高揚法治之帆 護航糧食安全
——《糧食流通管理條例》修訂實施 糧食流通法治治理進入新階段

文/本刊編輯部 李可

治國憑圭臬，安邦靠準繩。今年4月15日，糧食流通現代治理的重要法律依據——《糧食流通管理條例》修訂施行，標志著糧食流通法治治理進入新階段。

糧食流通連接糧食生產和消費，是確保國家糧食安全的重要環節，涉及到糧食收購、儲存、運輸、加工以及銷售等各個方面。近幾年，我國糧食連年豐收，每年生產的糧食超過1.3萬億斤，其中70%通過糧食流通進入到消費領域，總數量超過9000 億斤。將糧食流通管理中成熟的政策制度法治化，發揮法治“固根本、穩預期、利長遠”的作用，進一步做好糧食流通工作，重要性不言而喻。國家發展改革委黨組成員，國家糧食和物資儲備局黨組書記、局長張務鋒撰文指出，《條例》的修訂實施，是實現良法善治、加快國家糧食安全治理體系和治理能力現代化的重要基礎，是推動糧食流通高質量發展、牢牢把住糧食安全主動權的內在要求，是堅持人民至上、不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感的生動體現。

順應形勢呼喚 體現時代特征

2004年，我國頒布《糧食流通管理條例》，并于2013年、2016年分別對部分條款進行了修訂。《條例》頒布實施以來，在完善糧食宏觀調控、規范糧食經營活動、維護糧食流通秩序、保障國家糧食安全等方面發揮了重要作用。然而，隨著經濟社會的快速發展，糧食流通形勢也發生了重要而深刻的變化，特別是在把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的背景下，糧食流通工作客觀上也面臨許多新情況、新問題和新矛盾，如政策性糧食流通管理亟待加強；糧食經營主體、經營方式日益多元化，對政府監管措施和手段提出了新要求；一些地方出現糧食污染、變質等，需要采取有效措施防控糧食流通環節存在的質量安全風險；流通環節糧食損失損耗問題仍比較突出，等等。針對這些新情況新問題，有必要對現行《條例》予以修改完善。此外，按照2018年深化黨和國家機構改革的方案，糧食流通監管職責也發生了一些調整，也需要通過修改《條例》來予以明確。

司法部立法四局局長黃袆表示，這次修改《條例》總的思路是，認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，堅持總體國家安全觀，立足于保障國家糧食安全的基本定位，著眼于構建系統完備、科學規范、運行有效的糧食流通管理制度體系的目標，在總結實踐經驗和改革成果的基礎上，聚焦短板和弱項，有針對性地完善相關的制度設計。在修訂過程中，重點把握了以下幾點：一是完善全鏈條的監管，確保糧食流通各個環節的有序銜接、平穩運行。二是運用好兩種手段，即市場手段和政府調控手段，推動有效市場和有為政府更好結合。三是壓實政府的監管責任和糧食經營主體的責任，形成監管部門和市場主體權責明晰、各負其責的局面。

針對糧食流通管理中存在的突出問題和短板弱項，新修訂的《條例》作出了系統化的制度完善。國家糧食和物資儲備局副局長黃煒表示，修訂后的《條例》有四個方面的新變化，即管理體制的新變化、管制方式的新變化、監管內容的新變化和責任追究的新變化。在管理體制方面，《條例》明確規定省、自治區、直轄市應當落實糧食安全黨政同責，承擔保障本行政區域糧食安全的主體責任。在管制方式方面，取消了糧食收購資格行政許可，強化了糧食流通事中事后監管措施，專門建立起糧食流通信用監管制度，強化了監督檢查的職責和檢查手段，為進一步優化營商環境、實現糧食流通的有效監管建構了一種新的管制模式。在監管內容方面，系統完善了糧食流通各類主體在政策性糧食管理、糧食流通經營行為規范、糧食質量安全、糧食節約和減損等方面的權利義務規范，細化規定了糧食流通的禁止性行為，補上了糧食流通管理的制度短板，為嚴肅查處糧食流通違法違規行為、切實維護糧食流通秩序提供了制度依據和遵循。在責任追究方面，《條例》按照放松管制、加強監管的法治理念和要求，通過定額、倍數等不同罰則的設定，全面強化對糧食流通違法違規行為的法律責任追究，進一步提升了違法成本，加大了處罰力度。

可以看出，新修訂的《條例》為全面履行糧食流通管理職責、落實監管責任、維護市場秩序、保障國家糧食安全提供了重要的法律支撐，全面構建了糧食流通管理的制度框架，充分體現了糧食流通現代治理的時代特征。

保護農民利益 激發市場活力

“以民為本、立法為民”，本著這樣的法治理念，《條例》的修訂堅持為耕者謀利、為食者造福、為業者護航，是不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感的生動體現。

《條例》開宗明義將保護糧食生產者積極性、促進糧食生產作為立法目的之一，明確規定了采取政策性糧食購銷等措施在內的一系列保護農民利益的措施，特別是針對實踐中存在的“打白條”等侵害種糧農民利益的行為，有針對性地作出了糧食收購應當執行國家糧食質量標準，按質論價，及時向售糧者支付售糧款，不得拖欠，不得接受任何組織或者個人的委托代扣、代繳任何稅、費和其他款項等禁止性規定，并設立了違反規定的嚴格法律責任。黃煒表示，這些規定充分體現了人民至上的執政理念，有利于進一步保護種糧農民合法權益、調動糧食生產積極性、促進糧食生產、保障國家糧食安全。

