完善政策體系破除設計施工“兩張皮”工程總承包政策發展展望

曾玉華 周艷

工程總承包模式作為國際通用模式在國際工程中大量采用，相比我國傳統的設計與施工分離、施工總承包為主流的建造模式，具有提升效率、節約工期、控制造價等突出優勢，因此在上世紀90年代開始引入我國并進行相關領域的探索，自2014年以后進入工程總承包政策發布高峰年。2019年12月，發改委和住建部聯合頒布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），該管理辦法是中國建筑業的重大變革，勢必為建筑行業發展帶來深遠影響，為企業轉型升級起到重要推動作用。

一、《管理辦法》頒布的歷程

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（第一次征求意見稿）全國征求意見，本次征求意見稿延續了93號文的精神，提出了“單一資質”承接、“總價合同”、“總承包負總責”的關鍵約定，以期突破我國現有政策的束縛。

2019年5月，發改委與住建部聯合發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（第二次征求意見稿），該文受《政府投資條例》影響，將“發包階段”“合同計價模式”“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位不得成為該項目的工程總承包單位”等條件較第一次征求意見稿進行了調整。

2019年12月23日，《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》正式發布，本次發布的政策再次對第一次、第二次征求意見稿相關核心內容進行了調整，提出“雙資質承接”“公開前期已完成的資料，其項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位可以承接工程總承包”“設計施工資質互認”等關鍵性條款。《管理辦法》歷時近2年兩次全國征求意見，足見主管部門對工程總承包市場的關注。

二、《管理辦法》頒布后全國各省市政策實施情況

2019年12月《管理辦法》出臺后，各地政府主管部門的政策制定有了指導意見。在《管理辦法》頒布前，全國已有29個省、自治區、直轄市針對工程總承包的發展出臺了相關文件及政策支撐；《管理辦法》頒布后，截至2021年5月，上述29個省、自治區、直轄市中又有15個省市進一步出臺了指導意見，主要體現形式為工程總承包的實施意見、管理辦法、實施細則、若干措施、征求意見、招投標管理辦法等。這些省市的政策趨勢及焦點，主要集中在以下幾個方面。

1.工程總承包模式的項目適用性

根據對《管理辦法》頒布后的最新政策統計，各省市對采用工程總承包的項目類型認知較為統一，大多數規定：政府投資項目或國有企業投資項目應優先采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。個別省市要求較為特殊，如濟南市要求：政府和國有資金投資的房屋、市政項目，原則上實行工程總承包模式；吉林省要求：建設內容明確、技術方案成熟的政府投資（以政府投資為主）項目應采用工程總承包模式，裝配式建筑應采用工程總承包模式。

2.工程總承包項目的發包階段

從各地規定來看，對工程總承包的發包階段，基本上統一規定為：政府投資項目原則上應該在初步設計審批通過后進行發包，這與國家新政的規定也較為統一。而個別省市根據自身情況有不同約定，如浙江省、山東省擴大了約定范圍，要求政府投資及國有投資項目原則上在初步設計審批完成后發包；上海市還給出了政府投資項目原則上應該在初步設計批復完成后進行工程總承包項目發包的項目類型約定；遼寧省規定政府投資的房屋建筑和市政公用工程項目采用工程總承包方式的，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包，但鼓勵在可行性研究批復后即開展工程總承包發包。

3.工程總承包項目的準入問題

各地規定在《管理辦法》頒布后較為統一，新出政策的15個省市均明確允許參與前期項目建議書、可研編制、初步設計的單位可以參加工程總承包投標。針對此項規定，前后變化較大的是上海市，新政出臺前，上海市在《上海市工程總承包試點項目管理辦法》的通知（滬建建管〔2016〕1151號）中規定：工程總承包企業還不得是項目的初步設計文件或者總體設計文件的設計單位或者與其有控股或者被控股關系的機構或單位；2018年及以前，對參與前期設計的單位能否參與后續工程總承包投標未在政策中明確的地區有：江西、山東、遼寧、四川、福建、甘肅、貴州、海南、河北、江蘇、山西、陜西、天津、云南、內蒙古、寧夏、河南、安徽。

