海綿城市：難承汛情之重

◎ 文 《法人》全媒體記者 銀昕

7月30日，中國城鎮供水排水協會秘書長謝映霞在接受《法人》記者，采訪時說：“不少人對‘海綿城市’的概念有誤解，總把建設‘海綿城市’與防止城市內澇緊密結合。實際上建設‘海綿城市’與城市的防洪排澇能力不完全是一回事。”今年夏天，全國大部分地區汛情告急，部分城市遭遇極端天氣，大暴雨甚至特大暴雨導致城市內澇。這不禁讓人產生疑問，數年前紛紛上馬的“海綿城市”工程究竟有沒有用？

近日，記者采訪了多名城市建設及規劃問題的研究者，他們告訴記者， 建設“海綿城市”的直接目的是對雨水資源的收集、利用以及再開發，而城市的防洪排澇，需要多方協同作戰，“海綿城市”難以直接解決城市內澇問題。

清華大學環境學院教授賈海峰告訴記者，“韌性城市”更著眼于應急狀態下處置實情的能力。

極端天氣下，更應該提高應急避險能力

2018年，河南鄭州發布了“海綿城市”建設規劃，并稱將在2020年內投入530余億元經費。此次遭遇極端天氣的侵襲后，鄭州“海綿城市”建設也遭到了質疑。深圳市城市規劃設計研究院副院長俞露告訴記者，“海綿城市”是在城市建設和規劃中需要長期遵循的理念，投入大量資金后，現實與規劃中的目標還有多大差距？如果沒有搞清這個問題，就說“海綿城市”建設失敗，顯然過于簡單粗暴。“而且，鄭州此次特大暴雨的降水量，遠超‘海綿城市’排水系統設防能力的上限，可以說沒有任何一個城市能按照這么高的標準設防。”

鄭州暴雨致城市內澇

俞露說，在極端天氣面前，更為關鍵的是提高應急避險和救災能力，而不是苛責“海綿城市”。

“海綿城市”的概念最早出現于中國，但其中的建設內容和理念大部分來自西方國家。西方國家的現代城市很注重在微觀層面和細節中突出對雨水的吸納、收集和再利用。例如，城市中大量的雨水花園（有較多雨水收集和再利用裝置的花園或公園），可以防止雨水較大時在路面形成大量積水；又如，有雨水收集能力的綠色屋頂，可對雨水再利用，形成灌溉能力，用于種植樹木花卉甚至造園；再如，在材料方面，一些城市在路面上鋪設由滲水材料制成的磚塊，防止路面積水。此外，巴黎、倫敦等城市建成了密集的地下管網，保證了強大的雨水承接能力。

以上種種，被我國的城市建設規劃研究者吸收后，形成了“海綿城市”的概念。

2015年10月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（以下簡稱“75號文件”），對“海綿城市”明確定義為“通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式”。“海綿城市”是一種理念，綠色屋頂、雨水花園、滲水磚、滲水土壤、地下管網等都是“海綿城市”建設的題中之義。

值得注意的是，“75號文件”雖然提到了控制雨水徑流，但未將“海綿城市”與防止城市內澇直接關聯。

有不少人簡單地把源頭雨水控制裝置（綠色屋頂、透水鋪裝、雨水花園等）認定為“海綿城市”，但實際上，“海綿城市”的特征是“藍綠灰結合”，除源頭雨水控制（“綠”）之外，還有雨水管網、調蓄設施、泵站（“灰”）等措施。源頭雨水控制主要應對設防標準以下的降雨，而內澇問題的解決，則要靠整個海綿體系的綜合舉措。

“在‘綠’和‘灰’之外，還要建構完善的城市生態格局，將帶有湖泊、河流或水庫（‘藍’）的城市公園或綠地作為雨水蓄存的重要空間，也是非常必要的。北京的奧林匹克森林公園、深圳的蓮花山公園、香蜜公園等，也是海綿系統的一部分，對降雨的吸納、微氣候的調節和生態價值的提升都會起到很重要的作用。”俞露說。

謝映霞告訴記者，“海綿城市”如果建設成功，確實能夠抵御中小規模降雨。有關中雨和小雨的定義，國家有明確的氣象標準：12小時內降水量小于5mm或24小時內降水量小于10mm的降雨過程被稱為小雨，中雨是指12小時內降水量5mm～15mm 或24小時內降水量10mm～25mm的降雨過程，而12小時內降水量15mm～30mm或24小時內降水量25mm～50mm的降雨過程就被稱之為大雨了。也就是說，“海綿城市”工程僅能抵御24小時內降水量不超過25mm的降水過程，在動輒就迎來大暴雨甚至特大暴雨的極端天氣面前，“海綿城市”不能直接阻止城市內澇的形成，“看海”有時是不可避免的。

他人智慧，不能簡單借用

一提起城市的排水系統，總有古代的經典案例被人提及。最典型的兩個案例是北京故宮和江西贛州古城，“北京故宮幾乎從沒內澇過”“贛州下雨時，古城安然無恙，旁邊的新城卻總是‘看海’”。古代建筑者的排水系統以及排洪理念，在現代城市建設的路徑下，是否還能適用？

謝映霞介紹，古代建筑的確很講求排水和防洪，但以上兩個典型案例除了有健全的排水管道之外，在位置方面也經過了精心挑選。“北京故宮和江西贛州古城都選在了較高或地基被墊高的位置，在遇到降雨時雨水會順著地勢流向周邊。但這是基于古代人類的活動范圍小的前提作出的選擇，現代社會人類活動范圍變大了，一些地勢低洼區域也要被開發成人類活動區域，而這些地方天生就容易積水，這樣的比較并不科學。”

