伴生放射性礦開發(fā)利用輻射環(huán)境安全監(jiān)管法規(guī)體系的現(xiàn)狀

呂彩霞，謝樹軍，廖運璇，陶威錠，商照榮，滕柯延

(生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

為了確保輻射環(huán)境安全，核工業(yè)經(jīng)過幾十年發(fā)展已建立了一套較為完整的適用于核設(shè)施、鈾礦冶和核技術(shù)利用的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，對輻射環(huán)境安全管理起到了重要作用，很好地預(yù)防了相關(guān)活動和實踐對環(huán)境的輻射影響，控制了潛在的環(huán)境風(fēng)險，但伴生礦未納入該體系。我國礦產(chǎn)資源豐富,礦物種類繁多，礦產(chǎn)開采量大。日益發(fā)展的伴生放射性礦開發(fā)利用活動在帶給利好的同時，也對我國環(huán)境安全也造成了直接或間接的影響。伴生礦除利用所需礦用成分外，在開采、精選、冶煉、加工和利用過程中，對天然放射性核素進行了一定程度的遷移、濃集和擴散，使得伴生的天然放射性核素在這些環(huán)節(jié)通過廢氣、廢水或固體廢物進入環(huán)境，對環(huán)境造成輻射污染。從近幾十年國家對于輻射的監(jiān)管，以及兩次對伴生礦污染源普查的結(jié)果來看，伴生礦開發(fā)利用所帶來的輻射影響在逐漸變大，因此，從監(jiān)管層面已經(jīng)開始重視伴生礦開發(fā)利用所帶來的輻射影響。另外，長久以來，對于伴生礦的放射性，主要是參照鈾礦冶的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，由于伴生礦行業(yè)眾多、工藝復(fù)雜，在參照執(zhí)行鈾礦冶法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的過程中發(fā)現(xiàn)很多不適用和不合理的情況。此外，《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠景目標(biāo)》中也明確提出加強伴生放射性礦輻射環(huán)境管理；完成伴生放射性礦現(xiàn)狀調(diào)查和輻射現(xiàn)狀普查，推進伴生放射性礦產(chǎn)資源分類管理；開展鋯及氧化鋯、石煤、稀土等伴生放射性礦開發(fā)利用輻射安全監(jiān)管和輻射環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)研究。綜合上述原因，伴生礦開發(fā)利用行業(yè)有必要制定適用于行業(yè)自身發(fā)展的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

1 我國輻射環(huán)境安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

我國的輻射環(huán)境安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)分為五個層次：法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性文件(圖1)。截至2018年，我國已制定兩部輻射環(huán)境安全專業(yè)法律、七項條例、二十九項部門規(guī)章、九十三項導(dǎo)則、九十五個標(biāo)準(zhǔn)和八份技術(shù)文件，這些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)筑了我國核安全和放射性污染防治的安全屏障，對我國核電廠、核燃料循環(huán)設(shè)施、核技術(shù)利用和鈾礦冶設(shè)施的輻射防護與影響發(fā)揮了重要作用。

圖1 我國輻射環(huán)境安全法規(guī)體系

2 伴生放射性礦開發(fā)利用輻射環(huán)境法規(guī)體系現(xiàn)狀

我國的輻射安全法律有兩部，分別是《放射性污染防治法》和《核安全法》。《核安全法》主要是保障核安全，針對核設(shè)施，不適用于伴生礦。《放射性污染防治法》的適用范圍包括伴生礦開發(fā)利用過程中發(fā)生的放射性污染的防治活動，其中，針對伴生礦的具體要求為對伴生放射性礦開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的尾礦，應(yīng)當(dāng)建造尾礦庫進行貯存、處置[1-4]。

對于伴生放射性礦開發(fā)利用，并沒有相關(guān)的行政法規(guī)，僅有幾項部門規(guī)章，以及一些參照執(zhí)行的其他標(biāo)準(zhǔn)，主要是稀土的排放標(biāo)準(zhǔn)和輻射環(huán)境監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1，基本形成了伴生放射性礦開發(fā)利用輻射環(huán)境體系。目前還有兩項已完成征求意見，分別為《伴生放射性礦開發(fā)利用環(huán)境輻射限值》(報批稿)和《伴生放射性礦開發(fā)利用項目竣工輻射環(huán)境保護驗收監(jiān)測報告的格式與內(nèi)容》(報批稿)。

