新發展格局下蘭州市行政區劃改革的戰略思路研究

趙 彪，王開泳

（1.中國科學院地理科學與資源研究所 區域可持續發展分析與模擬重點實驗室，北京 100101；2.中國行政區劃與區域發展促進會，北京 100044）

引言

當今世界正在經歷百年未有之大變局，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期[1]。習近平總書記根據中國發展階段、環境和條件的變化，提出并多次強調要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這是事關全局的深層次系統性變革，對經濟基礎與上層建筑之間的呼應互動提出了更高要求。作為國家政權建設的基礎性制度框架，行政區劃深刻影響中國城市與區域發展的空間格局，推動行政區劃更深層次改革是構建新發展格局的重要戰略任務。

蘭州地處中國陸域版圖的幾何中心，是胡煥庸線以西最重要的中心城市之一。然而，河谷地形的限制對蘭州市的轉型發展產生了復雜的現實影響，亟待打通淤點和堵點。在雙循環推進的背景下，以蘭州行政區劃改革為新動力，推動新時代西部大開發形成新格局、黃河流域生態保護和高質量發展再上新臺階迫在眉睫。

當前，行政區劃優化設置日益成為學界和政府共同關注的熱點話題，黨的十九屆四中全會進一步指出，要“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。國外相關研究多集中于政治地理學、公共行政學、人文地理學、區域政治學等學科，更加關注大都市區等城市化程度較高地區的行政區劃問題[2-6]，認為城市的布局與管理是決定國家和區域經濟社會發展的重要因素。在高度城市化發展的過程中，英國、德國、法國等國家都進行了大規模的城市空間布局調整[7-8]，并且許多國家都制定了城市空間布局規劃的相關戰略或政策，如歐盟的歐洲空間規劃研究計劃（SPESP）、愛爾蘭的國家空間戰略以及荷蘭的空間發展規劃等。中國長期實行的是等級化城市管理體制，更加強調按行政系統來管理城市經濟，直接影響當前城市化的發展進程。國內學者的相關研究主要集中在行政區劃調整效應、改革思路，以及行政區劃與城鎮化、行政體制改革的關系等方面[9-14]。普遍認為行政區劃在中國城鎮化發展過程中發揮了重要作用，改革行政區劃設置將對央地關系、府際關系等產生重要影響，有助于解決空間關系、區際關系不協調等問題，促進空間整合與國家治理體系現代化。

通過梳理相關文獻可知，行政區劃優化是推進城市化高質量發展的重要因素，已取得了大批高質量的研究成果，但仍存在以下不足：國外研究主要集中在大都市區等城市化程度較高的地區，國內研究主要集中在長三角、珠三角、京津冀等東部地區，中西部地區中心城市和城市群的行政區劃優化研究較為薄弱，關于西北地區的研究更是十分缺乏；現有研究對不同區域的空間異質性考慮不足，主要集中于平原地區城市，而山地和高原是構成中國地貌基本輪廓的主體，占全國陸地面積的59%[15]，對行政區劃調整所涉及的多重關系的闡述有待進一步深化。為彌補當前研究的不足，本研究以中國西部典型河谷型城市——蘭州為案例，分析蘭州市行政區劃的特征、問題及行政區劃調整的重點方向，以期為蘭州市高質量發展和雙循環推進提供決策參考，對于指導河谷型城市的轉型發展和中國未來行政區劃改革也具有重要的借鑒意義。

1 蘭州市行政區劃設置的基本特征及其主要問題

1.1 蘭州市行政區劃設置的基本特征

蘭州市是黃河上游最大的工業城市，總面積13 083 km2，其中市轄區面積1 630 km2，第七次人口普查數據顯示，蘭州市常住人口為435.9萬人，下轄城關、七里河、西固、安寧、紅古5區和永登、榆中、皋蘭3縣。當前，蘭州市行政區劃設置主要存在以下特征：

