生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理新形勢與對策探析

文/喬樹清

新修訂的《安全生產(chǎn)法》將于2021年9月1日起實施，本文介紹了《安全生產(chǎn)法》的修訂以及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的影響。

喬樹清在江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故現(xiàn)場

2021年6月10日，全國人大常委會表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉的決定》，新修訂的《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱“新安法”）將于今年9月1日施行。

新安法突出了安全生產(chǎn)工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民至上、生命至上，進一步壓實企業(yè)主體責(zé)任，加強政府監(jiān)管，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，突出預(yù)防為主，狠抓誠信建設(shè)，嚴厲打擊違法犯罪，推進“互聯(lián)網(wǎng)+應(yīng)急管理”等。以下就生產(chǎn)安全事故調(diào)查的影響，談?wù)劰P者的思考與看法。

“新安法”對生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的新規(guī)定

“新安法”將原第八十三條改為第八十六條，將原來的“對事故責(zé)任者提出處理意見”，進一步明確為“對事故責(zé)任單位和人員提出處理建議。”

新增加一款作為該條第三款：“負責(zé)事故調(diào)查處理的國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府應(yīng)當在批復(fù)事故調(diào)查報告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結(jié)果；對不履行職責(zé)導(dǎo)致事故整改和防范措施沒有落實的有關(guān)單位和人員，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。”

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕20號）首次提出“建立事故調(diào)查處理信息通報和整改措施落實情況評估制度”，規(guī)定“所有事故都要在規(guī)定時限內(nèi)結(jié)案并依法及時向社會全文公布事故調(diào)查報告，同時由負責(zé)查處事故的地方人民政府在事故結(jié)案1年后及時組織開展評估，評估情況報上級人民政府安全生產(chǎn)委員會辦公室備案。”

經(jīng)過五六年的試點和探索，此次將生產(chǎn)安全事故整改和防范措施落實情況確立了“評估制度”，寫進了“新安法”，并明確了評估的時限——“在批復(fù)事故調(diào)查報告后一年內(nèi)”和評估結(jié)果的使用——“及時向社會公開”，對于“不履行職責(zé)導(dǎo)致事故整改和防范措施沒有落實的有關(guān)單位和人員”，提出了“應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。”

具體評估的內(nèi)容、程序以及評估結(jié)果的公開和責(zé)任追究等，還需出臺配套的“辦法”。

監(jiān)察制度改革對生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的影響

依據(jù)《憲法》（2018年修訂）第一百零七條第一款、第一百二十三條和第一百二十七條，由全國人民代表大會產(chǎn)生的“一府兩院”（人民政府，人民法院、人民檢察院）變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸保ㄈ嗣裾O(jiān)察委員會，人民法院、人民檢察院），原有的政府內(nèi)部監(jiān)察機制轉(zhuǎn)化為人大對政府的外部監(jiān)察。曾經(jīng)屬于人民政府組成部門的監(jiān)察機關(guān)，成為由人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責(zé)和接受其監(jiān)督的國家監(jiān)察機構(gòu)。

根據(jù)《憲法》第一百二十七條和《監(jiān)察法》第三條、第四條和第十一條之規(guī)定，監(jiān)察委員會（以下簡稱“監(jiān)委”）為國家監(jiān)察機關(guān)，對“公職人員”監(jiān)督檢查、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查以及處置獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。

基于政府內(nèi)部監(jiān)察機制框架下的《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號，以下簡稱《條例》）至今雖未作出相應(yīng)修訂，但其與上述體制機制不一致之處已喪失效力。也就是說，監(jiān)委不再作為生產(chǎn)安全事故政府調(diào)查組成員，沒有監(jiān)察機關(guān)參與的政府調(diào)查組不再擁有對“公職人員”的調(diào)查權(quán)限。

根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條之規(guī)定，與生產(chǎn)安全事故相關(guān)的公職人員可能涉及黨政機關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理人員，以及法律法規(guī)授權(quán)或者國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、國有企業(yè)管理人員等。

江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故（以下簡稱“江蘇響水‘3·21’特別重大爆炸事故”）中，國務(wù)院事故調(diào)查組成立之初，即邀請中央紀委國家監(jiān)委派人列席有關(guān)會議。但是監(jiān)委不再介入國務(wù)院事故調(diào)查組前期調(diào)查工作，安排專人做工作對接，了解國務(wù)院事故調(diào)查組的調(diào)查進展等情況。

對事故涉及相關(guān)責(zé)任者，由中央紀委國家監(jiān)委江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故責(zé)任追究審查調(diào)查組根據(jù)國務(wù)院調(diào)查組移交的問題線索獨立展開調(diào)查，黨政紀處分和有關(guān)單位的處理意見由中央紀委國家監(jiān)委提出；涉嫌刑事犯罪人員，由中央紀委國家監(jiān)委移交司法機關(guān)處理。

江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報告中，不含非公職人員的涉嫌刑事犯罪人員名單，不含公職人員的具體錯誤事實和責(zé)任追究情況。政府調(diào)查組協(xié)調(diào)監(jiān)委，統(tǒng)一時間，分別公布事故調(diào)查報告和公職人員問責(zé)處理意見。

《公職人員政務(wù)處分法》對生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的影響

《公職人員政務(wù)處分法》第三條第一款規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。第二款同時規(guī)定了“公職人員任免機關(guān)、單位應(yīng)當按照管理權(quán)限，加強對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。”第三款還規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對公職人員任免機關(guān)、單位的“監(jiān)察建議權(quán)”，即“監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機關(guān)、單位應(yīng)當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當?shù)模瑧?yīng)當及時提出監(jiān)察建議。”