表1 伴生放射性礦開發(fā)利用現(xiàn)有部門規(guī)章

3 開發(fā)利用活動對輻射環(huán)境的影響

礦產(chǎn)資源種類多，開發(fā)利用活動也相對較多，開發(fā)利用過程中將伴生的U-238、Th-232、Ra-226等天然放射性核素人為暴露到地面環(huán)境中，并隨著礦石的加工、冶煉、廢棄物的排放而轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品、副產(chǎn)品和“三廢”中，為了控制伴生放射性礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境影響，目前按照《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境監(jiān)督管理名錄(第一批)》要求，對于納入該名錄的稀土、鈮、鉭、鋯及氧化鋯、釩以及石煤行業(yè)中，原礦、中間產(chǎn)品、尾礦(渣)或者其他殘留物中鈾(釷)系單個核素含量超過1 Bq/g的開發(fā)利用項目，應(yīng)編制輻射環(huán)境影響評價專篇和輻射環(huán)境竣工驗收專篇。從2019年1月1日開始，相關(guān)企業(yè)已開展環(huán)境輻射監(jiān)測并公開相關(guān)信息。開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的放射性固體廢物要求妥善貯存，散、亂、污堆放基本得到杜絕，伴生放射性礦開發(fā)利用項目的輻射影響基本得到了有效控制。也存在不在名錄監(jiān)管范圍內(nèi)的其他行業(yè)的輻射水平偏高，但需要納入監(jiān)管范圍的情況。

4 伴生礦輻射環(huán)境安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

我國核設(shè)施的輻射環(huán)境安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系完善，對我國的輻射環(huán)境安全起到了保駕護航的作用。早期伴生礦開發(fā)利用的類別少、規(guī)模小，相應(yīng)的輻射影響也較小，因此伴生礦的輻射沒有引起足夠的關(guān)注，隨著伴生礦開發(fā)利用的規(guī)模變大和類別增多，在日常的實踐應(yīng)用中，逐步發(fā)現(xiàn)部分工藝或物料或廢物的輻射水平高。另外，伴生礦開發(fā)利用行業(yè)中只有稀土規(guī)定了流出物排放標(biāo)準(zhǔn)，按照我國標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定，未制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)執(zhí)行《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978—1996)中流出物的排放濃度限值，即總α≤1 Bq/L，總β≤10 Bq/L，但該標(biāo)準(zhǔn)頒布20多年來，由于限值存在不足，一直沒有很好地執(zhí)行；此外，該限值對于伴生放射性礦開發(fā)利用企業(yè)來說過于嚴(yán)格，達到該限值的經(jīng)濟代價大。總體來說，為了行業(yè)更好的發(fā)展，同時保證輻射環(huán)境的安全，完善伴生礦開發(fā)利用整體行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)體系是非常必要和緊迫的。此外，現(xiàn)有的一些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系對于伴生礦開發(fā)利用整體行業(yè)的適用性也存在一些爭議，不同企業(yè)參照執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不利于行業(yè)監(jiān)管。

4.1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

伴生放射性礦開發(fā)利用領(lǐng)域相對于其他領(lǐng)域的放射性污染防治起步較晚，在《放射性污染防治法》中，只有三個條款明確提到了伴生放射性礦開發(fā)利用，僅包括編制環(huán)境影響評價文件、污染防治設(shè)施“三同時”要求和伴生放射性礦開發(fā)利用的尾礦要建庫暫存，這三個方面的內(nèi)容中，除“三同時”的規(guī)定得到了很好的執(zhí)行，其他兩條規(guī)定由于不符合實際情況，并沒有得到很好的貫徹。除此以外，在伴生放射性礦開發(fā)利用放射性污染防治實踐中，一些污染防治措施如輻射監(jiān)測、工業(yè)場所放射性污染防治、天然放射性物品的運輸問題、工業(yè)場地整治問題等均缺少法律依據(jù)。行政法規(guī)層面的指導(dǎo)性文件缺失，部門規(guī)章和指導(dǎo)性文件也很少，到目前為止只有四項部門規(guī)章得以頒布實施，并且?guī)缀鯖]有專門的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則，近兩年開始組織研究制定伴生放射性礦開發(fā)利用輻射環(huán)境安全相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。目前還沒有對伴生放射性礦開發(fā)利用的部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則的編制進行系統(tǒng)性的規(guī)劃，影響了標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則編制工作的正常開展[5]。