一是“兩山夾一河”的地形導致市轄區東西狹長。蘭州市位于隴西黃土高原、青藏高原、內蒙古高原的交匯地帶，黃河穿城而過，南北群山環抱。“兩山夾一河”的地形使蘭州市轄區形成了東西狹長的帶狀組團式城市格局，東部的城關區政府到西部的紅古區政府直線距離在90 km以上，南北最窄處不足5 km，呈西北—東南向的葫蘆型河谷城市特征。這種沿河分布的特征導致城市擴展模式主要為東西水平外溢式，受河谷地形的束縛十分明顯。

二是市轄區緊鄰省界和地州交界地區。除榆中、皋蘭和永登縣外，蘭州市轄區還與甘肅省定西市臨洮縣、臨夏回族自治州永靖縣和青海省民和回族土族自治縣相鄰，5個市轄區中有3個位于省界或地州交界處。蘭州市轄區南北兩側是大山，東西則緊鄰省界，向西紅古區與青海省毗鄰，向東距寧夏自治區邊界最近處甚至不足150 km。受行政邊界以及甘肅省西北—東南向長條型政區格局的影響，蘭州市對河西走廊、隴東南地區的輻射帶動作用不強，蘭州都市圈的經濟腹地也相對有限。

三是行政區與功能區交叉疊置且距離較遠。2021年，蘭州市共有1個國家級新區、2個國家級開發區和5個省級開發區，各類功能區數量較多且與行政區交叉重疊，造成了園區規劃與城市片區規劃相互影響、產業開發與城市片區建設不相匹配等諸多問題。如蘭州高新區和蘭州開發區分別規劃了“一區五園”的空間布局，幾乎涉及蘭州所有的縣和市轄區；蘭州新區包括永登縣的中川鎮、秦川鎮、上川鎮、樹屏鎮和皋蘭縣的西岔鎮、水阜鎮共6個鎮，受地形等因素的影響，蘭州新區到中心城區的距離在50 km以上，明顯存在空間距離較遠的問題。

1.2 蘭州市行政區劃設置存在的突出問題

一是市轄區規模過小，嚴重制約蘭州城市綜合實力提升。“兩山夾一河”的狹窄地域，使蘭州市轄區可建設用地規模有限，城市發展面臨嚴重的空間不足的問題。在狹小的河谷盆地又分布著大量的政府機關、大型工業和商業設施，居民生活、工農業生產和生態保護用地之間的矛盾日益突出。人地矛盾日漸突出的表現就是抬高了城市的發展成本，導致人口流失和企業難以進入，進而影響城市發展的質量和效率，城市發展速度遲滯。具體表現為：在產業發展方面，傳統產業比重較大，國有經濟占比較高，外向型經濟發展緩慢，2019年產業結構比為1.82∶33.32∶64.86，傳統企業難以升級，現代工業企業又難以引入，導致近年來蘭州“工業塌陷”的問題十分突出。改革開放以來，隨著城市化水平的提升，蘭州市工業產值占地區生產總值比重從1978年的72.71%降至2019年的26.43%，降幅達46.28%。然而，2019年蘭州市的工業總產值僅為749.98億元，人均工業產值比全國平均水平低2 849元，很大程度上說明，蘭州市的產業結構是工業化發展不足、第二產業體量不夠導致的，而非工業化進程結束的表現。雖然大規模的城市化還在進行，但由于缺少工業的支撐，蘭州經濟發展面臨諸多困境。人均地區生產總值從1978年全國平均水平的2.77倍，降至2019年的1.06倍，經濟總量排名也降至全國90名以后。在人口流動方面，由于城市空間的“外溢式”擴張受到地形因素的剛性限制，城市住宅用地、工商業用地成本相對較高，抬升了居民生活成本。城市發展空間與傳統重化工企業的相互交織，產生了生活環境質量下降等問題。又由于工作機會減少等因素，蘭州人口集聚能力不強，資金、技術、人才等生產要素流失現象嚴重。在生態環境方面，受河谷地形的影響，蘭州市的工業體系以石化、冶金工業為主導，在狹小的市轄區范圍內分布著近千家高污染企業，導致一段時間內大氣環境污染問題嚴重，而盆地地形產生的厚逆溫層又抑制了下層空氣污染物的擴散，加劇了蘭州的城市污染。這些因素都在不同程度上抑制著投資和移民的進入。

