“十四五”時期養老工作需重點關注三個問題

國務院發展研究中心“中國民生調查”課題組

提 要：隨著近些年對養老工作重視程度的不斷加大，我國居民的養老生活保障和養老設施及服務建設取得了明顯進步，老年人呈現出更高的生活滿意度水平。但與此同時，由于多方面因素影響，養老工作仍面臨一些亟待解決的突出問題。2020年中國民生調查結果顯示，強化養老經濟保障、改善老年健康服務內容以及充實養老照料體系是居民在養老中較多關注的三個方面，也是“十四五”時期需要盡快加以完善的重點領域。

2020年中國民生調查中，51896名電話調查受訪者中60歲及以上的老年人5054人，入戶調查11314戶對象家庭中包括43741位家庭成員，其中60歲及以上的老年成員8750名。在11314位入戶調查受訪者中，60歲及以上的老年人3548人，占全部受訪者的31.4%。基于上述數據分析發現，隨著近些年養老工作的推進，老年人生活保障進一步改善，全社會為老服務水平也在穩步提升，老年人呈現出更高的生活滿意度水平，但與此同時，由于多方面因素影響，養老工作仍面臨一些亟待解決的突出問題。入戶調查問卷分析顯示，消除居民養老經濟擔憂、做實上門醫療服務以及擴大老年生活照料供給，是當前養老工作中有待解決的三個核心問題。“十四五”時期，亟須針對上述問題制定綜合應對措施。

一、近些年養老工作取得了明顯進步，老年人的生活滿意度更高

調查發現，隨著近些年各方對養老工作重視程度的不斷加大，我國居民的養老生活保障和養老設施及服務建設取得了明顯進步。

在養老生活保障方面，居民養老保險和醫療保險覆蓋率持續保持在較高水平。調查中參加城鎮職工醫療保險或城鄉居民醫療保險的比例合計98.0%，參加商業醫療險的比例為1.2%，沒有任何醫療保險的比例為1.2%。在養老保險方面，參加城鎮職工養老保險、城鄉居民養老保險或機關事業單位養老保險的合計90.9%，中斷繳費的比例合計3.3%，有商業養老保險的比例為0.9%，有企業年金的比例為0.1%，沒有任何養老保險的占5.7%。

在養老保險和醫療保險覆蓋范圍持續保持高位的同時，保障水平也在不斷提升。在醫療保障方面，在將高血壓、糖尿病等老年人常見病門診用藥納入醫保報銷范圍的同時，醫保異地就醫直接結算進一步推進。同時，不少地區還進一步提高了醫保報銷比例和報銷費用總額。在養老保障方面，城鎮職工退休人員養老金實現了16連漲，城鄉居民基礎養老金每月水平也在2020年從88元調整至93元。這些措施的推進，進一步提升了老年人的生活保障水平。

在政府加大投入和社會力量共同參與的背景下，養老設施和養老服務建設也取得了明顯進展。調查顯示，一方面，社區的硬件設施建設和養老服務有所進步。當前，社區/村莊中有專業養老服務的機構和人員的比例為15.4%，定期為老年人舉辦各類文化娛樂活動的比例為29.0%，有老年就餐、送餐服務的比例為6.5%。另一方面，面向老年人的醫療服務進步明顯。截至目前，為有慢性病的老年人定期提供上門檢查的比例為36.8%；為老年人提供上門醫療服務的比例為25.1%。此外，社區有志愿者上門開展慰問關懷服務的占14.2%。

但要注意的是，城鄉之間在養老設施和服務發展水平上依然存在明顯差異。總體上，農村的養老設施和服務的發展水平更低，社區/村莊養老設施和服務空缺的比例在城鎮為21.7%，農村為25.3%。在配備專業養老設施和服務機構或人員、定期為老年人舉辦各類文娛活動、老年就餐以及志愿者上門這四個領域，城鎮的發展都明顯好于農村；但在就醫服務中，農村的狀況更好，無論是對有慢性病的老年人定期上門檢查，還是為老年人提供上門醫療，農村的發展水平都要高于城鎮（圖1）。

近些年持續推進的養老工作，大大提升了老年人的生活滿意度。調查發現，相比非老年人，老年人對生活滿意度和近些年生活改善程度的評價更高。電話調查中，在對當前自己生活滿意度的評價上，選擇“非常滿意”、“比較滿意”和“一般”的比例，老年人中分別為29.3%、38.8%和24.6%，非老年人中分別為20.4%、38.9%和31.5%。在對近些年自己生活改善程度的滿意度上，選擇上述三者的比例，老年人中分別為19.8%、22.8%和40.4%，非老年人中分別為14.1%、22.2%和36.7%。入戶問卷調查中，針對自己家庭目前生活狀況，表示“不太滿意”或“很不滿意”的比例，在受訪者為老年人的家庭中合計為8.4%，明顯低于受訪者為非老年人家庭中12.2%的比例。

