面向產業關鍵技術攻關的項目經理制度分析

孟憲佳，袁建湘，雷瑾亮

(科學技術部高技術研究發展中心，北京 10044)

0 引言

近期，美國等部分發達國家利用所掌握的大量產業關鍵技術，實行技術封鎖和產業壓制，使我國的芯片制造、人工智能等方面嚴重受制于人，已成為我國創新發展和產業升級的瓶頸制約。應對上述國際科技和產業形勢變化，發揮我國舉國體制的制度優勢，高質、高效開展產業關鍵技術攻關已迫在眉睫。

國家重點研發計劃等國家科技計劃實施的重大科技項目是產業關鍵技術攻關的重要舉措，實施好這些項目對解決我國產業關鍵技術的瓶頸制約、提升產業技術水平和競爭力至關重要。現行的項目管理制度尚未充分體現不同項目的特點，并針對項目特點進行分類管理，特別是產業關鍵技術攻關項目，在管理上缺少針對性，在一定程度上存在管理效率不夠高，研發計劃和經費的調整響應不夠快等問題，制約了產業關鍵技術快速突破。

美國高級研究計劃局 (DARPA)是組織美國國防領域高技術項目研發的重要機構，是國家通過建立專業化機構來管理使命導向型創新項目的典型模式，產生了包括互聯網、全球定位系統、隱形飛機等眾多具有革命性的科研成果，為美國儲備和積累了雄厚的科技資源[1]。項目經理是DARPA保持活力并且高效產出的核心制度之一，該制度具有對技術更新、變化迅速響應，對項目遴選、管理精細高效等特點和優勢。借鑒并創造性地改良項目經理制度，可以為我國產業關鍵技術攻關提供新思路和新路徑。

本文從我國科技項目管理的現實需求出發，分析產業關鍵技術攻關項目的特點與管理需求，在此基礎上借鑒DARPA項目經理制度的優勢，提出一種面向產業關鍵技術攻關的新型分布式項目經理制度，并對其實際應用提出相關建議。

1 新形勢下產業關鍵技術攻關項目的管理特點和需求

近年來，全球科技創新活動密集活躍，帶動新技術新產業新模式快速發展。新一輪科技革命和產業變革加速演進，科學、技術、學科和社會發展之間呈現日益交叉融合趨勢，大國博弈向外空、深海、深地、網絡等新疆域延展。重要科學領域從微觀到宏觀各尺度縱深演進，前沿技術呈現多點突破態勢，科技創新具備多元深度融合特征，大數據研究成為新范式，顛覆性創新幾何級滲透，呈現高度復雜性和不確定性。此外，美國等少數國家對我國科技創新和高端人才引進的封鎖打壓日趨猖獗，科技創新面臨的外部環境更加嚴峻。產業關鍵技術受制于人的問題沒有得到根本解決，對國家安全、經濟安全和社會安全影響巨大。如何組織優勢力量，高質、高效地進行協同攻關是亟需解決的問題。

1.1 產業關鍵技術攻關及項目管理的特點

產業技術研發屬于應用研究的范疇，包括需求牽引的應用研究和基于技術驅動的應用研究。前者是在產業相關技術方向和應用目標相對比較明確的情況下，根據市場需要和產業發展需要進行的性能提升、功能拓展、技術改善、瓶頸突破的相關技術攻關；后者是基于重大理論、原理的突破而實現的一種全新技術方向、技術路線的顛覆性技術研究，能夠創造新的產品和應用、新的需求、新的市場，最終實現技術和產業的換道超車。產業技術通常由若干相互關聯的核心關鍵技術組成，無論是需求牽引的產業技術研發還是基于技術驅動的產業技術攻關，往往不是對孤立技術點開展研究，而是對與產業生態環境有密切聯系的技術群進行攻關，具有任務需求重大、任務目標明確、研發周期緊迫的特點[2]，其在研發目標選擇和攻關策略的選擇上因不同產業的具體情況而有所不同。一種情況是追求全產業鏈的關鍵技術自主可控；另一種情況是追求局部核心關鍵技術具有卡住別人脖子而實現技術交換的能力；還有一種是解決卡脖子問題，實現核心關鍵技術自主可控。無論哪種目標，相應在管理方面，需要一套流程短、速度快、權責清晰、研判準確的先進制度，保證項目研發目標的設立、研發團隊的遴選、研發過程的調整能夠適應產業技術攻關的特點[3]，具體包括以下幾個方面：

