海岸帶綜合管理政策的制定、執行與效果論析

楊楊 吳娟

摘要：為促進我國海岸帶的可持續發展 ，助力海洋強國和海洋生態文明建設 ， 文章綜合運用奎德模型和瓊斯模型 ，從問題進入政府、政府內部行動、政府處理問題和項目回到政府4個環節 ， 比較分析阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的制定、執行和效果 ， 并提出可供我國借鑒的經驗。研究結果表明：對于阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的對比分析主要包括海岸帶面臨的問題、政策目標、法律法規和項目規劃制定、執行機構建立、人力資源培育、經濟資源投入以及政策效果和問題;阿爾及利亞和厄瓜多爾在人文環境和自然環境方面與我國有相似之處 ， 其海岸帶綜合管理經驗對我國具有參考價值 ， 主要包括提高海岸帶綜合管理的公眾參與度和公眾海洋生態環境保護意識、注重政策項目評估、保證項目資金供給充足、合理劃分政府部門的權責范圍以及協調海岸帶經濟社會發展與生態環境保護的關系。

關鍵詞：海岸帶綜合管理;海洋生態環境;海洋開發利用;可持續發展;公眾參與

中圖分類號：P748????? 文獻標志碼：A?????? 文章編號：1005-9857（2021）12-0052-06

The Formulation， Implementation and Effect of IntegratedCoastal Zone Management Policy：A Comparative Study Based on theCase of Integrated Coastal Zone Management in Algeria and Ecuador

YANG Yang，WU Juan

（School of Ocean Culture and Law，Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，Chína）

Abstract：In order to promote the sustainable development of China's coastal zone and contributeto the construction of marine power and marine ecological civilization， this paper comprehensivelyused the Quaid model and Jones model to compare and analyze the formulation， implementationand effect of the integrated coastal zone management policies in Algeria and Ecuador from the4 links of problems entering the government， internal actions of the government， governmenthandling problems and projects back to the government，and put forward the experience thatcould be used for reference in China. The results showed that the comparative analysis of the integrated coastal zone management policies of Algeria and Ecuador mainly included the problemsfaced by the coastal zone， policy objectives， formulation of laws and regulations and project planning， establishment of executive agencies， cultivation of human resources， input of economic resources， and policy effects and problems. Algeria and Ecuador were similar to China in terms ofhuman environment and natural environment. Their experience in integrated coastal zone management was of reference value to China， mainly including improving public participation in integrated coastal zone management and public awareness of marine ecological environment protection，paying attention to policy project evaluation， ensuring adequate supply of project funds， and reasonably dividing the scope of rights and responsibilities of government departments andcoordinate the relationship between coastal economic and social development and ecological environment protection.

Keywords： Integrated coastal zone management， Marine ecological environment， Marine development and utilization，Sustainable development，Public participation

0 引言

海岸帶是海洋和陸地的交匯地帶 ，憑借優越的自然地理環境吸引大量工業、農業、商業、交通和娛樂等行業的從業人口和各類經濟資源。在各類群體和行業對海岸帶自然資源的需求日益提升且競爭日益加劇的背景下 ，海岸帶面臨自然資源日漸枯竭和環境持續惡化的嚴重危機 ，風暴潮、赤潮、綠潮、溢油、海冰和海岸侵蝕等海洋自然災害使海岸帶區域面臨的威脅進一步加重。因此 ，海岸帶不僅是全球范圍內人口密度最高、社會經濟最發達和開發利用最廣泛的區域 ， 而且是資源環境矛盾最突出的區域。

海岸帶管理是海岸帶開發利用與保護之間的矛盾發展到一定階段的產物。隨著臨海工業、海涂種植業、海洋交通運輸業、海洋漁業和沿海城鎮建設等的快速發展 ，尤其是隨著人口逐漸向沿海地區聚集 ，產業之間爭占海岸帶空間和其他資源的現象日益突出 ，必然加大海岸帶開發利用強度 ， 從而影響海岸帶生態環境。在這種情況下 ， 只有實施有效的海岸帶管理 ，才能使海岸帶開發利用走上可持續發展道路。為化解海岸帶開發利用與保護之間錯綜復雜的矛盾 ， 海洋發達國家普遍重視海岸帶管理。1970年美國頒布《海岸帶管理法》標志著海岸帶綜合管理理論的誕生[1-2] ，此后海岸帶綜合管理逐漸成為世界沿海國家廣泛接受的海岸帶管理理念和方法。

