高原城鎮國土空間規劃災害風險評估的關注要點及思考

韓科成 張世超 曹中良

1上海上大建筑設計院有限公司 上海 200072

2國起城市規劃（上海）有限公司 上海 200437

3上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 上海 200092

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的印發標志著我國空間規劃和治理體系改革從試點探索走到全面鋪開，全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系建設正式拉開帷幕。為指導和規范國土空間總體規劃編制工作，自然資源部研究制定了省級、市級國土空間總體規劃編制指南（試行）?！吨改稀穼暮︼L險評估和底圖底數、環境承載力與開發適宜性評價、規劃實施評估、重大專題研究等并列為國土空間規劃的基礎工作[1]。災害風險評估結果作為城市綜合防災空間布局的現狀基底[2]，對統籌國土空間格局和分配防災空間資源具有重要意義。

1 災害風險評估的作用、要點與實施路徑

1.1 災害風險評估對國土空間規劃的支撐作用

國土空間規劃是國家空間發展的指南和藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據[3]。中國多發的災害風險對經濟社會發展造成了諸多影響，安全發展已然成為國土空間規劃的重要目標之一[4]。

圖1 國土空間規劃的要素、空間和目標

國土空間規劃災害風險評估工作的重點在于，基于自然地理本底特征和“雙評價”結果系統梳理國土空間可能面臨的災害風險、評估其影響程度并提出應對策略。由此，災害風險評估是國土空間格局優化的重要技術支撐[5]。

1.2 災害風險評估的關注領域

災害分類本身是一個復雜的問題，按誘發原因、發生機理、特征要素等區分存在不同分類方法。國土空間規劃關注的災害風險已遠超傳統意義上的自然災害，涵蓋自然災害、非自然災害以及其他重大風險等。

表1 國土空間規劃關注的災害和風險

1.3 不同尺度國土空間規劃災害風險評估的側重點

國土空間規劃從規劃層級可分為五級，根據規劃任務目標可分為戰略性、協調性、實施性三種。

災害風險評估工作在各級國土空間規劃中都有要求，但因層級的不同側重點不同。全國和省級國土空間規劃以戰略性為主，其災害風險評估以縣市為基本單元進行結構性宏觀評價，為主體功能分區劃定、空間戰略制定、區域協同發展提供依據。市、縣、鄉鎮層面國土空間規劃兼有協調性和實施性，其災害風險評估側重于為各類功能分區確定、各類控制線劃定和建設用地選擇、各類目標制定、相關專項規劃的編制提供依據。

1.4 災害風險評估的一般路徑

國土空間所面臨的災害風險是復雜、多維、變化的，并非所有災害風險都可以依靠工程技術解決。比如，滑坡、洪澇、地震等災害可以通過工程措施來預防，應對新冠肺炎疫情這類不確定的風險要素則需要改變應對思路。只有將風險評估、應急預案等非工程措施作為災害風險防治體系的有效組成部分，樹立韌性防災減災觀念，方能不斷提升城市面對各類災害風險的韌性應對能力。

國土空間規劃的災害風險評估應構筑“災害辨識-風險分析-風險評估-風險減緩”流程體系[6][7]。首先，通過篩選確定主要的災害種類，對致災因子的危險性和承災主體的脆弱性、抵抗能力和恢復能力進行評估，確定防災抗災空間布局、土地供應、物資分配、信息管理等具體需求。然后，根據評估結果制定相應的減災對策，包括防災規劃與建設、防災教育與演練、物資儲備與管理等內容。

2 高原城鎮國土空間規劃災害風險評估實踐

災害風險評估工作應立足當地區位、資源、氣象和地質特征，多層次剖析可能面臨的災害和風險威脅，對各類災害風險進行評判，最終落位全域空間格局、國土空間利用、城鎮村發展、經濟產業發展、綜合防災救災體系、應急預案制定等國土空間規劃內容及相關策略建議。本文以青海省甘德縣為研究案例，對災害風險進行判斷評估，總結歸納高原城鎮國土空間規劃的災害風險評估工作應關注的要點。

