災害事故專業應急救援隊伍能力評價指標體系研究*

郭再富，冀 錚，吳 軒

(中國安全生產科學研究院，北京 100012)

0 引言

我國地震、臺風、洪澇、地質災害等自然災害種類繁多、高頻發、覆蓋面積廣、破壞性大。同時，危險化學品、交通運輸、礦山等各類安全風險形勢復雜嚴峻，重特大事故尚未得到根本遏制，給人民生命財產安全與社會高質量發展造成嚴重危害。應急救援是有效應對各類災害事故、保障人民生命財產安全的堅實屏障，應急救援隊伍建設是應急救援工作的重中之重。目前，我國災害事故應急救援隊伍建設工作取得長足進步，基本形成以綜合性消防救援隊伍為主力、以軍隊和武警部隊為突擊、以專業救援隊伍為協同、以社會應急力量為輔助的應急救援力量體系，災害事故應急救援能力得到大幅提升，為經濟社會安全發展提供有力保障。

對照新時代、新使命、新任務，我國應急救援隊伍建設仍存在救援能力與災害事故應對實際需求不匹配，與“建設1支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍”新要求和人民群眾新期待存在一定差距等不足。應急救援隊伍能力評價是全面掌握應急救援隊伍實際情況，推進應急救援隊伍專業化、正規化、規范化建設，提高隊伍管理水平、技術水平、裝備水平和整體素質，不斷提升專業應急處置救援能力的重要手段。國內外對災害事故專業應急救援隊伍能力評價研究主要集中于礦山、地震等單類行業領域隊伍的能力評價、能力建設等方面的指標體系、評定標準及方法[1-5]，以及應急救援隊伍分類分級、綜合能力等方面[6-7]，但針對各類專業應急救援隊伍既有能力的通用性評價指標體系研究較少。

我國災害事故專業應急救援隊伍涉及面較廣，包括地震、地質災害、洪澇等自然災害，危險化學品、礦山、交通運輸、建筑施工等生產安全事故，以及水電氣熱、通信、測繪、醫療等。目前，針對各級各類應急救援隊伍能力建設評價體系僅限于礦山、危險化學品、地震等部分行業領域或專業性的要求，部分專業隊伍能力建設與評價缺少科學規范的指標體系及評估方法，各級政府、部分行業領域專業救援隊伍建設與運行管理缺少相關依據，隊伍能力水平參差不齊，標準化、規范化程度有待提升。同時，政府相關部門在選定專業救援隊伍作為骨干力量時，缺少相關標準要求和技術方法支撐，難以開展隊伍測評考核及隊伍能力水平判定等工作。因此，本文重點針對自然災害、生產安全事故方面相關專業應急救援隊伍，開展應急救援隊伍能力構成、評價指標體系建設及評價方法研究，研究結果可為救援隊伍及政府相關部門開展應急救援隊伍能力測評提供指導，以推動各級各類應急救援隊伍標準化建設、規范化運行。

1 應急救援隊伍能力評價現狀分析

目前，國內外對于應急救援隊伍能力評價，主要針對礦山、危險化學品、地震等行業領域提出相關制度文件、標準規范。

1)礦山應急救援隊伍

為進一步規范礦山應急救援隊建設和管理，國家出臺《礦山救護規程》(AQ 1008—2007)、《礦山救護隊質量標準化考核規范》(AQ 1009—2007)等制度文件和標準規范[8-9]，主要從組織機構、救護隊伍及人員、技術裝備與設施、救護培訓、業務技術工作、救援準備、醫療急救、一般技術操作、綜合體能、軍事化隊容、風紀、禮節、綜合管理等方面提出相關要求及評分方法，并按照得分情況將其分為特級、1級、2級、3級救護隊。山東、內蒙古等省(區、市)制定礦山應急救援隊地方性規章標準[10-11]，主要從組織機構、培訓與訓練、裝備與設施、業務技術工作、醫療急救、綜合體能、隊列操練、救援技術、綜合管理等方面進行規范。

2)危險化學品應急救援隊伍

為規范和指導危險化學品應急救援隊伍標準化建設，國家制定《危險化學品應急救援隊伍建設規范(征求意見稿)》(2016-12-20)[12]，從法律法規與管理制度、方針目標和組織機構、裝備設施、培訓與訓練、綜合管理，以及檢查、整改與自評等方面提出相關要求，并按照隊伍規模、人員數量、裝備物資、救援能力等將其分為1級、2級、3級救援隊。山東省制定危險化學品應急救援隊伍的地方性規章標準[13]，主要從組織機構及人員配備、隊伍構成、基礎設施、技術裝備、培訓演練、制度臺賬、運行保障等方面進行規范。