二是市轄區結構不合理，顯著影響蘭州城市高質量發展。蘭州市雖然有5個區，但沿河發育導致市轄區呈現出長條狀、隔河而治、大小懸殊等特征，不利于城市發展質量的提升。具體而言，在交通出行方面，對外通道結構單一，東西向交通壓力巨大，難以形成便捷高效的道路交通網絡，加快了蘭州市區道路交通基礎設施的折舊速度，出現頻繁修路等問題，導致道路擁堵和交通事故頻發。蘭州“啞鈴式”的城市形態，在城市最窄處形成蜂腰路段，由城關區往返七里河、安寧、西固方向的大量車流在文化宮附近交匯形成瓶頸地段，交通壓力明顯較大。在公共服務方面，中心城區人口密度大，“七普數據”顯示，僅城關區常住人口就有148.40萬人，建成區人口密度高達1.97萬人/ km2。此外，七里河區和安寧區的建成區人口密度也均超過了1萬人/ km2。“土地配置一般是每人100 m2、每萬人1 km2，100萬人口的城市建成區面積就是100 km2。”[16]人口密度過大明顯影響居民生活質量和蘭州城市品質的提升。以公交線設置為例，帶狀組團特征導致大量的公交線路集中在黃河兩側人口密集、商圈集中的西津路、慶陽路等黃金客運線路上，加劇了居民出行難和停車難問題。

三是蘭州新區與市轄區距離過遠，導致蘭州轉型難度較大。沿黃河線性空間擴張造成的城鎮結構，使蘭州城市“孤立少援”的特征尤為突出，尋找新的發展空間是多年來困擾蘭州的重要命題。面對這個困境，蘭州在北部的秦王川盆地建設了蘭州新區，然而由于蘭州新區到市轄區距離較遠（通勤距離在50 km以上），受中心城區的輻射帶動作用相對有限，直接影響蘭州新區在緩解蘭州“大城市病”方面作用的發揮，不利于蘭州市轄區的轉型發展。對蘭州新區而言，因中心城區帶動能力不強，蘭州新區更加需要通過工業化和城市化水平的提升來吸引人口和產業的聚集。然而，蘭州新區實行的管委會體制導致其在社會管理、生態環境、配套設施、公共服務等方面存在較多不足，直接影響人口和產業的進一步集聚，不利于蘭州新區的轉型發展。當前，蘭州市的轉型發展面臨著兩難的問題：一方面，蘭州中心城區面臨著綜合承載能力不足的問題，亟須突破“兩山夾一河”的地形限制；另一方面，蘭州新區面臨著內生發展動力不足的問題，難以有效集聚人口和產業。為增強中心城市經濟和人口承載能力，甘肅省和蘭州市采取了多種措施，包括對蘭州新區下放省級經濟管理權限，向東重點建設榆中生態創新城，向北跨山向皋蘭縣的忠和鎮、九合鎮方向發展等。2019年，忠和、九合兩鎮的縣本級稅收收入達到27 386萬元，占皋蘭縣稅收總收入的48%。但這些措施仍未使蘭州完全擺脫傳統的沿河發展的路徑依賴，未能回答如何突破蘭州當前發展面臨兩難困境的問題。這就需要進一步探究蘭州市轉型發展的關鍵癥結所在。

