安法修正案:依法治安 筑牢根基

文/曾明榮 李一奇

《安全生產法》自2002年11月1日施行以來，先后歷經2009年、2014年兩次修正，對預防和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全發揮了重要作用，有力促進了全國安全生產形勢持續穩定好轉。為了更好地貫徹落實習近平總書記關于安全生產的重要論述和黨中央、國務院關于安全生產工作的決策部署，著眼解決影響構建新發展格局及高質量發展的安全生產突出問題，全國人大對《安全生產法》進行了第三次修正。修正后的《安全生產法》已于2021年6月10日公布，并將于今年9月1日實施。

《安全生產法》修正背景

2021年6月11日，國新辦舉行貫徹落實《安全生產法》推動安全發展發布會 李楠楠/攝

近年來，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把安全發展擺在治國理政的高度進行整體謀劃推進，提出了一系列安全生產工作的新思想新觀點新思路。先后出臺了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《改革意見》），組建了應急管理部，科學謀劃了安全生產事業改革發展藍圖，安全生產監管體制機制進一步優化完善。印發了《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產責任制基本建立，企業全員安全生產責任體系更加嚴密。以危險化學品、煙花爆竹、礦山、消防、道路運輸、民航、鐵路運輸、工業園區、城市建設、危險廢物等領域為重點的安全生產專項整治行動持續穩步推進，安全生產風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系工作機制逐步建立，“機械化換人、自動化減人”科技強安專項行動深入實施，危險化學品、煤礦等重點行業領域安全生產風險監測預警系統逐步建成運行。

但也必須清醒地看到，首先，制約安全發展的短板弱項問題尚未根本解決。一些地方和企業安全發展理念樹得不牢，一些基層干部在安全生產上盲目樂觀、松勁厭戰情緒滋生。化工、礦山等高危行業產業布局和結構調整優化還不到位，機械化、信息化和自動化程度低，企業本質安全水平低，安全生產基礎薄弱的狀況尚未根本改善。煤礦瓦斯等重大災害風險辨識及監測預警、高危企業安全技術改造和本質安全提升、重大事故應急處置和搶險救援等安全科技的“瓶頸”制約嚴重，先進適用技術推廣應用尚需加大力度。

其次，安全生產風險結構發生變化，新矛盾新問題凸顯。工業化持續快速發展，危險化學品、礦山等傳統高危行業安全風險隱患更加突出、更加集中，電力及交通運輸等公共服務行業難以預見的風險因素明顯增多。我國“碳達峰”“碳中和”宏偉目標確定和實施后，水電、風電、核電、太陽能發電等新能源項目紛紛開工建設和投入運行，新能源安全監管任務艱巨繁重。大型城市、城市群迅猛發展，生產要素聚集度急劇提高，城市生產生活空間高度關聯，商貿、大型城市綜合體、地下管網等安全風險更加集聚，事故的隱蔽性、突發性和耦合性明顯增加，排查治理和事故防范難度更大。

再其次，新冠肺炎疫情和新形勢新任務，給安全生產帶來嚴峻挑戰。新冠肺炎疫情緩和后，一些企業擴大生產、挽回損失的沖動強烈，可能出現忽視安全、盲目超產的情況，從而導致事故發生。局部地區季節性煤電供應及運力緊張，能源生產企業加班加點，運輸企業多拉快跑，一些地方已淘汰退出的落后產能借機重生，給安全生產帶來嚴重隱患。

最后，國家應急管理體制改革以來，安全生產工作持續加強，但在政府安全生產監管體制機制健全完善、安全監管執法效能提升等方面，還存在一些薄弱環節，與社會主義現代化強國的要求還有較大差距。

綜合研判，我國目前尚未完全走出工業化國家發展過程中普遍經歷的事故“易發期”，安全生產工作在地區、行業和企業之間進展不平衡，各類矛盾仍然突出，存量風險尚未完全化解，增量風險仍在不斷涌現，傳統風險與新型風險交織疊加，風險隱患趨于隱蔽復雜，不確定性明顯增加，安全生產工作開始進入一個瓶頸期、平臺期；同時，新發展階段、新發展理念、新發展格局又對安全生產提出了更高的要求，安全生產工作仍處于爬坡期、過坎期。

在這個重要的關鍵時期，對《安全生產法》進行修正，正當其時，十分必要。這對全國安全生產工作提供了有力的法律武器，為安全生產工作爬坡過坎提供了強大的動力。

《安全生產法》修正原則

2018年，應急管理部啟動了《安全生產法》修正工作，在政策法規司的領導下，中國安全生產科學研究院安全生產理論與法規標準研究所全程參與此次《安全生產法》修正工作。2019年底完成《安全生產法》修正的依據、思路、原則以及重要條款的修訂建議等前期論證研究，并形成了《安全生產法》修正草案，其間先后多次征求國務院安委會成員單位、省（自治區、直轄市）人民政府、研究機構、行業協會和中央企業意見建議。