(1)在研發目標的設立方面，要準確把握外部環境和國內情況，精確定位關鍵問題和亟需突破的產業關鍵技術壁壘。

(2)在研發團隊的遴選方面，要按照實際研發需求組織國家優勢力量，建立任務層次結構分明、權責清晰的研發隊伍。

(3)在項目管理方面，不僅要在研發過程中對技術、財務、組織問題快速響應、動態調整，還要最大限度地為科研人員松綁，調動科研人員的積極性。

1.2 現行項目管理制度在產業關鍵技術攻關組織方面的問題和不足

自十八大以來，黨中央以加強、優化和轉變政府科技管理和服務職能，完善科技創新制度和組織體系，全面提升創新能力為目標，對科技管理體制機制進行了一系列改革[4]，并相應出臺了一系列管理辦法[5-6]。科技部按照黨中央、國務院決策部署，落實了 “三評”改革、破除 “四唯”、擴大科研人員自主權，為科研人員松綁等舉措[7-8],這些舉措的實施提高了科技管理效能[9-10]。然而，與十九大提出的新要求和當今科技新趨勢對科技管理提出的新挑戰相比，在產業關鍵技術攻關方面的組織管理仍然存在諸多不適[11-12]，主要表現在以下幾個方面：

(1)在任務目標的確立方面，存在全局性把握不夠、研發內容有些分散、聚焦關鍵技術不夠、對需求發展預測不準的問題，部分項目偏離產業需求，缺乏一定的應用場景。

(2)在研發團隊的選擇方面，大部分重點專項的項目指南編制和項目立項的責任主體發生轉變，專業機構對研究方向的設立、研發團隊的遴選決策權較弱[13]，選擇的部分項目研發團隊在研究能力和組織協調能力方面與攻關任務要求不相適應，導致項目研究內容與專項目標、產業目標契合度不高，項目成果與計劃目標偏離。

(3)在項目過程管理方面，專業機構存在調控手段不足的問題，調整程序較復雜，調整效率低，特別是對于產業技術的發展變化缺乏及時的動態調整和響應機制，在關鍵技術及成果驗證、產業化應用示范方面接續支持和滾動支持存在管理不暢的問題。

針對產業關鍵技術攻關項目的特點以及現存的問題，本文梳理分析DARPA的項目經理制度，針對性地提出適用于產業關鍵技術攻關項目的新型分布式項目經理制度。

2 面向產業關鍵技術攻關的新型分布式項目經理制度

DARPA的項目經理制度是其項目管理的核心制度，該制度賦予項目經理充分的自由裁量權，尋找最合適的項目目標，發現最適合的項目負責人，將國家需求與科技專長很好地結合起來，并對項目績效負責和解釋[14]。我國學者對該制度進行了較深入的研究[15]，并在部分國防領域的科技項目管理中開展了應用。

2.1 DARPA項目經理制度

DARPA項目經理對項目進行全過程的跟蹤和管理，在項目管理各階段的作用如下。

(1)確立研究方向。DARPA項目經理結合自身的研究方向，全程組織和參與對研究方向的識別及對研究主題的培育。項目經理首先要識別出能夠滿足軍方需求的技術方向，然后召集科學家，通過 “頭腦風暴”探討能夠滿足軍事需求的具體技術，最后與領域研究人員交流新興技術方向并確定是否支持。

(2)項目遴選與立項。研發方向明確后，將進入項目遴選流程。DARPA接收來自企業、大學或軍隊等研究院所的項目申請書，經過初步篩選，遴選三分之一的項目由項目經理復審。項目經理篩選出優秀的方案和團隊，組織更為嚴格的論證，并促進優勢團隊和先進技術方案融合，最終形成能夠滿足研發目標的團隊，組織立項。

(3)項目過程管理。項目經理選定初步方案后，項目依舊是開放的，在每季度的項目匯報會上，項目經理聽取各個研究組的匯報，根據匯報情況，隨時吸納優于現有方案且更有利于項目目標實現的新技術方案。DARPA每年大約有20%的技術方案被取代，這種機制要求項目的承擔者不斷尋求技術的進步，而不能滿足于現階段取得的經費。項目經理直接控制項目進展和經費使用情況，項目執行中項目經理可以隨時調整項目或部分研究內容的預算。