2 蘭州轉型高質量發展的關鍵癥結及其改革方向

2.1 市轄區設置不合理是制約蘭州轉型發展的關鍵癥結

綜合承載能力不足是蘭州城市發展面臨的主要問題。由于位于河谷地區，在城市規模持續擴張的過程中，出現生產空間與生活空間、生態空間相互混雜重疊，傳統產業動力失速，新興產業難以培育，中心城市與外圍腹地相互分離等問題[17]。蘭州的城市規模和空間結構受河谷地形的束縛十分明顯，在長期發展的過程中，逐漸形成了與傳統發展模式相適應的行政區劃格局。城市空間結構與行政管理體制是相互影響、相互作用、相互制約的關系，空間結構特征限定了行政區劃格局，而行政區劃格局又強化了空間結構特征，使城市經濟發展難以擺脫傳統產業的路徑依賴，城市發展空間狹小與分散的問題造成了經濟效率的損失，而行政區劃格局不合理的問題又抬高了工業化和城市化的體制成本。如圖1所示，由于蘭州市城市擴張主要是沿河水平外溢式，更容易產生空間問題和體制問題，受規模不適度、功能區混雜等因素的影響，一是增加了運輸成本，影響資源要素的正常集散，造成城市內通外聯能力減弱，經濟腹地狹小，輻射帶動能力不強；二是由于發展空間不足、地質災害風險大、產業空間組織效率較低等因素，難以產生集聚經濟和規模經濟，容易造成產業規模和結構不合理的問題；三是增加了就業和通勤成本，造成資金、技術和人才等高端生產要素流失，使城市規模和城鎮體系難以做大做強。

圖1 蘭州的轉型發展困境

推動蘭州轉型發展，既要重視空間結構的轉型，又要重視治理方式的轉型。空間結構轉型是指要改變傳統的“一字型”城市格局，培育新的經濟增長極，逐步緩解中心城區發展面臨的諸多問題；治理方式轉型則是指通過行政區、功能區的優化調整，降低工業化和城市化的體制成本，拓展城市發展空間，提高行政管理效率。空間結構轉型與治理方式轉型密切相關，空間結構轉型要求對治理方式進行變革，而治理方式轉型又會推動空間結構的全面轉型。空間結構轉型重點在于解決城市規模不適度和結構不合理問題，治理方式轉型則主要是從城市市轄區、功能區設置等方面推動空間結構轉型，為全面轉型升級、區域經濟高質量發展提供重要支撐。對蘭州市而言，既要有效拓展城市發展空間、推動空間結構轉型，又要加快市轄區優化設置，促進治理方式轉型。蘭州新區等功能區的相繼設立，對空間結構轉型起到了一定作用，但并未從根本上解決蘭州發展面臨的諸多問題。因此，科學合理的市轄區設置就成為了蘭州市轉型發展的關鍵所在。

在農村語文的教學過程中還要滲透一定的科學知識，因為我國的農村教學情況比較復雜，有的農村教學環境還算不錯，有多媒體教學設備，而有的偏遠農村由于地理環境的限制，教學環境非常惡劣。很多學生在成長過程中由于沒有受到更多科學方面的教育，在看待一些事物的時候，還是模仿農村監護人的思維進行，很多的事物都嚴重地誤導了學生。

2.2 蘭州新區行政區劃調整是蘭州轉型發展的重點方向

科學合理的市轄區設置是蘭州供給側結構性改革的重要方面，有助于降低物流成本、勞動力供應成本以及各種資源要素成本，緩解當前要素成本快速上升、創新能力不足、資源環境約束增強等突出問題。蘭州新區擁有空間優勢和空港優勢，電力和天然氣資源充足，引大入秦工程解決了用水問題，具有資源豐富、要素成本低、市場潛力大等比較優勢，可從根本上使蘭州擺脫河谷地形的束縛，優化蘭州—西寧城市群和蘭州大都市圈城鎮體系，是推動蘭州增長方式轉型和發展動力轉換的重要戰略方向。