4.工程總承包項目的資質要求

2018年及以前，廣西、廣東、湖北、湖南、吉林、上海、浙江明確允許單一資質工程總承包商承接工程總承包項目；明確要求需同時具備設計、施工資質的省份有北京（裝配式建筑領域）、天津（但不禁止單一資質組成聯合體）；而浙江、四川、甘肅、貴州、海南、河北、江蘇、江西、遼寧、山東、山西、陜西、云南、寧夏、河南等省并未對此有明確規定。

《管理辦法》頒布后，規定較為統一，要求設計資質和施工資質，或者具有設計資質和施工資質組成聯合體。其中，吉林省規定，根據本地區工程總承包企業發展的實際情況，建設單位也可根據項目情況和項目特點，在符合條件的前提下，在2023年6月30日之前允許單一資質的設計企業或施工總承包企業作為工程總承包單位承攬項目；深圳市規定，設計—采購—施工總承包（EPC）項目招標可以按下列方式之一設置投標人資格條件：（一）具備工程總承包管理能力的獨立法人單位；（二）具備與招標工程規模相適應的工程設計資質（工程設計專項資質和事務所資質除外）或施工總承包資質。

5.工程總承包的合同計價模式

2018年及以前，大多數省份均規定宜采取或主要采取固定總價合同，但同時也存在一定的差異：浙江和上海規定工程總承包合同宜采用總價包干的固定總價合同形式；江蘇和江西雖未直接規定，但從政策文件反映強調固定總價模式；廣東規定一般應采用固定總價方式進行，根據項目特點也可采用固定單價、成本加酬金或概算總額承包的方式進行；廣西規定主要采用固定總價、固定單價兩種發包方式，暫不建議采用成本加酬金的總承包發包方式；吉林、湖北和湖南規定宜采用總價合同或者成本加酬金合同；而四川、福建、北京、甘肅、海南、河北、遼寧、山東、山西、陜西、云南、內蒙古、寧夏、貴州、天津、安徽、河南等地未明確工程總承包合同計價模式的規定。此外廣西同時也是國內對于項目結余分成進行詳細規范的省份，其規定如果滿足“項目結余分成”條件，則按“項目結余分成”條款進行分成，湖南省也指出了給予獎勵，但未明確分成條件和比例。

《管理辦法》頒布后，各地對合同計價模式的規定，多數要求企業投資的工程總承包項目宜采用總價合同，政府投資的工程總承包項目應當合理確定合同價格形式，并約定采用固定總價合同的工程總承包項目在計價結算和竣工決算審核時，對包干部分不再審核，僅對合同約定的變更部分進行審核。

其中，深圳市規定招標人應當謹慎采用基于概算下浮率的方式競價，可以采用總價包干、單位經濟指標包干等計價方式，并應當在招標文件中明確引導合理價格的工程定價方法和結算原則。

6.各省市工程總承包管理制度的創新性規定

浙江省在《關于進一步推進我省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包發展的實施意見》中規定：工程總承包單位為聯合體的，鼓勵建設單位按照合同約定將工程款撥付給聯合體牽頭人。鼓勵由聯合體牽頭人開設農民工工資專用賬戶，專項用于支付該工程建設項目農民工工資。

深圳市在《關于進一步規范EPC項目發承包活動的通知》中規定：對于依法必須進行招標的項目，招標人有控股的施工、服務企業，或者被該施工、服務企業控股，且該企業資格條件符合《關于進一步完善建設工程招標投標制度的若干措施》的通知（深建規〔2020〕1號）第二十二條規定的，招標人可根據相關規定申請將EPC項目直接發包給該企業實施。