2.2 DARPA項目經理制度特征

DARPA的項目經理具有以下特點，一是具備一定的研究背景和技術深度，在軍隊、企業或學術機構擁有5年以上的工作經驗，對相關技術有足夠靈敏的科學嗅覺；二是具備優秀的組織能力，能夠高效整合科研隊伍，激發團隊的研究積極性；三是有豐富的管理經驗和項目投資經驗，能充分挖掘潛在的科研項目和優秀的科研人才，能夠在DARPA的整體任務背景下安排和促進項目進展，把握項目進度，管理整個項目的所有技術、采購和財務工作。

項目經理的以上特點，對于國家重大科研項目，特別是產業關鍵技術項目的組織與實施有較強的適用性，主要包括以下方面：

(1)具備專業背景，準確設立研究方向。項目經理自身具備良好的研究背景和技術深度，且有一線科研基礎，能夠把握產業核心技術攻關的難點和痛點，在此基礎上準確定位領域優勢專家共同研討，設立針對性強、適應技術發展的研究方向。

(2)深度切入研發需求，組織遴選優勢團隊。項目經理在遴選研發團隊階段有較高的自主權，一方面，可以協調優勢團隊的深度融合，促進項目從理論研究到落地應用的全鏈條實施。另一方面，也可以宏觀調控同一技術不同路線的研發團隊并行研發或更換研究內容，避免科技資源浪費。

(3)動態調整、精準服務，保證技術整體先進和研發目標實現。項目經理通過召集和參與項目例行會議，實時掌握研發進展以及團隊合作情況。技術方面，能夠及時引入新興技術替代老舊技術，或在遇到技術瓶頸時調整研發路線；人員和經費方面，可按照項目實際需求隨時調整，保證總體研發目標按期完成。此外，項目經理在項目申請和執行期間與研發團隊共同參與，一方面有助于落實科技政策，保證經費、人員的規范投入，另一方面使科學家免除繁瑣的申請和調整手續流程，可以全身心投入研發工作。

2.3 新型項目經理制度

項目經理制度對于產業關鍵技術攻關項目所需的研發方向快速響應、研發團隊優勢聚和、研發過程動態調整都具有較高的適應性。然而，產業關鍵技術攻關類項目往往還存在任務頭緒復雜、技術難點交織、參與人員眾多、攻關時間緊迫的問題。單一項目經理很難在把控全局的同時深入具體技術研發的管理過程，導致項目經理制度的優越性難以體現。針對上述問題，本文提出一種新型分布式項目經理制度，這種制度能夠填補現行制度對產業關鍵技術在管理上的不足，并最大化發揮項目經理制度的優勢，其對應關系如表1所示。

表1 新型項目經理制度對產業關鍵技術攻關項目需求的對應關系

新型項目經理制度覆蓋產業關鍵技術攻關項目的全流程，在研發方向確定階段能夠準確定位、描述產業關鍵技術研發需求。對于研究內容較少、研發團隊規模較小的研究任務，可以沿用DARPA的項目經理制度，設立一名項目經理對項目進行全流程的管理與監督。對于研發內容復雜、技術困難艱巨、研發團隊規模龐大的研究任務，按照實際需求將任務分解成若干層次，每層再細分為若干子任務。設置一名負責協調總體研發進度和層次任務攻關的總體項目經理，每層任務再設置若干名項目經理，負責本層任務的推進和具體落實，各層級的項目經理對相應級別的研發過程進行管理，并對研發結果負責，具體流程見圖1。

圖1 新型項目經理機制工作流程圖

為了避免項目經理層級眾多、層級之間協調與決策復雜度增加的問題，應按照研發任務內容對項目經理的層級數量進行限制，控制項目經理層數在三層以內，盡量做到扁平化管理。對于可明顯將研發任務分為若干并行子任務的項目，僅設立兩層項目經理，即總體項目經理和若干二級項目經理。對于研發任務特別復雜、技術研發鏈條長的項目，需要總體項目經理在任務劃分階段進行統籌規劃，盡量多布置二級任務，并分配二級項目經理，個別無法拆分且層次復雜的任務再設立三級項目經理，不得設立四級項目經理。在這種制度下，項目的總體決策和執行還在二級項目經理層次，各二級項目經理僅接受總體項目經理的調度和協調，二級項目經理充分發揮項目經理制度的優勢，及時對項目進行調整，保證高質、高效完成研發任務。