海岸帶的自然資源豐富且類型多樣 ，對沿海地區經濟發展起到非常重要的作用[3]。近年來 ，在我國實施海洋強國戰略和海洋生態文明建設的背景下 ，沿海地區的海岸帶綜合管理工作越來越受到重視。本研究立足于新時代海洋強國戰略要求 ， 以阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策作為案例 ， 比較分析二者海岸帶綜合管理政策的制定、執行和效果 ，從而為新時代我國海岸帶綜合管理提供經驗借鑒 ，助力海洋強國和海洋生態文明建設。

1 案例選擇和比較分析模型構建

1.1 案例選擇

本研究選擇阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策作為案例 ， 主要基于2個方面的考慮。①在人文環境方面 ， 阿爾及利亞和厄瓜多爾均屬于發展中國家 ， 與我國經濟發展水平較為接近 ， 海岸帶同樣面臨經濟社會發展與資源環境保護的尖銳矛盾;②在自然環境方面 ， 我國海岸帶主要包括溫帶海岸帶和熱帶海岸帶 ， 而阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶分別為溫帶海岸帶和熱帶海岸帶。因此 ， 比較分析這2個案例對我國海岸帶綜合管理的借鑒參考價值更大。

1.2 比較分析模型構建

比較分析阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策 ，須構建合理的政策分析模型。政策分析涉及問題、目標、備選方案、效果和標準等多個要素 ，構建政策分析模型應完整考慮這些要素。常見的政策分析模型主要包括奎德模型[4]、瓊斯模型[5]以及韋默和維寧模型。由于奎德模型和瓊斯模型與海岸帶綜合管理政策的適用性更強 ，本研究主要參考奎德模型和瓊斯模型構建阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的比較分析模型。

奎德模型將政策分析過程視為由初始階段、持續階段和終結階段組成的過程 ，認為政策分析通常包括目標、備選方案、效果、標準和模型5個要素 ，相應的政策分析邏輯可演示為規劃、搜索、預測、模式化和綜合5個環節（圖1）。

瓊斯模型認為政策分析是準確實現某個目的的一系列行動或操作 ，其過程包括感知/定義、集合或累加、組織、代議、確定議程、規劃、合法化、預算、執行、評估以及調整/終結等要素 ， 在政府中可歸類為問題進入政府、政府內部行動、政府處理問題和項目回到政府等環節（圖2）。

奎德模型側重于政策事前分析 ， 而對阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的比較分析更多的是事后探討研究 ， 因此本研究主要借鑒瓊斯模型 ， 同時借鑒奎德模型的合適之處對模型進行調整完善。基于奎德模型和瓊斯模型 ，結合阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的實際情況 ， 構建海岸帶綜合管理政策的案例比較分析模型（圖3）。

基于該模型 ， 本研究從問題進入政府、政府內部行動、政府處理問題和項目回到政府4個環節 ， 比較分析阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策。

2 阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策的比較分析

2.1 問題進入政府

2.1.1 問題澄清：海岸帶面臨的問題

沿海地區人口及其活動的增加 ，對阿爾及利亞等地中海沿海國家的海洋環境和海洋資源造成嚴重影響[6] ， 阿爾及利亞的阿爾及爾海岸帶是地中海海岸帶不斷發展的鮮明案例。歷史上阿爾及利亞的人口主要是農村人口并集中分布在山區和平原 ， 自1962年阿爾及利亞國家獨立后 ，其農村人口大量遷往主要經濟和工業基礎設施所在的北部沿海大城市 ， 目前阿爾及利亞75%的人口集中在1200km 海岸線的沿海地區[7]。在過去20年中 ， 阿爾及利亞首都阿爾及爾的農業用地和旅游用地逐漸萎縮 ， 土地利用越來越不可持續 ， 工業的發展也影響重要濕地生態系統和近海海洋生態環境 ，對海洋漁業資源造成嚴重負面影響。

厄瓜多爾海岸帶同樣面臨人口增長和生態環境退化的問題[8]。得益于獨特的地貌和氣候特點 ， 厄瓜多爾海岸帶生態系統多樣 ，從而支持高度的生物多樣性。1950—1990年厄瓜多爾沿海地區人口迅速增加 ，對海岸帶生態系統造成多種影響 ， 出現自然生態系統生產力損失和水資源嚴重短缺等問題。此外 ，制造業、農業和服務業的發展使沿海地區的自然生態系統逐漸萎縮和功能弱化 ，造成沿海地區貧困和生態環境退化。