2.1 基底現狀和概況

甘德縣地處青甘川三省交界，地屬國家三江源自然保護區，國土面積7131平方千米。黃河穿流而過，沿途納支流127條。受中緯度西風帶、山脈、冰川的影響，境內氣候嚴寒，晝夜溫差大，風多風大，冰雹、大風、雪災等災害性天氣頻繁。年降水量542毫米，雨季干季分明，植物為高寒草甸草場，牧草低矮稀疏生長量少，草場面積占縣域國土面積的75%，由于超載過牧退化比較嚴重。近年來甘德縣啟動了三江源生態保護和建設工程，開展了生態移民、退牧還草、黑土灘治理、封山育林、鼠害防治等項目，取得了積極成效。

2.2 安全維度現狀評估

甘德縣無耕地，現狀評估中將“高標準基本農田占比”調整為“理論載畜量”和“實際載畜量”。經測算，人均水資源量4.1萬立方米處于較高水平，理論載畜量40.5萬只羊，實際載畜量為70.5萬只羊，糧食安全存在隱患且生態風險較大。

2.3 災害風險評估

甘德縣災害風險評估主要圍繞氣候災害風險、生態安全風險、糧食安全風險、水安全風險四方面展開評估工作。

2.3.1 氣候災害風險評估

氣候災害風險包含可能性、脆弱性和暴露度三個屬性，單獨氣候變化與極端氣候事件并不一定導致災害,而必須與脆弱性和暴露程度交集之后才可能產生風險。

圖2 氣候災害風險評估

2.3.2 生態安全風險評估

案例采用“驅動力-壓力-狀態-影響-響應”DPSIR模型對生態安全狀況進行評價，從資源環境壓力、資源環境狀態、人文環境響應3方面選取了20項指標，建立案例城市生態安全評估指標體系。

表2 生態安全風險評估指標體系

通過對歷年數據無量綱處理，采用“熵權法”計算指標權重，最終運用綜合評價模型對案例城市生態安全風險狀況進行評估并繪制評價趨勢圖。

圖3 生態安全綜合評價指數及DPSIR分項

2.3.3 糧食安全風險評估

案例城市受限于海拔和氣候無糧食生產，米和面均為外部采購，因此糧食安全僅對牛羊肉供應進行評判。案例以三調為基礎，首先對理論載畜量進行測算，折算牛羊肉供應量，最后計算“糧食缺口率”作為評估指標，采用一般情景、悲觀情景、樂觀情景三種情況進行風險評估。

圖4 糧食安全風險評估

2.3.4 水資源安全風險評估

水資源安全風險評估是以定量分析的方法評估水資源對社會經濟和生態環境的影響程度。水資源安全風險評估體系分為目標層、風險屬性層和風險屬性表征層。通過對數據無量綱化處理，然后加權計算得到案例城市水資源風險屬性的計算值。

表3 水資源風險評價指標計算表

3 結論及討論

3.1 結論：存在問題

3.1.1 災害風險的測不準性與風險應對

國土空間本身是一個動態變化的復雜系統，災害風險相伴相生且具有內生復雜性、測不準性、不穩定性等特點。災害風險應對的“空間手段”與“政策手段”應雙管齊下。簡單通過不斷增加投資、擴大工程規模來抵御發生概率較低的災害風險的做法，既不實際也不符合韌性城市防災理念。

3.1.2 多種災害風險疊加與管制分區

多種災害風險的發生時間和頻度、影響程度和范圍相對孤立，災害風險評估偏向單一風險評估而很難評判相互作用關系，由此無法實現劃定綜合災害風險空間管制分區和制定對應的管制措施的目的。

3.1.3 災害預警評估與“一張圖”系統

《意見》提出建設“一張圖”實施監督信息系統，以信息技術、數據應用推進政府管理及社會治理模式創新[3]。基于大數據技術的智慧城市管理系統，尚存在較多現實困難，還需要不斷更新迭代，打通災害預警和災前災后評估的技術通道。

3.2 討論：未來預期

國土空間規劃中的災害風險評估是個新課題，目前多災害風險的統一化度量尚有較多難點問題未解決，還需不斷研究構建多災害風險評價體系，通過風險等級排序、風險疊加運算、綜合災害風險空間管制分區劃定等步驟，最終形成防災空間保障全面、抗災設施支撐完備、應急預案制定周密的綜合防御體系。

另外，將災害風險評估接入“一張圖”系統?？茖W、客觀、直觀的將災害風險評估結果呈現在國土空間布局之上，通過計算機技術在空間層面展示災害影響的可視化模擬結果，為城鄉規劃和建設提供安全指引，為城鄉災害風險決策提供支持。