二、當前養老領域的問題主要集中于三個方面

盡管老年人對生活具有較高滿意度，但電話調查和入戶調查也顯示出養老工作中依然存在一些亟待解決的突出問題。綜合分析顯示，強化養老經濟保障、改善老年健康服務內容以及充實養老照料體系是居民在養老中較多關注的三個方面，也是“十四五”時期需要盡快加以完善的重點領域。

（一）六成左右的受訪者擔心沒錢養老，未進入老年期的居民對養老經濟保障的擔心程度更高

當前，我國老年人的收入來源多元。調查發現，養老金、家庭贍養、工作收入是當前已進入老年期居民經濟生活的主要依靠；在尚未進入老年期的受訪者中，養老金、家庭贍養和儲蓄成為個人預期老年經濟生活的三個主要依靠。隨著對養老問題的日益重視，越來越多的居民開始考慮增加儲蓄以應對老年生活。

在老年人的主要經濟依靠上，城鄉差異明顯。相比城鎮，當前已進入老年期的農村居民更少依靠養老金，更多依靠兒女贍養和工作收入（表1）。在尚未進入老年期的農村居民中，雖然預期依靠儲蓄的比例也在上升，但低于城鎮居民的增長幅度。此外，尚未進入老年期的農村居民更寄希望于年老后由兒女提供經濟贍養，預期屆時家庭贍養作為主要經濟依靠的比例高達39.0%，大大高于已進入老年期農村居民中25.5%的比例。

對于未來是否擔心無錢養老，老年人受訪者中表示“非常擔心”、“比較擔心”或“有點兒擔心”的比例合計57.4%，尚未進入老年期受訪者中這一比例為62.5%，差異明顯。這一結果顯示：一方面，相當多的居民依然擔心沒錢養老；另一方面，尚未進入老年期的居民對沒錢養老的擔心程度更高。

尚未進入老年期的居民更擔心未來的養老經濟保障，主要有兩方面原因。第一，近年部分地區出現養老金當期收不抵支的情況并被廣泛報道，由此引發了一些居民對未來養老經濟保障的擔憂。第二，近些年勞動力市場也在發生顯著變化，包括網約車司機、速遞員等在內的新業態就業群體在持續增加。相比傳統就業人員，這些新業態就業人員的社會保障通常更不完善，由此引發這些就業群體對未來養老經濟保障更大程度的擔憂。

隨著人口老齡化程度加深，近些年一些國家開始加大旨在擴大老年期勞動收入的改革。在這方面，我國還有很大的改善空間。入戶調查顯示，當前我國60歲及以上老年人中有工作的比例合計42%。但從就業類型看，86%為務農或相關工作。這表明，當前老年期的勞動參與主要以農村地區老年人繼續從事農業活動為主。在城鎮地區，60歲及以上老年人繼續工作獲取收入的比例十分有限。

（二）半數老年人存在健康問題，上門醫療服務仍是最突出需求

對11314戶受訪家庭中8750位老年人的健康狀況分析顯示，老年人中有各種健康問題的比例為51.1%，且不少老年人同時患有多種疾病。從患慢病情況看，高血壓、骨關節病和糖尿病位列前三，近半的老年人患有高血壓（圖2）。

慢性病多發決定了老年人對醫療服務具有較強需求。從最需要發展的養老服務內容看，雖然近些年居民期望能夠發展的養老服務內容更加多元，城鄉之間也存在不同，但上門醫療和居家健康監測緊急救助依然是當前居民最希望發展的養老服務內容，且這一需求在農村地區更為迫切（圖3）。

研究發現，兩方面原因直接導致了居民對發展上門醫療有著迫切需要。一方面，隨著年齡增長，老年人中行動不便甚至半失能、失能現象逐漸增多，到醫療機構就醫變得越來越困難。另一方面，現有的住房條件也使不少老年居民無法離家就醫。入戶調查顯示，我國居民當前居住的各類樓房①中，有電梯的比例僅為10.9%，而老年人入住的小區建筑年代通常更早，有電梯的比例更低，僅為8.6%。即使僅考慮城鎮地區，各類樓房中有電梯的比例也僅為17.5%，老年人所住樓房中有電梯的比例為13.3%。老年人所住樓房缺少電梯，成為行動不便的老年人自我外出就醫的現實障礙。