自2010年以來，蘭州新區經濟總量占蘭州市的比重始終在10%以下，存在著經濟總量不大、發展質量不高、產業結構不優等問題，對蘭州市轉型發展的引領帶動作用并不明顯。究其原因，這既與蘭州新區生態環境基礎薄弱、距離中心城區較遠等因素有關，也與蘭州市行政區劃改革滯后密切相關。由于實行的是管委會體制，蘭州新區更便于推動招商引資、土地開發、企業服務等經濟工作。雖然所轄鄉鎮多已整建制委托蘭州新區代管，但在行政區劃上仍隸屬于永登縣和皋蘭縣，這使蘭州新區在社會管理、生態環境、配套設施、公共服務等方面存在較多不足，造成了新區要素資源吸納能力較弱等問題。在土地報批方面，同一片土地審核手續十分復雜，屬于永登范圍內的由永登縣申報，屬于皋蘭范圍內的由皋蘭縣申報；在管轄關系方面，現在中川、秦川等鎮的人大、武裝、精準脫貧等事務還與永登縣有關系，人大代表、政協代表還歸永登縣人大或政協管理，由于永登縣秦川鎮托管著皋蘭縣西岔鎮的3個村，這3個村的脫貧攻堅驗收工作也是皋蘭縣負責，秦川鎮先要把部分情況向西岔鎮匯報，再由西岔鎮向皋蘭縣匯報，行政管理成本顯著增加；在群眾辦事方面，許多群眾在新區買房、工作，但許多事情還需要到永登縣或皋蘭縣辦理，如殘疾人服務事項方面，部分程序性工作因辦理流程和權限仍需與永登縣或皋蘭縣對接，這給群眾和鎮政府日常工作開展都帶來諸多不便。

本研究認為蘭州新區發展的關鍵在于降低發展成本，提升公共服務水平，通過吸引人口和集中產業，促進集聚經濟和規模經濟的產生，激活新區的內生發展動力，而行政區劃問題則是影響蘭州新區工業化和城市化發展的關鍵癥結。通過調整行政區劃，可有效改變蘭州市轄區規模過小、空間結構不合理、行政區與功能區重疊等問題，為蘭州新區工業化和城市化發展提供體制保障。當前蘭州新區實際運行的是“蘭州新區—園區—鎮”的行政體制（圖2），新區成立3個園區，通過園區管理鎮，而園區大部分工作是靠鎮政府完成的，雖然成立了“街道”（沒有報批），但“街道”只管理黨建，公共服務、社會管理（如居民戶口、疫情防控）等職能都由鎮負責，造成鎮政府的工作壓力較大。三個鄉鎮則存在著“皋蘭管不著、永登不管了、園區管不好”的復雜問題。將蘭州新區由“新區—園區—街道、縣—鄉鎮”的“兩張皮、兩套車”管理體制逐步轉為具有行政區劃代碼的“市轄區—街道”管理體制，對區域經濟發展具有重要意義。具體而言：

圖2 蘭州新區與蘭州市的關系及其管理體制

一是培育甘青寧結合部新增長極和動力源，根本改善蘭州河谷型城市發展困境。蘭州新區由功能區轉為行政區，對于推動公交運輸、教育、醫療、社保等基本公共服務的統一管理運營，增強蘭州新區對人口和產業的吸引力，促進就業數量和居民收入水平的增加等方面都有重要意義。在教育方面，由于蘭州新區所在的6個鎮存在著皋蘭縣管、永登縣管、新區托管等多種模式，永登縣樹屏鎮、上川鎮學校與皋蘭縣、蘭州新區內部學校辦學條件差距較大，新區托管的中川鎮、秦川鎮54所學校校舍建設較好，教師待遇也相對較高，如蘭州新區人均教師績效工資每月要比皋蘭縣多2 500元，人均鄉鎮崗位津貼每月多200元。蘭州新區轉為行政區后，對于改善新區學校辦學條件，優化教師資源配置，暢通學生升學渠道，加大新區與中心城區的教育聯動，推進一體化辦學、名校辦分校都具有重要的現實意義。在用中心城區優質資源帶動蘭州新區教育發展的同時，也要把中心城區因資源不足引起的就學壓力向新區釋放，緩解中心城區發展壓力，讓老百姓享受到更多更優質的發展成果。

