當前全球糧食安全形勢與保障國內糧食供給和市場穩定的政策建議

文/顏波 陳玉中 姜明倫 曾偉

（作者單位：中國糧食研究培訓中心）

聯合國世界糧食計劃署發出警告，2021年或將成為聯合國成立以來“最具糧食危機感”的一年。我國糧食雖然連年豐收，但去年進口創紀錄、國內糧價明顯上漲，特別是玉米和大豆價格大幅上漲。盡管全球糧食供求相對寬松，但結構性矛盾突出，需高度警惕全球糧食結構性缺口加劇我國結構性矛盾，國際投機資本進一步推高國際糧價傳導國內風險，以及疫情持續蔓延導致的貿易鏈供應鏈梗阻影響我國糧食進口,要未雨綢繆，采取有效舉措確保國內糧食供給、市場不出問題。

一、當前全球糧食安全狀況

據美國農業部供需月報數據，全球糧食供求總體保持供大于求的局面，產量和消費量屢創新高，期末庫存和庫存消費比處于較高水平，但近三年來全球糧食產需均有缺口，期末庫存和庫存消費比持續下降；結構性矛盾突出，小麥和稻谷總體產大于需，玉米和大豆產需趨緊；價格明顯上漲，世界谷物價格指數創2014年以來新高。

（一）全球糧食供需關系相對寬松，但近3年來產需均有缺口。近年來，全球糧食生產和庫存呈穩步上升趨勢，總體保持供大于求的局面，特別是近五年來全球糧食供應量基本保持在35 億噸左右，期末庫存基本維持在8.5億噸以上，期末庫存消費比均高于30%。據美國農業部3月份發布的供需數據，2020/2021年度全球糧食總供應量、產量和消費量分別高達到36.6 億噸、27.8 億噸和28 億噸，期末庫存和庫存消費比分別為8.5 億噸和30.3%。但是，近三年來全球糧食產量持續小于消費量，產需缺口由2018/2019年度的179 萬噸擴大到2019/2020年度的1671 萬噸和2020/2021年度的2434 萬噸。

（二）世界谷物價格指數波動性上漲，創2014年以來新高。2011年起，全球谷物價格總體呈下降趨勢，2016年達到最低谷，2017年開始上漲。2020年上半年，受疫情影響全球經濟停滯，世界谷物價格指數呈下降趨勢，聯合國糧農組織發布的6月世界谷物價格指數為96.3 點，同比下跌2%。下半年以來，我國大豆、玉米、小麥等谷物進口明顯增加，主要出口國供應收緊，美國、黑海地區、南美等糧食主產區出現惡劣天氣，世界谷物價格指數連續6 個月上漲，12月份達到116 點，創2014年6月以來最高水平。世界谷物價格指數繼續攀升，2月環比上漲1.2%，同比上漲27%。3月12日芝加哥期貨交易所（CBOT）大豆和玉米主力合約價格分別為1413美分/蒲式耳和540美分/蒲式耳，同比上漲63%和40%，均達七年來較高水平。

（三）全球糧食品種結構性矛盾突出，玉米和大豆供需趨緊。全球小麥和稻米供需寬松，庫存高企，玉米和大豆產不足需。2020/2021年度，全球小麥產需結余89 萬噸，期末庫存和庫存消費比分別高達3 億噸和39%；由于我國陳稻飼用消費大幅增加，全球稻谷需求量創歷史紀錄，全球稻谷產不足需28 萬噸，期末庫存和庫存消費比仍高達1.8 億噸和35%；全球玉米連續四年產不足需，產需缺口由2017/2018年度的1040萬噸擴大到1546萬噸，期末庫存和庫存消費比分別由2017/2018年度的3.4 億噸和31%下降至2.9億噸和25%；全球大豆連續兩年產不足需，2020/2021年度產需缺口為949 萬噸，期末庫存和庫存消費比分別降至8374萬噸和23%。

（四）全球糧食供求區域不平衡，兩極分化嚴重。從產需看，2020/2021年度，南美洲、北美洲、前蘇聯12 國、大洋洲和南亞產大于需，產需結余分別為15268 萬噸、12467 萬噸、8705 萬噸、2104 萬噸和780 萬噸；東亞、北非、中東、東南亞、撒哈拉以南非洲、歐盟28 國、中美洲和加勒比海地區產不足需，產需缺口分別為17726 萬噸、5733 萬噸、3915 萬噸、3760 萬噸、1664 萬噸、821萬噸和560萬噸。從自給率看，2020/2021年度，大洋洲、前蘇聯12 國、南美洲、北美洲、南亞和歐盟28 國自給率較高，分別 為297.6%、180.3%、159.7%、125.4%、113.8%、101.9% 和92.5%；而加勒比海地區、北非、中美洲、中東、撒哈拉以南非洲、東亞和東南亞糧食自我保障能力較弱，糧食自給率分別為22.8%、32.2%、33.9%、52.7%、74.9%、76.6%和79.4%。

二、全球糧食安全風險加劇及對我國的影響

雖然全球糧食供需相對寬松，但結構性矛盾突出，疊加疫情、資本炒作和自然災害等因素可能進一步推高國際糧價，引發全球糧食危機。我們要未雨綢繆，嚴防輸入性傳導性風險沖擊國內糧食市場。

（一）全球糧食結構性缺口加劇我國糧食結構性矛盾。我國糧食結構性矛盾突出，小麥和稻谷連續多年產大于需，玉米和大豆產不足需，進口持續增加，2020年分別達1130 萬噸和10033萬噸。隨著城鄉居民消費結構升級，我國玉米和大豆產需缺口還將持續擴大，而全球玉米和大豆連續多年產不足需，期末庫存持續下降，庫存消費比均降至五年來最低水平，因此需警惕全球糧食結構性缺口加劇我國糧食結構性矛盾的風險。