（三）生活照料人手不足問題日漸凸顯

調查發現，老年人中因生病、殘疾或衰老導致生活部分不能自理或完全不能自理的比例合計6.4%，日常生活中需要照料服務的受訪者占14.2%。對所需照料內容的分析顯示，在需要照料的人中，需要幫助做飯的占68.0%，需要幫助洗澡的占22.2%，需要幫助上廁所的占13.8%，需要幫助打掃衛生/整理家務的占47.6%，需要幫助吃藥的占27.1%，需要陪伴出門的占38.7%。這一結果表明，所需照料的老年人往往同時具有多項需求。

從提供照料的人員情況看，老年人的配偶發揮著主導作用。調查中，自己照顧自己的占29.5%，依靠配偶照顧的占40.8%，依靠子女照顧的占25.9%。

隨著年齡增長，配偶提供照料面臨的困難越來越大，無人照料的情況也在逐步顯現。調查發現，擔心年老時無人提供照料的比例，在已進入老年期的受訪者中占48.6%，在尚未進入老年期的受訪者中占47.0%。這表明，無論是從滿足當前老年人家庭的需求考慮，還是從解決未來家庭的養老照料問題出發，都需要盡快充實養老照料體系，為家庭照料提供補充或替代。

隨著近些年養老服務事業的發展，老年人生活照料已開始從原來的以家庭為主逐步轉變為依靠家庭和社會化養老服務兩種力量，但當前這兩方面都面臨著一些問題。

調查發現，明確表示老后生活由子女提供照顧沒有問題的比例，在非老年人和老年人中分別僅為14.2%和18.5%。對于由子女提供照料面臨的問題，受訪者給出最多的是客觀原因，其中反映最多的是子女沒時間，占35.6%，這一比例在老年人和非老年人中分別為35.1%和36.7%。居第二位的是無子女或子女不在身邊，在受訪者中占19.0%。另外，還有相當多的受訪者表示不愿給子女添麻煩，這一比例在非老年人和老年人中各占14.7%和13.9%。

需要重視的是，42.6%的受訪者尚不清楚社會化養老服務中的問題。在所反映的主要問題中，排名第一的是收費太高，占20.9%。進一步分析發現，老年人中這一比例為23.0%，高于非老年人的19.9%。這表明，尚未進入老年期的受訪者對養老服務價格有著更高的容忍度。對比服務的專業化水平高低、服務人員是否盡責等方面發現，相比老年人，非老年人對這些方面有著更高要求。這表明，社會化養老服務的未來發展，需要更加重視服務質量的提升（圖4）。

三、綜合施策，逐步化解養老工作中的三個核心問題

“十四五”時期，1962-1976年第二次生育高峰期出生人口將逐步進入老年期，我國的人口老齡化將迎來更為迅速的發展，老年人口更多，總人口中老年人占比也將更高。調查中揭示的當前養老工作面臨的三個核心問題，也將進一步凸顯。要解決上述問題，需要盡快制定綜合性應對措施。

一是完善多層次老年收入保障體系，逐步擴大勞動收入對居民老年經濟生活的保障作用。在對城鎮職工基本養老金建立更加科學的調整機制的同時，針對城鄉居民基礎養老金建立常態化的調整機制，盡快提升城鄉居民的基礎養老金水平。總結試點經驗，進一步擴大企業年金和商業養老保險的覆蓋范圍，提升其在老年期經濟保障中的作用。改革退休制度和勞動力市場等相關制度安排，為老年人獲取勞動收入創造更多條件。

二是多措并舉，盡快擴展上門醫療服務覆蓋范圍，更好滿足老年人的醫療服務需求。一方面，總結試點經驗，盡快推廣居家上門醫療服務和針對重點人群的居家健康監測緊急救助體系。另一方面，系統梳理醫療保障制度改革發展和長期護理保險試點經驗，針對老年人探索建立更有效的醫療和護理服務費用保障體系。此外，針對老年人慢性病高發的問題，突出預防為主，加強健康教育，探索建立早期干預機制，盡可能減少相關疾病的發生率。

三是雙管齊下，提升養老生活照料服務供給。一方面，以拓展服務內容、提升服務水平為核心，繼續大力發展社會化養老服務，并結合各地實際探索成本更低、更多老年人可負擔的服務模式。另一方面，通過引入更加靈活的休假制度、實施針對家庭成員的照料技能培訓、探索針對家庭照料人員實施多種形式的經濟支持等措施，切實發揮好家庭成員在提供老年照料中的作用。

要注意的是，隨著城鎮化的進一步發展，青壯年的鄉城流動將會繼續，“十四五”時期農村養老面臨的形勢將更加嚴峻。相比城鎮，當前農村的養老事業發展已相對滯后，在解決上述三個問題過程中，需要給予農村地區以更多關注，盡快補齊農村地區的養老發展短板。

（課題組總顧問：馬建堂；課題組負責人：張軍擴；執筆人：馮文猛）