2.1.2 政策目標確定：海岸帶綜合管理政策目標

阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理的目標較為類似 ，可概括為解決人口不斷增長與土地資源供給不足的突出矛盾 ， 制定合理的土地利用規劃 ，整治近海海洋生態環境 ，協調工、農業發展與海岸帶生態環境保護的關系。不同之處在于 ， 阿爾及利亞海岸帶的土地規劃重點是保護農業和旅游用地以及合理調整居住和工業用地 ， 而厄瓜多爾海岸帶的土地規劃重點是保護自然植被。

2.2 政府內部行動

2.2.1? 法律法規制定：制定海岸帶綜合管理法律法規

阿爾及利亞為應對海岸帶的多重壓力和生態環境問題制定一系列法律法規。1963年阿爾及利亞頒布第63-478號法令 ，反映政府參與管理和保護敏感沿海地區的迫切意愿 ，但由于當時沒有針對生態環境或沿海地區的專門機構 ， 該法令很難適用。1983年阿爾及利亞頒布關于生態環境保護的第83-03號法令 ， 這是阿爾及利亞首份專門針對生態環境保護的法律文書 ， 但沒有涉及具體沿海地區。1990年阿爾及利亞頒布關于土地規劃和城市發展的第90-29號法令 ， 終于對沿海地區作出具體規定。2001年阿爾及利亞難民營項目啟動 ， 為阿爾及利亞開展國際合作奠定基礎。為建立和改善實施國際海岸帶管理和難民營項目的環境 ，2002年阿爾及利亞頒布北非大陸首部專門用于沿海地區的法律即《沿海法》，規定保護和開發利用沿海地區的框架。

在海洋環境方面 ， 厄瓜多爾的國家規范與其加入的國際協定和公約所產生的規范并存 ， 厄瓜多爾遵守并進一步發展這些規范。在陸地環境方面 ， 厄瓜多爾制定一系列法律法規。根據第3516號行政命令 ，2003年厄瓜多爾第二次環境立法確立沿海資源環境管理的基本政策;旅游領域的法律法規繁多 ，包括1部法律（旅游法）、3項法令（旅游活動總條例、旅游法總條例和自然保護區旅游特別條例）和1項決議（旅游活動登記和管理） ， 并在住宿、運輸、貿易、服務、運營、關稅和制裁等各領域約有50項法律文書（包括法律、法規、法令、手冊、指示、決議和部長級協議） ，有助于對旅游活動的管理。

2.2.2 項目規劃制定：制定和參與海岸帶綜合管理項目

阿爾及利亞實施一系列地方試點行動。例如：與歐洲合作伙伴開展海岸帶管理一體化和可持續性項目 ，允許在阿爾及爾沿海地區建立監測系統;目的地項目挖掘旅游潛力 ，并在阿爾及爾沿海地區旅游業利益相關者之間形成協同作用。

厄瓜多爾同樣制定并參與一系列海岸帶綜合管理項目。例如：2018年正式啟動由全球環境基金資助的海洋和沿海保護區網絡項目 ， 旨在通過有效管理保護區大幅改善大陸、海洋和沿海生物多樣性保護和可持續開發利用狀況。

2.3 政府處理問題

2.3.1 執行機構建立：海岸帶綜合管理政策執行機構建設

阿爾及利亞國家海岸管理局是在其《海岸法》框架內設立的負責沿海地區事務的專門機構之一 ， 主要執行現行條例規定的海岸帶保護措施 ，并向地方政府提供與其干預領域有關的一切援助。國家海洋法委員會改善并加強其與環境理事會的關系 ， 該理事會在其組織內設有沿海辦事處。 2006年成立海岸協調委員會 ， 負責調動保護沿海、敏感或面臨特定環境風險的地區所需的資源 ，但其權責范圍未包括促進沿海地區行為者之間的協調。

相對而言 ，厄瓜多爾海岸帶綜合管理機構建設較為完善 ，許多機構以其獨特的屬性開展合作 ， 其他利益相關者在規劃和管理方面同樣發揮積極影響。主要機構如表1所示。

2.3.2 人力資源培育：海岸帶綜合管理專業人才隊伍建設和公眾教育

阿爾及利亞擁有完全致力于海洋科學的學校 ， 許多大學都設有海洋科學專業 ，但僅部分滿足海岸帶綜合管理需求。大多數海洋科學課程面向全球 ， 旨在使學生了解海岸帶和海洋生態系統。未來仍須設置關于國際海岸帶管理的具體課程 ， 加強行動者對沿海地區社會經濟和體制運作的了解。此外 ， 目前決策者和公眾難以從可持續角度平衡海洋生態環境保護和經濟發展。