二是提升蘭州新區與蘭州市的一體化發展水平，優化蘭州—西寧城市群城鎮體系。行政區劃調整后，蘭州市在產業布局、城市規劃、資源整合等方面的統籌調度能力更強，便于打通區域內的交通和行政阻隔，以聯通、高效的綜合交通網絡降低城市人流、物流綜合成本，提升蘭州新區與中心城區的經濟一體化水平，改善蘭州新區距離過遠的短板問題，以新增長極和新動力源的培育拉動經濟內循環。蘭州新區是蘭州、西寧與銀川之間重要的潛在增長極，是未來蘭州市工業化和城鎮化的主平臺，推動蘭州新區行政區劃調整，能夠充分發揮蘭州新區幅員面積廣、人口多、建設用地條件好等優勢，加快建設以蘭州新區為中心0.5—2 h互通的快速交通圈，打造以蘭州中心城區、蘭州新區為中心的蘭州大都市圈，深化與西寧、白銀等重點區域合作，進一步促進資源要素的合理流動，加快補齊甘青寧區域發展短板，激發蘭州—西寧城市群城市經濟發展動力。

三是降低經濟社會發展體制成本，提升行政管理效率。行政區劃調整后，可以通過對“新區—園區—街道”“市—縣—鎮”兩套管理體系的整合，轉變政府職能，降低企業發展成本，包括地租成本、就業和通勤成本、運輸成本等，加快新興產業和龍頭企業培育，提升新區對人口、資金、技術等生產要素的吸引力。以中川鎮為例，中川鎮地處新區開發建設核心區域，由中川園區統一領導，各項事務向中川園區匯報，接受中川園區監督檢查。但實際工作中，由于中川園區不是行政區，諸多事項不得不由中川鎮管理實施，這就使中川鎮經常兼顧“縣處級”和“鄉科級”兩層事權，容易造成權責不明、推諉扯皮的局面。中川鎮行政區域內雖已設立社區和街道，但關系到民生的民政救助、社會保障、計生服務等社會服務事項均在鄉鎮辦理，加之新區近幾年外來人員和流動人口增多，造成鄉鎮人員隊伍不變、工作壓力激增，社區有居民卻不能服務、想服務卻沒有權限的局面。又由于蘭州新區托管的鎮沒有納入機構改革范圍，使蘭州新區托管的西岔鎮、中川鎮、秦川鎮教育、衛生系統核定編制較少，使用了大量的政策性項目人員，長期未納入編制管理，不利于干部隊伍穩定和公共服務水平的提升。

3 以蘭州行政區劃改革為動力加快構建新發展格局

3.1 提升西北與西南一體化水平，培育南北聯動、東西互濟國內大循環的新動力源

蘭州地處西北中心地帶，是溝通中國近西部和遠西部、西北與西南、中東部和西部的樞紐城市，也是溝通絲綢之路經濟帶和西部陸海新通道的戰略要地（圖3）。蘭州是中國黃河上游多民族經濟開發區的核心城市，憑借其控扼東西南北4個戰略方向的關鍵地位，蘭州行政區劃調整對于雙循環新發展格局的構建具有重要意義。以蘭州為地理中心半徑500 km范圍內自成一極，輻射影響著甘青寧陜近9 000萬人口的城鎮化進程，是國家實施西部大開發戰略的重點地區。行政區劃調整有利于提升蘭州市作為中心城市的集聚力、競爭力和活力，充分發揮蘭州市連接東西、溝通南北、輻射西北的區位優勢，打造聯動蘭州—西寧城市群、成渝地區雙城經濟圈、關中平原城市群的新增長帶，推動西南地區與西北地區融合發展，構建貫通交匯絲綢之路經濟帶、西部陸海新通道、京包—包蘭發展軸的對外開放大通道和國家向西向南開放新高地，為國家雙循環發展提供現代化的物流基礎支撐、陸基戰略支點和對外開放門戶樞紐。