3 實施建議

本文提出的新型分布式項目經理制度克服了現行項目管理制度的一些不足，對于產業關鍵技術攻關類項目的管理具有更高的適應性，有望助力提升核心科技競爭力。對于制度的實施，提出以下建議。

3.1 加強頂層設計，建立意圖共識，確定任務邊界

在項目研發目標設立和任務分解環節要加強頂層設計，建立意圖共識。在設立研發目標時要根據外部環境及我國基本情況，以及國家對技術發展的宏觀要求等，經過分析、討論形成最高層面的意圖共識；在項目實施階段，要保證上下級項目經理的意圖共識，上級項目經理向下級項目經理傳達指示后，下級項目經理根據實際研發環境、執行情況等信息，對上級指示的落實情況及時反饋，出現偏差及時修正。在達到意圖共識之后，要明確任務邊界和紀律邊界。任務邊界是將攻關任務有序分解并準確描述，最終形成任務層次有分解、各級權責有邊界的工作局面。紀律邊界是在各級項目經理發揮主觀能動性的同時，保證在紀律框架內開展主動決策。

3.2 發揮項目經理制度優勢，實施全流程管理

在項目組織階段，由總體項目經理結合項目目標對任務進行分解，并遴選研發單位，整合資源，聚力攻關；在項目執行期間，由項目經理緊密跟蹤研發進度，根據需求開展技術路線、經費的實時調整，引入或裁撤研發團隊，做到高效管理、精準服務、動態調整，保證項目目標高質完成；在項目后續管理中，由項目經理根據項目成果應用領域與目標，通過建立相關技術與應用領域聯系網絡等協作交流平臺，引導不同領域科學家或產學研加強合作，降低信息成本和合作障礙，提供項目成果的轉化應用效率。

3.3 加強項目經理隊伍建設

通過培育和引進相結合的方式，打造一支既具有較高專業水平，又熟悉項目相關領域科研規律，以及項目管理經驗的項目經理人隊伍。特別是重視從企業及科研部門選拔熟悉領域發展情況、具有豐富的項目管理經驗的科研管理復合型人才。

3.4 建立權責明確的管理制度

要建立權責明確、獎懲分明的制度和管理辦法，一方面鼓勵和培養項目經理把握項目目標、主動作為的責任意識和能力，形成良好的有利于發揮項目經理作用的制度保障和文化氛圍；另一方面也需要在制度上能夠有效規避權利高度集中所帶來的風險，保障項目經理人制度作用的有效發揮。

(1)在規劃確定的大框架、目標下，項目經理對于任務劃分、項目設置和階段目標等具有主導權，對于研發團隊遴選方式等具有相對獨立的裁定權。在不違反制度規定、科研倫理道德的前提下，進行技術決策并予以說明。

(2)在管理制度的規定和約束框架下，項目經理應定期或不定期參加項目研討、匯報會，形成管理及研發方面的建議和意見，供項目實施參考。同時應對項目的研發進展、經費使用等情況形成階段報告，作為項目調整、中止的依據。

(3)項目經理對項目實施效果承擔管理責任，對于產出明確、績效突出的項目，給予項目經理表彰、續聘、績效獎勵等形式的鼓勵；對于未達到預期或失敗的項目，項目經理需進行總結和分析，如確實由于個人判斷或管理造成的過失應予以懲戒，如發生違紀違規行為，將依法依規進行處理，并納入個人誠信檔案。

4 小結

新形勢下，產業關鍵技術攻關對提高科技創新支撐能力、擺脫歐美核心關鍵技術封鎖、提升國家產業安全有重大意義。本文提出的新型項目經理制度有利于聚集一流的創新人才和科研團隊，形成高效的研究網絡，創造性地攻克科學難關，建立并發展相關制度能夠有效支撐新型舉國體制下的科技研發，加速 “大成果”的產出。