4.2 參照執(zhí)行的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的適用性問題

現(xiàn)有的輻射環(huán)境安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系并不是針對伴生放射性礦開發(fā)利用，而主要是針對核設(shè)施，核設(shè)施和伴生放射性礦開發(fā)利用采用的原料、工藝以及污染物均不同，因此不適用于伴生放射性礦開發(fā)利用。伴生放射性礦開發(fā)利用除了行業(yè)內(nèi)的相關(guān)規(guī)定外，對于缺失的部分主要參考鈾礦冶的一些相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。但在使用中存在套用、參照執(zhí)行適用條件不同的情況。一些法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制定的時間較早，缺乏良好的生產(chǎn)實踐和監(jiān)管實踐，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護形勢的需要，一些條款已經(jīng)不適用于輻射環(huán)境安全管理。如《伴生放射性礦開發(fā)利用輻射監(jiān)督名錄管理辦法》中僅規(guī)定了五類行業(yè)，伴生礦行業(yè)類別眾多，僅規(guī)定五類存在一定的局限性。

4.3 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)之間的不自恰

在僅有的少量伴生放射性礦開發(fā)利用法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中，法規(guī)之間、標(biāo)準(zhǔn)之間還存在不協(xié)調(diào)的問題。如伴生放射性礦的名詞有“伴生放射性礦”“礦產(chǎn)資源開發(fā)利用”和“伴生放射性礦開發(fā)利用”不同的用法，伴生放射性礦也有“較高放射性水平”的“定性”和“1 Bq/g”的“定量”描述，環(huán)境輻射監(jiān)測的范圍、監(jiān)測項目等也不一致，這些問題的存在，影響到標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性和可操作性。

5 伴生放射性礦開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃建議

5.1 上層法律中適時增加伴生礦內(nèi)容

《放射性污染防治法》是我國放射性污染防治工作的主要參照，伴生放射性礦開發(fā)利用的放射性污染防治也在《放射性污染防治法》的指導(dǎo)下開展，《放射性污染防治法》制定時間較早，對于伴生礦的認識和監(jiān)管均不及現(xiàn)在。另外，鑒于《放射性污染防治法》中關(guān)于伴生放射性礦開發(fā)利用的相關(guān)內(nèi)容只有三條，建議在后續(xù)修訂《放射性污染防治法》時增加伴生礦相關(guān)內(nèi)容[6]。

5.2 根據(jù)上層法律補充完善相應(yīng)的條例

由于法律的修訂要綜合考慮各方面的因素，所以目前修訂《放射性污染防治法》不能實現(xiàn)，但在日常的監(jiān)管活動中，第二層次的行政法規(guī)(條例)在放射性污染防治工作中起著非常重要的作用，且修訂也相對較容易，因此，在伴生礦開發(fā)利用行業(yè)應(yīng)盡快補充完善相應(yīng)的條例，制定《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境安全監(jiān)督管理條例》(包括伴生放射性礦和鈾(釷)礦開發(fā)利用)，對《放射性污染防治法》中關(guān)于伴生放射性礦開發(fā)利用的放射性污染防治工作的要求具體化，對于伴生礦的監(jiān)管起到更好的指導(dǎo)作用。同時建議修訂其他涉及的條例，如《放射性物品運輸安全管理條例》《放射性廢物安全管理條例》，增加或者修改其中關(guān)于伴生放射性礦開發(fā)利用的內(nèi)容。

5.3 完善伴生礦開發(fā)利用方面的部門規(guī)章

伴生放射性礦開發(fā)利用輻射環(huán)境安全管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的第三層次是部門規(guī)章，是由生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局)依據(jù)《放射性污染防治法》和《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用輻射環(huán)境安全監(jiān)督管理條例》等制定的關(guān)于伴生放射性礦開發(fā)利用放射性污染防治的某一方面的規(guī)范性文件，目前已有四項，還需要根據(jù)需求制定其他方面的部門規(guī)章，詳見表2。

表2 需要補充或修改的部門規(guī)章

5.4 制定伴生礦開發(fā)利用方面的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則

標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則是根據(jù)行政法規(guī)和部門規(guī)章制定，針對伴生放射性礦開發(fā)利用放射性污染防治某一專業(yè)或領(lǐng)域具有可操作性的規(guī)范性文件，是嚴(yán)格落實法規(guī)要求的重要基礎(chǔ)，是伴生放射性礦開發(fā)利用放射性污染防治實踐的指導(dǎo)性文件，對指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)開展放射性污染防治具有重要作用。鑒于伴生放射性礦開發(fā)利用污染源和鈾礦冶性質(zhì)相同，伴生放射性礦放射性污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則可參考鈾礦冶的標(biāo)準(zhǔn)體系進行設(shè)計。需要補充完善的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則詳見表3，目前國標(biāo)(GB)系列的《伴生放射性礦開發(fā)利用環(huán)境輻射限值》已完成征求意見，經(jīng)過制修訂完善后的伴生礦開發(fā)利用的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系見圖2。

表3 需要補充修改的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則

圖2 伴生礦輻射環(huán)境安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系