圖3 蘭州市在新發展格局中的重要戰略區位

3.2 構建近西部與遠西部的關聯紐帶，打造胡煥庸線以西國家縱深開放的戰略支點

蘭州—西寧城市群是胡煥庸線以西最重要的城市群，作為蘭州—西寧城市群的中心城市，蘭州自然也成為解決西北發展和破題胡煥庸線的重要支點城市。2013年以來，西北地區的經濟增長速度普遍低于全國平均水平，西北的地區生產總值從占西南地區的70%以上降至不足55%，西北同時面臨著“南北不平衡”和“東西不平衡”的雙重壓力。如圖3所示，甘肅省作為諸多地緣板塊交錯的西北內陸省份，有效地將寧夏、新疆、青海、內蒙古等少數民族聚居地相互隔開，扼守著中原腹地通向西北邊疆的咽喉要道，對“穩藏固疆”具有重要意義。蘭州是甘青寧地區最大的中心城市，如果蘭州崛起，必將有力帶動甘肅發展，乃至西北地區以及黃河上游地區的快速發展。而靠西北各個城市“單打獨斗”，效率將非常低，人口、資金、基礎設施等發展要素都處于分散狀態，規模體量小且產業關聯度差，難以有效吸引外來投資。通過蘭州市行政區劃調整，有利于發揮蘭州新區位于蘭州、西寧、銀川3個省會城市共生帶中心的區位優勢，也有利于把蘭州市的區位優勢、交通優勢轉化為經濟發展優勢，培育西北地區的核心增長極，輻射聯動西寧、銀川等城市共同發展，進而與成都、西安、烏魯木齊等城市相互呼應。

3.3 優化蘭州—西寧城市群城鎮體系，激活中國北方新一輪高質量發展的新增長極

區內消費需求市場小且與外部市場距離遠，是制約西北地區發展的重要因素。由于到消費市場距離遠，生產與消費距離較遠，推高了人流和物流成本。甘肅發展的滯后，也與省會蘭州面臨的困境密切相關。省會大而不強，首位城市孤立發展，缺乏有足夠實力的城市體系支撐，加之甘肅省地級城市的線狀空間分布特征，難以形成集聚效應和規模效應，所以無法強有力地帶動區域經濟的發展。蘭州市行政區劃調整，將有利于解決戶籍人口城鎮化率偏低、區域發展不平衡等突出問題，在西北腹地培育出強大的新需求動能，將自身比較優勢轉化為生產優勢，緩解西北生態脆弱地區人與自然的矛盾，切實貫徹甘肅省“中心帶動”的區域發展戰略，在促進蘭州市產業發展的同時，也將有效提升蘭州市的輻射帶動能力，提高蘭州都市圈、蘭州—西寧城市群的工業化和城市化發展水平。如蘭州新區納入市轄區后，將有利于蘭州市城市職能培育，提升蘭州新區的交通便捷度，構建榆中—中心城區—蘭州新區的網絡化城鎮體系等。