《公職人員政務(wù)處分法》第六條保護公職人員依法履職。規(guī)定“公職人員依法履行職責(zé)受法律保護，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不受政務(wù)處分。”可見，除監(jiān)察機關(guān)和公職人員任免機關(guān)、單位之外，任何單位、機構(gòu)都不具備對公職人員的調(diào)查和處分權(quán)限。

新形勢下生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的新途徑

依照《公職人員政務(wù)處分法》，公職人員任免機關(guān)、單位擁有對公職人員履職的管理和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當對于違法公職人員展開調(diào)查和給予政務(wù)處分。

因此，生產(chǎn)安全事故調(diào)查組應(yīng)當吸納公職人員任免機關(guān)、單位進入調(diào)查組，具體包括人社部門（公職人員任免機關(guān)）和國有資產(chǎn)管理機構(gòu)（事故涉及國有企業(yè)時的公職人員任免單位），對于事故涉及的公職人員展開調(diào)查，并提出給予政務(wù)處分的建議，報經(jīng)人民政府批復(fù)同意之后，按照干部管理權(quán)限實施。

新形勢下的生產(chǎn)安全事故調(diào)查組組成單位如下頁圖：

新形勢下的生產(chǎn)安全事故調(diào)查組組成單位

生產(chǎn)安全事故調(diào)查的行刑銜接

監(jiān)察體制改革，原來檢察機關(guān)管轄的反瀆職侵權(quán)職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委。原檢察機關(guān)管轄的瀆職類犯罪案件和國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪案件，分別有30個和2個劃轉(zhuǎn)給監(jiān)委管轄，檢察機關(guān)保留了14個罪名的自偵權(quán)和對刑事案件的批捕權(quán)、補充偵查權(quán)和審查公訴權(quán)，這14個罪名主要是涉及司法機關(guān)對自然人的人身侵權(quán)案。

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》列舉了監(jiān)委管轄的6大類88個職務(wù)犯罪案件罪名。其中，14個是原反貪局查辦的貪污賄賂類犯罪案件，30個是原反瀆局查辦瀆職類犯罪案件，2個是檢察機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利類犯罪案件，42個是原公安機關(guān)管轄的經(jīng)濟類或普通刑事犯罪案件。這42個罪名中，涉及犯罪主體都是國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位等中行使公權(quán)力的公職人員的10個罪名，由監(jiān)委管轄；另32個罪名由于犯罪主體可能是公職人員，也可能是非公職人員，所以監(jiān)委和公安機關(guān)共同管轄，若犯罪主體是公職人員由監(jiān)委管轄，否則仍由公安機關(guān)管轄，也就是“監(jiān)委與公安共同管轄32個罪名，以身份論”。

此外，《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》對檢察機關(guān)保留的14個罪名描述，是檢察機關(guān)“可以立案偵查”而非“由檢察機關(guān)立案偵查”，《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》第二十一條規(guī)定“在訴訟監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，由人民檢察院管轄更為適宜的可以由人民檢察院管轄”。因此，理論上監(jiān)委對檢察院可以立案的14個罪名也有管轄權(quán)。

《中華人民共和國刑法修正案（十一）》涉及生產(chǎn)安全事故立案的犯罪案件，主要有：危險作業(yè)罪（第一百三十四條之一），重大責(zé)任事故罪（第一百三十四條第一款），強令、組織他人違章冒險作業(yè)罪（第一百三十四條第二款），重大勞動安全事故罪（第一百三十五條），大型群眾性活動重大安全事故罪（第一百三十五條之一），危險物品肇事罪（第一百三十六條），工程重大安全事故罪(第一百三十七條)，消防責(zé)任事故罪（第一百三十九條），不報、謊報安全事故罪（第一百三十九條之一），重大飛行事故罪（第一百三十一條），鐵路運營安全事故罪（第一百三十二條），教育設(shè)施重大安全事故罪（第一百三十八條），交通肇事罪（第一百三十三條），危險駕駛罪（第一百三十三條之一），妨害安全駕駛罪（第一百三十三條之二），提供虛假證明文件罪、出具證明文件重大失實罪（第二百二十九條）等。

上述罪名，由監(jiān)委與公安共同管轄，以身份論。在生產(chǎn)安全事故中，公安機關(guān)依照《條例》第十七條對涉嫌犯罪的非公職人員立案偵查；監(jiān)委依照《監(jiān)察法》并參照《條例》第十七條對于涉嫌犯罪的公職人員進行調(diào)查。

人民政府調(diào)查組對于涉嫌犯罪的線索移交，涉及非公職人員涉嫌犯罪的，仍然按照《條例》第二十六條第三款和應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（應(yīng)急〔2019〕54號），向公安機關(guān)移交涉嫌犯罪的相關(guān)線索；涉及公職人員涉嫌犯罪的，參照上述規(guī)定向監(jiān)委移交涉嫌犯罪的相關(guān)線索。

生產(chǎn)安全事故調(diào)查，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)公職人員政治生命，事關(guān)黨和政府的威望，必須依法依規(guī)開展調(diào)查，講究證據(jù)確鑿與程序正義，事故調(diào)查組的組成應(yīng)當符合法律法規(guī)規(guī)定，調(diào)查組成員必須依法開展工作。