不過，謝映霞同時介紹，北京故宮有豐富的地下管網，并且宮墻外的筒子河與城內水系直接連通，的確體現了古人對排水防澇的超強意識；贛州古城的“福壽溝”也對防洪排澇起到了重要作用，在排水管道及存水設施方面，古人的比較超前意識值得借鑒。

歐洲城市發達的地下管網同樣被人津津樂道。巴黎建立了密集程度不亞于地上建筑的地下管網系統，除了2400公里的管道，還有6000多個蓄水池。雨果所著的《悲慘世界》中，主人公冉阿讓正是在下水道中與警察周旋，逃脫追捕。

北京故宮600年來幾乎無積水

俞露告訴記者，中國大部分地區屬于季風性氣候，旱季與雨季區分明顯，一年之中降雨較為集中，極值較高。而常用來與中國進行比較的法國、英國等，大部分地區屬于溫帶海洋性氣候，全年降雨分布較為均勻。中國與這些國家的水文氣候、發展歷史、發展條件、排水體制都不相同，地下管網的規模和形式不宜照搬照抄。“巴黎也不是所有下水道都能跑汽車，而東京也要到2045年左右才能應對每小時75mm（大約相當于‘20年一遇’的標準）的降雨。美國、日本、德國和澳大利亞等發達國家都在推行以源頭雨水控制優先的雨水管理思路，與我們的海綿城市建設理念一致。”

此外，一個不可忽視的事實是，發達國家城市的建設和規劃起步較早，而中國是在改革開放之后才開始進行大規模的城市建設。歐洲城市如柏林、巴黎、倫敦等，使用早年間流行的雨水與污水合流的合流制系統。這種情況下，一旦合流制污水溢流進入河道水系或上泛到街道上，對城市環境影響很大。溢流點可能會奇臭無比，這就要求管網必須密集，長度必須大；而中國改革開放后普遍使用的是雨污分流的分流制管網體系，通常沒有污水上泛的問題，所以針對下水道的建設，不必與發達國家城市進行機械性對比。

清華大學環境學院教授賈海峰告訴記者，在中國城市中，有部分開發年代較早的老城區仍使用雨污合流系統，“包括北京在內的大多城市的老城區，都還或多或少存在一些雨污合流區域。近年來很多城市著眼于污染控制，加大了對老城區雨污合流管網的改造和完善，有的干脆改為雨污分流，有的在合流排口污水排入水系前進行截流，將污水引向污水廠，我國排水管網的整體情況正在逐漸改善”。

除了“海綿城市”，還要建設“韌性城市”

“海綿城市”的概念也有狹義和廣義之分。狹義的“海綿城市”是指包括但不限于上述工程性措施，而廣義的“海綿城市”除工程性措施外，還包括非工程性措施，即城市管理者對極端情況的預判以及制定和執行緊急預案的能力。

在氣象部門發布雷雨預警后，城市管理者根據具體情況適時停工、停產、停課，并適時關閉地鐵系統，已漸成應對極端天氣的常態。

7月27日，北京市規劃自然資源委員會和北京市氣象局發布地質災害氣象風險藍色預警，當日下午，北京市政府召開常務會議，賦予基層一線相應處置權限，遇有突發情況，必要時果斷采取停工停課、地鐵封閉等措施。當日21時30分，北京市氣象臺繼續發布暴雨黃色預警。

謝映霞對記者說：“在我的印象中，北京自從經歷了2012年‘7·21’大雨后，在應急處置的意識和措施上都變得更加完善。有了暴雨預警后，很多地勢低洼的路面或立交橋下都有移動抽水車隨時待命，市政部門也會派人在積水形成后，主動掀開下水道的井蓋，加大漏水速度，這都屬于‘海綿城市’中的非工程性措施。”謝映霞認為，只靠工程性措施，“海綿城市”難以抵御足以造成災難的極端天氣，只有與非工程性措施相配合，才能提高城市的“吸水量”。

“韌性城市”是近年來開始流行的另一個概念，相較于針對城市雨水管理的“海綿城市”，“韌性城市”更加針對自然災害。當災害發生時，“韌性城市”能承受沖擊，并可以快速應對、恢復，保持城市功能正常運行，通過適應來更好地應對未來的災害風險。

2017年6月，中國地震局提出實施《國家地震科技創新工程》，包含四大計劃，“韌性城鄉”計劃是其中之一，這是中國提出的第一個國家層面上的韌性城市建設。2020年11月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》，提出“增強城市防洪排澇能力，建設‘海綿城市’‘韌性城市’。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”。“海綿城市”與“韌性城市”并列出現。

賈海峰告訴記者，自然災害發生時，需要城市具有防災減災和抗災救災的能力，這種能力要保證即便發生重大災情，也能使城市快速應對，降低損害，并且在災后可以快速恢復城市正常功能。“韌性城市”的建設與“海綿城市”一樣，不但要重視工程性措施的建設和維護，更要重視包括城市管理、市民教育等非工程性措施的完善。“不過從側重點看，‘海綿城市’是一種常態情況下城市的建設和管理，而‘韌性城市’則著眼于應急狀態下處置災情的能力。”賈海峰說。