3.4 提高蘭州綜合承載和資源優化配置能力，探索形成引領西北轉型發展的新路徑

蘭州是西隴海蘭新經濟帶上重要的一級節點城市（圖3），是內地通往青海、西藏、新疆等省區的交通要沖，隴海、蘭新、蘭青、包蘭、蘭渝和將要建成的蘭成等鐵路干線交匯于此，是西北地區最大的綜合運輸樞紐。蘭州在科研、教育、政治、軍事、地理位置都有優勢，然而由于產業發展與資源稟賦空間分離的突出問題，資源就地加工能力有限，城市綜合承載和資源優化配置能力不足。以物流行業為例，受工業經濟下行、交通堵塞等因素影響，中心城區部分物流站場停用，導致部分物流企業長期合作的客戶搬離或物流需求不足，物流配送車輛限行，運輸成本上漲。此外，部分快遞企業還面臨著員工流動性大、招人困難等問題，這是阻滯物流產業發展的重要因素。蘭州市優越的區位并未帶動物流等相關產業的快速發展。蘭州市行政區劃調整，將有利于中心城區功能疏解，為城市化、工業化尋找新的發展空間，有效降低城市發展成本，如蘭州新區納入市轄區后，將加速推進新區與中心城區、周邊縣市的互連互通，逐步將現有西北最大的貨運編組站遷至蘭州新區，構建以蘭州新區為核心，涵蓋蘭新—蘭渝、包蘭—蘭成、蘭青—隴海鐵路的“米字型”樞紐，主動協調渝新歐、漢新歐、鄭新歐、蓉新歐等貨運班列在蘭州集結編配，并可結合航空、鐵路、高速等優勢，將其打造成為多式聯運中心、中歐班列集結中心、鐵路口岸服務中心、國際快件中心，有力地提升新區對產業和人口的吸引力，進而也將有效疏解中心城區人口、交通、產業負荷過重的問題，提升蘭州的輻射帶動能力，在西北形成高質量發展的重要增長極。

4 結語

改革開放以來的行政區劃調整帶來了局部效益，然而從整體來看，現行行政區劃仍在不同程度上制約著區域經濟發展，需要進行整體考慮和研究，推動深層問題的解決。2013年，習近平在黨外人士座談會上指出，“全面深化改革是一項復雜的系統工程，需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革關聯性、系統性、可行性研究”。本研究注重用系統思維方法關注雙循環新發展格局的構建，認為西北地區是中國暢通國內國際雙循環的重點區域，也是薄弱環節。其中，以蘭州為核心的蘭州—西寧城市群又是重中之重。蘭州的發展對于加強西北地區與西南地區合作互動，促進蘭西、成渝、關中平原城市群協同發展，打造引領西部地區開發開放的核心三角引擎具有重要意義。具體而言：一是有利于激發強大的新供給動力，發揮西北地區人力成本較低、能源豐富、物流便捷的比較優勢，降低經濟社會發展的體制成本，培育自身優勢產業，融入全國產業鏈大循環；二是形成強大的新需求動能，發揮甘寧陜青川交界區域城鎮化潛力大、外向型經濟比重低的優勢，以蘭州都市圈、蘭西城市群的發展為龍頭，融入大戰略、優化大通道、搭建大平臺、實現大開放，著力解決經濟社會發展不平衡、不充分問題；三是培育強大的區域新動力源，發揮蘭州承東啟西、聯南接北的區位優勢，有效整合蘭州、西寧、銀川協同高質量發展，并依托蘭州—西寧城市群，向東聯動呼包鄂榆、關中平原和成渝城市群，向西輻射天山北坡和藏中南經濟圈，打造胡煥庸線以西國家縱深開放的戰略支點。然而，當前蘭州發展面臨著嚴重的空間約束問題，僅依靠設立蘭州新區等功能區的方式難以實現空間結構的完全轉型，行政區劃改革得日益迫切。本研究認為科學合理的市轄區設置是蘭州轉型發展的關鍵，應逐步推動蘭州新區的行政區劃變革，采取科學的調整方式適時向行政區轉變，促進蘭州新區與蘭州中心城區的一體化發展；在距中心城區較遠的東西兩側河谷地區，可適時設置縣級市；采取區縣重組等方式，促進中心城區等優勢區域實現空間擴容，進而推動蘭州市空間治理體系的結構性、系統性重塑。