3)地震應急救援(搜救)隊伍

聯合國國際搜索與救援咨詢團INSARAG(International Search and Rescue Advisory Group)制定《國際城市搜索與救援指南》(2007-01-19)[14]，并開展城市搜索與救援隊伍能力分級測評，即IEC(INSARAG External Classification)測評，其能力要求主要包括管理、搜索、營救、醫療和后勤保障5個方面，按照救援隊能力將其分為輕型、中型、重型救援隊。我國組織編制地震災害緊急救援隊伍(城市搜索與救援)能力分級標準與分級測評工作指南，涉及管理、搜索、營救、醫療和保障5大能力。

2 應急救援隊伍能力構成

通過分析國內外相關研究以及礦山、危險化學品、地震等專業應急救援隊伍能力建設相關要求發現，應急救援隊伍通用性能力普遍集中在組織機構、人員配備、基礎設施、技術裝備、培訓演練、管理制度、運行保障等方面。應急救援隊伍能力要與責任區內應急救援對象風險相適應，由于災害事故專業應急救援隊伍類型多樣，能力要求不同，針對不同類型應急救援隊伍，考慮設定技術水平指標以反映其特定能力。此外，救援行動是救援隊伍能力的實際體現，是應急救援隊伍能力構成要素之一。災害事故專業應急救援隊伍能力構成及基本要求如圖1所示。

圖1 專業應急救援隊伍的能力構成及基本要求

3 應急救援隊伍能力評價指標體系

3.1 評價指標體系設立原則

1)典型性

評價指標應具有代表性，結合應急救援隊伍實際，從不同側面、不同層次準確地反映各類專業應急救援隊伍能力主要特征和狀態。

2)可操作性

評價指標應科學合理、簡單明了，相關數據資料便于采集和分析，具有現實可行性和可比性，保證評價結果真實、可靠。

3)定量定性相結合

評價指標應盡可能量化，減少能力評價主觀性，同時在科學客觀基礎上兼顧機制、效果等定性內容，便于查找存在的客觀問題。

4)以評促建

統籌兼顧隊伍能力評價與應急救援隊伍建設目標，通過解決隊伍能力評價發現的主要問題和薄弱環節，推動和促進應急救援隊伍各項建設與發展。

3.2 隊伍能力評價指標體系

根據應急救援隊伍能力構成，結合國家、地方專業應急救援隊伍建設相關要求，共設置組織機構、人員配備、基礎設施、技術裝備、培訓演練、管理制度、運行保障、技術水平、救援行動等9項1級指標，各1級指標下設若干2級指標共21項，應急救援隊伍能力評價指標體系見表1。該指標體系相關要求重點針對省級政府組建的骨干災害事故專業應急救援隊伍設置，其他應急救援隊伍可參照并適當調整。

表1 專業應急救援隊伍能力評價指標體系

4 應急救援隊伍能力評價方法

基于應急救援隊伍能力評價指標體系，設定應急救援隊伍能力總分為100分，對各項能力及單項分值權重，參考相關應急救援隊伍評價考核要求及業內專家意見確定，各項指標分值權重及評價方法見表2。能力評價采用各2級指標單項扣分的方法計分，標準分扣完為止，根據各項指標最終評分相加得到的總分，評價等級可分為優秀(90～100分)、良好(85～89分)、合格(80～84分)、不合格(小于80分)4個等級。各項指標具體評價標準可結合本地區、本行業領域實際適當調整。

表2 專業應急救援隊伍能力評價指標體系分值權重及評價方法

通過與相關地方政府應急管理部門及救援隊伍研討交流，該指標體系基本表征專業應急救援隊伍所需能力，專業應急救援隊伍可依據此能力評價指標體系和方法開展對照自評，并針對性加強自身能力建設，政府相關部門可采取委托第3方專業機構、組建相關行業領域專家團隊等形式，通過聽取匯報、查閱資料、實地調查、座談交流、隨機抽查測評等方式，應用上述指標體系和方法對應急救援隊伍開展能力評價，選定具備一定能力水平的專業隊伍作為本地區應急救援骨干力量，并通過解決隊伍能力存在的實際問題，促進專業應急救援隊伍能力建設。

5 結論

1)基于國內外礦山、危險化學品、地震等應急救援隊伍能力評價現狀，專業應急救援隊伍能力構成主要包括組織機構、人員配備、基礎設施、技術裝備、培訓演練、管理制度、運行保障、技術水平、救援行動等方面。

2)提出由9項1級指標、21項2級指標構成的專業應急救援隊伍能力評價指標體系，逐項明確指標要求，設置相應分值權重、評價方法及標準，提出專業應急救援隊伍能力評價總體方法。

3)專業應急救援隊伍和政府相關部門可參照評價指標體系及方法開展應急救援隊伍能力評價工作，全面掌握應急救援隊伍實際情況，推進應急救援隊伍專業化、規范化建設，提高隊伍管理水平、技術水平、裝備水平和整體素質。