政策，甚至認為這些政策是引發各種問題和矛盾的罪魁禍首。人們對出租車行業政府規制失靈的深刻認識，直接促使相應的政策形象發生了重大轉變。同時，2012年以來，網約車的橫空出世和迅猛發展，引發的新老問題和矛盾交織疊加在一起，將出租車行業推向風口浪尖，助推了決策者以及社會各界對出租車行業的集中關注，出租車行業改革成為2015年中國“井噴”話題。這意味著正反饋過程開始出現并不斷強化。此外，2013年，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，出租車行業改革的宏觀政治環境逐漸形成，且改革的方向也日益明晰。最后，2008年的國務院機構改革，將原建設部的城市客運職能劃歸即將組建的交通運輸部，這意味著出租車行業政府規制政策的議定場所發生了轉換。正是上述各種因素的合力推動下，原有的政策壟斷被快速打破，出租車行業政府規制政策進入到一個快速變革時期。

2014年，交通運輸部頒布了《出租汽車經營服務管理規定》，從經營許可、運營服務、運營保障、監督管理等方面對出租汽車的經營服務予以規范，取代了《城市出租汽車管理辦法》在規制實踐中發揮著指導作用。2016年，國務院辦公廳頒布了《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》，提出了深化出租車行業改革的目標任務和重大舉措，涉及到出租車行業如何定位、巡游出租車如何改革、網約車和私人小客車合乘如何規范、市場環境如何完善等。2016年，交通運輸部聯合工業和信息化部等部門出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，對網約車平臺公司、網約車車輛和駕駛員、網約車經營行為等事項予以規范。緊接著，交通運輸部根據《指導意見》和《暫行辦法》的相關規定，對原《出租汽車經營服務管理規定》和《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》中的有關條款進行了相應地修訂。總而言之，該時期政府適度放松了對出租車行業的嚴格規制，尤其是在出租車總量、價格、經營權等方面，開始向市場化邁進。

（二）出租車行業政府規制政策的變遷邏輯

間斷-均衡理論不僅可以分析政策變遷的基本軌跡，而且還可以解釋政策變遷的內在邏輯。運用該理論對出租車行業政府規制政策變遷的深入分析，可以得出以下結論：一是政策形象是影響出租車行業政府規制政策穩定與變遷的主要因素。當一項出租車管理政策的形象是正面的，且受到廣泛支持時，通常會呈現出較強的壟斷特征，進而維持著政策的穩定不變;一旦該政策的形象從正面轉向負面，原有的政策壟斷就會被破壞掉，隨之而來的是出租車管理政策可能發生重大變遷。二是政策議定場所是促進出租車行業政府規制政策穩定與變遷的重要因素。當出租車管理政策由某一個相對固定的部門控制時，維持著政策長期穩定的政策壟斷可能會出現;但當出租車管理政策由多個部門主導或從一個部門轉換到另一部門控制時，原有的政策壟斷可能會被打破，出租車管理政策也會進入快速變遷階段。三是正負反饋作用是調適出租車政府規制政策穩定與變遷的基本因素。當出租車管理的外部環境變化和新問題出現時，政策壟斷中所蘊含的負反饋作用（對一系列問題的有限關注）開始顯現出來，進而可以在一段時間內阻礙政策變遷;但隨著這種政策變遷壓力的不斷增加，正反饋作用（對一系列問題的廣泛關注）開始顯現，進而推動著出租車管理政策的快速變遷。四是決策者的注意力是推動出租車行業政府規制政策穩定與變遷的關鍵因素。當出租車行業發展中各種問題與矛盾集中凸顯時，引起了決策者的高度關注，直接推動著出租車管理問題進入政府議事日程，進而實現出租車管理政策變遷。五是制度性摩擦也是導致出租車行業政府規制政策穩定與變遷的重要原因。在出租車管理政策的演變過程中，不同程度地受到了政治過程中 “路徑依賴”所帶來的制度性摩擦的影響。例如，20世紀80年代，受初始路徑因素影響，出租車管理政策始終未能跳出計劃經濟體制框架;而90年代末確立的總量和價格管控政策，盡管一直飽受社會詬病，但在“路徑依賴”的作用下，這些政策延續了數十年，且當前仍不同程度地存在于各地的出租車管理實踐之中。總之，上述多重因素交織疊加在一起，共同構成了出租車行業政府規制政策穩定與變遷的驅動機制。

四、結論與討論

通過運用間斷-均衡理論對改革開放以來我國出租車行業政府規制政策變遷的研究，發現出租車行業政府規制政策的歷史變遷基本在放松與規制之間反復擺動，呈現出明顯的長期漸變與短期劇變交替運行的演進規律。在出租車行業政府規制政策的演進歷程中，支持性政策形象、相對固定的政策議定場所以及制度性摩擦的存在，與政策壟斷的建立與維持聯系在一起，使得政策在長時間內保持穩定或均衡;而政策形象的改變、政策議定場所的變化以及決策者注意力的轉向，與政策壟斷的崩潰和瓦解聯系在一起，使得政策在短期內快速變化或間斷。這也表明，該理論在解釋出租車行業政府規制政策變遷軌跡與邏輯方面具有一定的效力。但必須認識到，間斷-均衡理論根植于美國政治制度之中，將子系統政治與宏觀系統政治的互動作為解釋政策穩定與變遷的動力機制;而我國缺乏衍生子系統政治與宏觀系統政治的制度情境，這就需要對該理論進行修正。在我國政治制度中，政策變遷的動力機制更多來源于官方決策系統和非官方決策系統之間的互動，前者由中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民法院等構成，后者由社會組織、公眾、大眾傳媒以及專家等組成。官方決策系統在我國政策議程設置過程中處于主導地位，中國共產黨在其中起核心領導作用。但近年來社會組織、公眾、大眾傳媒以及專家等在政策議程建立與變遷方面發揮的影響力也越來越大。當某一政策議題受到非官方決策系統的廣泛關注，并最終引起官方決策系統的重視時，公共政策就很可能發生重大變遷。

總體來看，改革開放以來我國出租車行業政府政策正逐步走向規范化、科學化，出租車行業也逐漸步入健康有序發展軌道。但也應該認識到，當前出租車管理政策并未完全理順政府與市場的關系，尤其是備受詬病的總量和價格管控政策仍未動根本，成為制約出租車行業高質量發展的主要瓶頸。在出租車行業政府規制政策變遷即將進入均衡期之際，必須積極打破這種穩定狀態，推動出租車行業真正走向市場化發展道路。首先，要建立健全廣泛的民主參與機制，暢通參與政策制定的渠道，使人民群眾成為打破現有政策壟斷、推動政策變革的力量源泉。其次，要推動構建出租車行業市場化改革的支持性政策形象，以放松數量、價格管控為重要抓手，進一步深化出租汽車行業市場化改革。再次，積極探索 “頂層設計-地方細則”的模式，在國家層面做好頂層設計的基礎上，充分發揮地方的自主權和創造性，探索符合本地出租車行業發展實際的管理模式。復次，堅持高位謀劃和高位推動，加強對出租車管理工作的重視，將其與保障和改善民生有機結合起來，納入政府重要議事日程。最后，要充分借助“互聯網+”技術，促進出租車行業數字化轉型升級，打破對原有規制政策的“路徑依賴”，構建為競爭而規制的政策框架。

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責任編輯：王贊新