術后疼痛VAS評分觀察，PRP有明顯的鎮痛效果，一般術后1～2 d疼痛VAS評分＞5分，注射第3 d后疼痛癥狀緩解，疼痛VAS評分＜3分。術后局部關節腫脹情況（與健側比較）觀察，一般術后1～3 d患肢膝關節出現輕微腫脹感，術后5 d腫脹感消除，局部活動有輕松感。術后膝關節局部有無感染觀察：患肢膝關節未出現皮溫高、皮膚紅腫現象，皮膚張力適中。術后全身情況觀察，患者術后無發熱現象，全身及局部皮膚無皮疹及過敏反應出現。術后關節活動度改善，術后1 d即可下地行走，自感膝關節摩擦感明顯減輕。

2020年，司法部先后兩次征求國務院有關部門、省級政府和部分研究機構、行業協會、企業的意見，并會同應急管理部就一些重要條款開展了實地調研、專家座談、溝通協調，經反復修改完善，形成了《安全生產法》修正草案（送審稿）。2020年11月25日，國務院第115次常務會議討論通過草案。2021年1月，全國人大向社會征求《安全生產法》修正草案意見，歷經兩次審議，于6月10日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過。

縱覽此次《安全生產法》修正內容，可隱約看到貫穿其中的3條原則：

一是堅持“兩個至上”，嚴守紅線意識。習近平總書記強調：“人民至上、生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價。”人民至上、生命至上是中國共產黨的崇高理念。《安全生產法》修正以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足于人民群眾對安全的新期許，把“兩個至上”作為根本價值遵循，始終把人的生命安全放在首位，正確處理安全和發展的關系，堅守發展決不能以犧牲人的生命為代價這條紅線。

二是堅持安全發展，落實改革意見。2016年12月9日發布的《改革意見》要求對標安全生產法治建設需求，以強化依法治理，推進安全發展。本次修正堅持立法的長遠性和系統性，以2014年修訂的《安全生產法》為基礎，以《改革意見》為政策指引，既以當前存在的突出問題為導向，處理好亟待解決的現實需求，又著眼未來5年乃至更長時間安全生產工作的長久發展需求，及時修訂與機構改革不適應、職能交叉重疊、內容要求滯后落后的法律條款，充分保證行政相對人的合法權益，促進各類主體達到安全生產領域改革發展的根本要求。

三是明晰安全責任，強化責任落實。2018年國務院機構改革中，將生產安全、消防、防災減災等職能合并，在“大應急”的框架下以應急管理為主線，成立應急管理部，各行業領域部門安全生產職能也發生了一定變化。與此同時，隨著社會經濟快速發展，企業經營管理模式多樣化，其作為安全生產責任主體，涉及的責任人員、管理層級也更加復雜。因此，本次《安全生產法》修正中進一步明確規定監管主體和監管對象，厘清安全生產監管職能的部門責權，明確細化生產經營單位安全生產義務，有利于提高安全生產監管水平，全面落實安全生產主體責任。

《安全生產法》修正特點

本次《安全生產法》修正案共42條，總攬此次的修正內容，有5個方面的鮮明特點：

一是貫徹新思想新理念。此次《安全生產法》修正以習近平新時代中國特色社會主義思想作為指導，將習近平總書記關于安全生產工作一系列重要指示批示的精神轉化為法律規定，主要體現在總則第三條的修正中，增加了安全生產工作堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，樹牢安全發展理念，從源頭上防范化解重大安全風險等規定，為統籌發展和安全兩件大事提供了堅強的法治保障。

二是落實中央決策部署。《改革意見》對全國安全生產工作的指導思想、基本原則、制度措施等作出系列新的重大部署，科學謀劃了安全生產領域改革發展藍圖，是當前乃至今后一個時期全國安全生產工作的思想與行動的指南。本次《安全生產法》修正深入貫徹中央文件精神，將現行的有效經驗和創新成果納入立法視野，通過立法確保中央決策部署貫徹落實的有效性。例如，在第四十一條、第五十一條、第七十四條等條款的修正中，增加了對重大事故隱患排查治理情況報告、高危行業領域強制實施安全生產責任保險、安全生產公益訴訟等重要制度規定，把有關經驗制度總結提煉上升為法律規范，強化其在事故預防和事故賠償等方面的重要作用。

三是健全安全責任體系。責任是安全生產的靈魂。我國長期的實踐經驗表明，責任制是最直接、最有效的制度力量，任何一個方面的責任制缺位，都會留下監督和管理上的漏洞，埋下事故發生的隱患。