深圳市、福建省、河南省，較為詳細的約定了招標前應明確的建設規模、建設標準應包含的內容。

上海市規定，工程總承包項目經理不得同時在其他項目上擔任任何職務。聯合體承接項目的，聯合體牽頭單位應同時在聯合體成員單位完成的勘察文件、設計文件、工程資料上共同簽章；施工現場安全生產標準化、質量管理標準化、現場管理人員實名制和作業人員實名制等管理制度實施及其配套信息系統操作均由聯合體牽頭單位負責。

黑龍江省規定，各地實施范圍內的房屋建筑和市政基礎設施領域工程項目，應當采用工程總承包和全過程工程咨詢模式。

三、工程總承包未來政策展望

雖然發改委和住建部頒布了《管理辦法》，各省、自治區、直轄市也出臺了相應的規定，但我們應清晰的認識到，工程總承包仍面臨相關問題和困境，工程總承包的“設計施工兩張皮”“前期準備不充分”“合同計價模式不配套”“建設基本程序不清晰”“監管體系不健全”等問題依然存在，完善政策規定和出臺政策指導是工程總承包未來健康良性發展的后盾和基礎。從政策和指導意見上來看，未來應著手在以下幾方面完善：

1.制定和完善“發包階段”的具體階段成果要求的指導意見

《管理辦法》規定企業投資項目，應在核準或備案后進行工程總承包的發包，政府投資項目應在初步設計審批完成后進行工程總承包項目的發包。企業投資項目在核準或者備案后，擬建項目并未經當地規劃部門批復，項目建設的前置條件并不完全具備，極易形成“邊設計、邊施工”的三邊工程。

政府投資項目的初步設計，根據我國《建設工程設計深度要求》的規定，在初步設計階段，專項設計和專業設計并未進行要求，此部分在現有的建設工程中所占比例越來越大，極易造成施工圖階段的調整和變化，對工程進度和投資控制極其不利。

因此，完善《管理辦法》中發包階段的設計深度具體規定，并出臺相應指導意見是解決工程總承包面臨問題的具體措施。

2.制定合同附件中“發包人要求”的示范文本

“發包人要求”作為工程總承包項目執行時的依據，應有相對規范的格式、內容、細化程度的統一要求，供發包人參照執行。在招標前，發包人也應充分分析、細化、分解建設需求，制定完善的項目實施范圍、設計標準、技術標準，約定主要材料設備的材料檔次、品牌，避免引起不必要的糾紛，影響項目履約。未來行業發展中，必定會對設計深度、發包人要求等有更為深入的研究，指導行業發展與國際接軌。

3.出臺鼓勵“雙資質企業獨立投標”或要求聯合體組建“聯合項目部”的指導意見，解決“兩張皮”難題

積極響應“管理辦法”號召，在政府投資或國有投資的項目上，鼓勵“雙資質企業”“獨立投標”，解決聯合體責任不清晰，目標不統一、設計施工融合困難等問題。積極探索聯合體模式下的新方式，嘗試“聯合項目部”模式的推廣和研究，從構架上解決“兩張皮”難題。

4.出臺工程總承包總價合同的指導意見，促使設計、施工技術的主動融合

合同計價模式對工程總承包的運行將產生重大影響，沒有“總價合同”的約束，設計技術和施工技術就不會主動融合，工程總承包運行的目的就不會實現。通過制定總價合同的指導意見，解決總價合同招標前的發包人要求深度要求、設計深度要求、總價合同控制價編制依據、投標報價辦法、變更調整合同總價方法、物價波動調整方式、進度款支付等具體要求，解決采用總價合同的依據和具體實施路徑，促使設計、施工技術主動融合。

工程總承包模式作為我國建筑行業轉型升級的重要載體，健康穩定的發展需要上位法的法律約束，也需要更為詳細的指導意見或規范標準、實施細則來指導工程總承包的運行。總之，《管理辦法》為我國工程總承包的實施規劃了運行方式和方向，《示范合同文本》規范了交易雙方的習慣，筆者認為應繼續深化出臺相關指導意見或者示范文本規范化，標準化開展工程總承包，為建筑業高質量發展貢獻力量。