（二）資本炒作推動全球糧食價格持續上漲。從歷史看，疫情、金融危機來襲時，糧食作為生活必需品，一旦出現供求失衡，易成為投機資本炒作對象。2008年全球糧食危機起因是澳大利亞、阿根廷干旱天氣導致糧食預期減產，全球谷物庫存持續下降，小麥、大米出口價格領先上漲；主要原因是全球流動性過剩，國際投機資本借機大肆炒作，引發全球市場恐慌，推動國際糧食市場價格全面上漲，各品種價格翻番。為應對新冠肺炎疫情對經濟的沖擊，2020年世界各國央行紛紛采取寬松貨幣政策，有些國家甚至采取“負利率”政策。據美銀美林估計，全球流動性將高達30 萬億美元，最近美國新任總統拜登宣布將執行1.9萬億美元刺激計劃，進一步加劇了全球流動性過剩。當前全球糧食供需結構性矛盾突出，加之美國農業部不斷下調玉米、大豆預期產量和庫存，而且國際糧價尚未達到歷史高位，極易引起投機資本炒作，需特別警惕國際投機資本進一步推高國際糧價傳導國內風險。

（三）全球糧食貿易鏈供應鏈梗阻影響我國糧食進口。近期英國、美國和日本等20 多個國家出現變異的新冠病毒毒株，傳播速度更快，致死率更高。雖然新冠疫苗已經開始在一些國家接種，但接種速度、覆蓋范圍和效果不及預期。全球疫情大反彈下，部分國家為提高本國糧食安全保險系數，采取限制出口或加大進口，全球糧價大幅上漲。同時，為防控疫情，國際糧食物流也收到一定程度影響，部分港口裝卸和運輸效率所下降，運費上漲。需警惕糧食進口受阻可能進一步推高國內糧價。

三、保障國內糧食供給和市場穩定的政策建議

確保國內糧食供給、市場不出問題，關鍵是改善供給有效性和解決市場異常波動，建議壓實地方黨委政府糧食安全責任，優化農業生產結構，加快短缺品種海外布局，加強精準調控和強化預警監管。

（一）充分發揮考核“指揮棒”作用，壓實地方保障糧食安全責任。認真貫徹落實習近平總書記在中央農村工作會議上關于地方各級黨委和政府要扛起糧食安全政治責任的講話精神，強化糧食安全省長責任制考核機制，加大保供給、穩市場的權重，充分發揮考核“指揮棒”作用，督促各地切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任。深入推進優質糧食工程，提高供給質量和效率。針對當前疫情沖擊等市場不穩定因素，加強區域性糧食物流配送中心建設，建設提升一批糧食應急供應網點和應急加工企業，促進線上線下交易，打通居民社區供應鏈“最后一公里”。

（二）優化農業生產結構，增加糧食有效供給。盡快釋放穩口糧、增玉米和大豆的政策信號，穩定擴大南方早秈稻播種面積，提高黃淮海和西北地區優質小麥種植面積，重點擴大東北地區和黃淮海地區玉米種植面積，適時在黃淮海地區啟動玉米生產者補貼制度；繼續實施大豆振興計劃，確保用于豆制品等的食用大豆國內基本自給；加快推進玉米、大豆間作，在有限耕地上提高土地產出率，增加有效供給。

（三）加快短缺品種海外布局，增強全球糧食資源掌控能力。針對我國糧食結構性短缺問題，要加快海外布局，增強對全球糧食貿易鏈供應鏈的掌控能力。優化與南美洲大豆主產區的合作，拓展與中東歐、獨聯體、中亞和非洲等大豆潛在產區的合作；加強與南美、獨聯體及非洲等區域的玉米合作。借鑒國際大糧食的做法，支持走出去企業在共建“一帶一路”糧食主產國布局一批倉儲物流設施、加工項目，通過向產地農場主提供信貸、生產資料、倉儲等服務，建立緊密利益聯結機制，掌握更多的國際市場糧源，掌控糧食種植、加工和物流運輸等全產業鏈條，確保“買得到”“運得回”。適度增加大豆和玉米及替代品進口，合理把握進口節奏，防止出現大國需求效應，避免進一步推動國際糧食價格上漲。

（四）加強糧食市場精準調控，促進糧食供求在更高水平上動態平衡。加大對政策性糧食拍賣、銷售及出庫監督，增加定向拍賣力度，保證市場供應不脫銷、不斷檔。探索建立糧食調節儲備制度，適時吞吐調節，促進糧食供需總量在更高水平上的動態平衡，穩定市場預期。調整糧食深加工產業政策，停產限產以糧食為原料的燃料乙醇和高能耗、高污染的檸檬酸、淀粉等深加工產品。依法加強對價格的管控，當糧食價格顯著上漲或者有可能顯著上漲時，依照價格法的有關規定，可采取限定差價率或者利潤率等干預措施。探索研究主要糧食品種價格波動的合理區間，確定糧食價格合理波動的上下限。

（五）強化市場預警和監管，嚴厲打擊糧食炒作等非法行為。加強對國內外糧食生產、貿易分析研判，及時準確發布糧食市場信息，持續做好預期引導，特別要管理好輸入性糧食不穩定預期和風險，謹防市場恐慌、搶糧囤糧。探索實施失信黑名單制度。督促企業規范經營行為，對利用疫情哄抬物價、牟取暴利和囤積居奇等行為嚴厲查處，嚴肅追責問責，列入誠信經營黑名單，進行誠信文明積分扣分處理，性質惡劣的，在媒體公開曝光。