此次《安全生產法》修正，首先，強化了黨委和政府的領導責任，充分考慮政府安全監管體制機制和責任制度的完善，提出強化基礎保障能力的具體要求，依靠法治力量推進安全生產治理體系和治理能力現代化。例如，修正后的第三條、第八條、第九條提出明確安全生產工作堅持黨的領導，進一步強化政府安全生產責任，要求各級人民政府加強安全生產基礎設施建設和安全生產能力建設，建立完善安全風險評估與論證機制，實施重大安全風險聯防聯控，落實黨中央國務院對源頭防范的要求，把好安全生產“準入關”的要求。

其次，明確了各有關部門監管職責，規定安全生產工作實行“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”，將“三管三必須”原則以法的形式固化下來，特別是修正后的第十條首次在立法中明確了對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，明確由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門。這一條款的修正為政府相關職能部門對新興經濟經營主體進行安全生產監管提供了法律依據，有利于從根本上杜絕“染血的外賣”這類情況的發生。

最后，進一步壓實生產經營單位主體責任。第四條修正中，明確生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責，其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。同時，第二十一條、第二十五條、第四十條、第四十一條、第四十四條等也從具體內容上提出要求各類生產經營單位健全并落實全員安全生產責任制、安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，加強安全生產標準化建設，加大對安全生產資金、物資、技術、人員的投入保障力度，切實提高安全生產水平。

四是強化新風險防范應對。近年來，我國經濟產業結構轉型升級和科技創新驅動能力的加快，技術發展日新月異，新興產業大量涌現，經濟活動日益多元化。新興行業領域的生產經營過程涉及多專業、多領域交叉，傳統行業領域涉及新工藝、新技術、新材料、新模式，尤其是部分行業領域還未出臺相關法律法規及專業技術標準，生產經營過程中存在大量安全風險和事故隱患。因此，本次《安全生產法》修正中深刻汲取近年來事故教訓，對安全生產事故中暴露的新問題作了針對性規定，督促引導各類經營主體更加重視安全。例如，第四條增加第二款，針對新業態、新模式產生的新風險，強調平臺經濟等新興行業、領域的生產經營單位，應當建立健全并落實全員安全生產責任制，履行法定安全生產義務。第三十三條、第四十九條針對我國近幾年頻繁發生的餐飲行業燃氣爆炸事故、山東棲霞笏山金礦“1·10”重大爆炸事故、招遠曹家洼金礦“2·17”較大火災事故等暴露出的問題，要求從事餐飲行業的燃氣用戶安裝可燃氣體報警裝置并保障正常使用；要求礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目施工單位加強安全管理，不得非法轉讓施工資質，不得違法分包轉包。第七十二條在修正中與《刑法》（修正案十一）銜接，壓實安全生產中介機構的“看門人”職責，要求承擔安全評價、認證、檢測、檢驗的機構實施報告公開制度，不得租借資質、掛靠、出具虛假報告。

五是強化違法行為懲處。為嚴厲打擊安全生產違法行為，本次《安全生產法》修正過程中客觀分析我國經濟發展水平和近幾年生產安全事故情況，全面提升了對安全生產違法行為的懲處力度，并幾乎覆蓋所有法律責任條款。

第一，罰款金額更高。本次修正案普遍提高了對違法行為的罰款數額，就事故罰款，由現行法規定的20萬元至2 000萬元，提高至30萬元至1億元；對單位主要負責人的事故罰款數額由年收入的20%至80%，提高至30%至100%。

第二，處罰方式更嚴。為了嚴厲打擊“屢禁不止”“屢罰不改”等情節特別嚴重，社會影響特別惡劣的違法行為，本次修正中參考了環境保護領域有關法律條款及實踐經驗，增加了對安全生產違法行為進行連續處罰（即“按日計罰”）的規定。修正后，對于生產經營單位安全生產違法行為一經發現即責令整改并處罰款，拒不整改的，責令停產停業整頓，并可以按日連續計罰，拒不停產整頓的，提請地方人民政府予以關閉。

第三，懲戒力度更大。本次修正案除了上浮罰金，還加大了對違法失信行為的聯合懲戒和公開力度。修正后的第七十八條，由以前只有負有安全生產監督管理職責的部門在安全生產領域實施懲戒，變為由多個部門在多個領域對失信當事人共同實施懲戒；由只懲戒存在違法行為的生產經營單位，變為同時懲戒存在違法行為的生產經營單位和與違法行為情節有關的從業人員；在通報“黑名單”的單一手段的基礎上，增加了加大執法頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業或者職業禁入等聯合懲戒措施。有效打擊震懾違法企業，保障守法企業合法權益，提高全社會安全生產誠信水平。

本次《安全生產法》修正案指導思想鮮明、內容全面完善、更加貼近我國安全生產工作實際，具有很強的實操性，能夠有力指導我國下一階段的安全生產工作實踐和安全發展，對我國安全生產水平整體提升，防范遏制重特大生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全具有重要意義。