厄瓜多爾培養海洋意識的目標是加強國家海洋責任 ，促進了解和傳播海洋知識 ， 從而形成公眾參與空間和改進公眾日常行為 ， 加強公眾與海洋生態環境的社會聯系。在沿海地區推行可持續旅游教育政策 ，促進發展負責任的文化娛樂活動 ， 將自然資源和文化資源的保護相結合 ， 通過確保經濟活力以維持地區福利 ，并通過對游客和管理者的教育提高其生態環境保護意識。將與海洋有關的內容納入教育課程并就海洋空間的重要性開展培訓 ， 通過宣傳、教育、旅游、社區講座和媒體傳播等方式實施激勵性項目 ，提高公眾對海岸帶綜合管理的認識。

2.3.3 經濟資源投入：海岸帶綜合管理財政供給

海岸帶綜合管理是長期的過程 ， 持續的資金供給對其有效實施至關重要。阿爾及利亞海岸帶綜合管理項目的財政供給嚴重不足 ， 環境部門的預算自該部門2000年設立以來沒有重大變化。同時 ， 由于各部門的融資計劃缺乏協調 ，一些行動計劃“因太遲而無法考慮”， 如沿海城市技術性垃圾填埋中心項目即被廢止[9]。

歷史上厄瓜多爾的部門規劃、方案編制和財政預算對海岸帶綜合管理的重視程度微乎其微 ，尤其是在預防和控制威脅方面很少涉及海洋生物多樣性問題 ，這種情況近年來才有所改觀。根據厄瓜多爾財政部的統計數據 ，在過去10年中海洋機構的經濟資源大幅增加 ，但總體而言用于執行海岸帶綜合管理的預算與總預算相比仍很低 ，僅為10%。

2.4 項目回到政府：政策效果和問題分析

阿爾及利亞在海岸帶綜合管理方面作出重要努力 ，主要表現在建立沿海地區治理的體制框架 ， 并促進不同層次行動者之間的協作和協調。但在促進沿海地區可持續發展的體制建設方面仍存在缺陷 ，主要表現在法令和政策執行不理想、缺乏物質和人力資源以及標準化框架、國家級（環境部）行政體制不穩定以及缺少地方聯合和公眾參與 ， 這些缺陷削弱海岸帶綜合管理政策的效用。

與阿爾及利亞相比 ， 厄瓜多爾在海岸帶綜合管理方面的表現更加出色。①海岸帶綜合管理法律法規較為完善 ，體現在海洋環境中國家規范與相關國際協定和公約產生的規范并存 ， 而陸地環境中專門的《環境法》與旅游法律法規并存;②海岸帶綜合管理機構較為完善 ， 環境部、旅游部和財政部等機構以其獨特的屬性開展合作;③注重培養公眾海洋生態環境保護意識和海岸帶綜合管理專業人才 ，將海洋內容納入大學課程 ， 同時通過社區講座和媒體傳播等方式提高公眾對海岸帶綜合管理的認識;④海岸帶綜合管理的財政預算和項目經費較為充足。然而厄瓜多爾的海岸帶綜合管理仍存在一系列問題 ，如缺少有效的海洋生態環境規劃和海洋環境影響評價方法 ，而這些規劃和方法是識別和評估海洋開發利用對生態環境產生影響的關鍵步驟 ，也是較為科學系統和成熟適用的管理工具[10]。

3 經驗借鑒

我國海岸帶的敏感性和脆弱性日益顯現 ， 陸海功能缺乏統籌[11] ， 海岸帶立法推進緩慢[12] ， 因此科學的海岸帶綜合管理迫在眉睫。由于經濟發展區域結構等因素的影響 ， 我國長期存在人口“向海流動”的趨勢 ， 巨大的人口壓力和頻繁的開發利用活動使海岸帶面臨污染加劇、資源退化、生物多樣性降低和海岸侵蝕等嚴重的生態環境問題。沿海城市是海洋生態文明建設的“主戰場”，遵循陸海統籌原則以及走可持續發展之路是海岸帶綜合管理的關鍵所在。我國可借鑒阿爾及利亞和厄瓜多爾海岸帶綜合管理政策制定和執行的經驗 ，優化海岸帶綜合管理模式。①提高海岸帶綜合管理的公眾參與度和公眾海洋生態環境保護意識;②注重政策項目評估;③保證項目資金供給充足;④合理劃分政府部門的權責范圍;⑤協調海岸帶經濟社會發展與生態環境保護的關系。

參考文獻

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