取消糧食收購資格許可制度，是糧食流通管理制度的重大調整，也是《條例》修訂的重點內容，此舉將有利于維護糧食流通秩序，優化糧食營商環境，進一步激發市場主體活力。

黃煒介紹說，2004年《糧食流通管理條例》確定的糧食收購資格行政許可制度，本質是管主體、管門檻、管準入的一種事先管制方式，對維護糧食收購秩序、保護種糧農民利益發揮了積極作用。但近年來，糧食市場主體更加多元，糧食購銷活動明顯活躍。如2019年全國具有糧食收購資格的經營者中，非國有市場主體占比接近90%，基本形成了“市場化收購是主體、政策性收購來托底”的新格局。新的形勢下，需要進一步激發市場活力、促進市場競爭、改進市場服務，需要加快實現從事先管主體、管門檻、管準入的方式，向管行為、管規則、管公平競爭、管處罰違法違規的事中事后監管方式的轉變。基于這些考慮，這次《條例》取消了糧食收購資格行政許可制度。

黃煒表示，取消收購資格許可，不能簡單地理解為“一放了之”，而是要運用法治的方法，更好地提升監管效率，更好地服務市場主體，更好地維護市場秩序，營造更好的市場環境，如《條例》明確了收購企業的備案要求、收購情況的報告制度、收購行為的規范要求、監督管理的措施和手段等等。

與此同時，《條例》立足于更好滿足人民美好生活對糧食供給的新要求，圍繞糧食產業創新發展、轉型升級、提質增效的目標，作出了一系列制度規范。《條例》明確，國家鼓勵發展糧食產業經濟，提高優質糧食供給水平，鼓勵糧食產業化龍頭企業提供安全優質的糧食產品。在糧食流通環節的質量安全監管等方面，修訂后的《條例》從產后、流通全程監測監控、入庫出庫檢驗、庫存質量管控、運輸過程質量管理、食用用途糧食管理和被污染糧食處置和法律責任追究等六個方面進行強化，為嚴把糧食入口質量安全關提供了依據和保障，有力地確保人民群眾“舌尖上的安全”。

遵照習近平總書記關于“要加強立法，強化監管，采取有效措施，建立長效機制，堅決制止餐飲浪費行為”的重要指示精神，修訂后的《條例》還圍繞節糧減損重點領域、重點環節作出了特別規定，將防止和減少糧食損失浪費作為糧食經營活動的原則要求，對糧食儲存、運輸等環節節糧減損作出了重點規范，鼓勵和支持開發、推廣應用先進的糧食儲存、運輸、加工技術，開展珍惜和節約糧食宣傳教育，為糧食經營者降低糧食損失損耗，強化愛糧節糧宣傳教育，營造“愛惜糧食、反對浪費”的濃厚社會氛圍提供了重要法治引領。

明確黨政同責 壓實政治責任

端牢中國人自己的飯碗，“責任”二字重千鈞。糧食安全省長責任制是黨中央、國務院為保障國家糧食安全而作出的一項重要制度安排，自2014年底實施以來，各省（區、市）人民政府切實增強落實糧食安全責任的思想自覺和行動自覺，積極推動重點工作，有效破解難點問題，糧食安全保障更加有力有效。去年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記作出新指示：“地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責，‘米袋子’省長要負責，書記也要負責。”隨即，中央一號文件對實行糧食安全黨政同責作出要求，進一步推動糧食安全政治責任落地，筑牢糧食安全根基。

“省、自治區、直轄市應當落實糧食安全黨政同責，完善糧食安全省長責任制，承擔保障本行政區域糧食安全的主體責任，在國家宏觀調控下，負責本行政區域糧食的總量平衡和地方儲備糧等的管理。”按照黨中央的最新要求，修訂后的《糧食流通管理條例》對黨政同責作出如上專門規定，第一次在國務院的行政法規中明確規定省、自治區、直轄市應當落實糧食安全黨政同責，同時對有關職能部門糧食流通監管職責進一步明確和細化，從法律層面壓實地方黨委、政府的糧食安全責任，為新形勢下切實維護糧食流通秩序提供了制度依據和遵循，為確保國家糧食安全提供了法治保障。

黃煒表示，從2016年對糧食安全省長責任制首次考核以來，考核機制不斷完善，考核要求不斷強化，考核效果也一年比一年好，保護了種糧農民的利益，實現了糧食生產連年豐收，糧食生產、儲備、流通能力不斷提高，促進了糧食產業高質量發展，確保了糧食庫存充裕、質量良好、供應充足、市場運行平穩，糧食安全保障水平顯著提高。“能夠經受住去年疫情的考驗、保障好疫情期間糧食供應，跟這樣的制度安排是密不可分的。”黃煒說。

本刊了解到，目前，國家有關部門根據中央要求和《條例》規定，正在研究糧食安全實行黨政同責的政策要求和具體安排，進一步壓實各地保障糧食安全的政治責任。

嚴管政策性糧食 固牢糧食安全“壓艙石”

政策性糧食，是指政府指定或者委托糧食經營者購買、儲存、加工、銷售，并給予財政、金融等方面政策性支持的糧食，包括但不限于政府儲備糧。政策性糧食是保障國家糧食安全的重要物質基礎，管好用好政策性糧食，有利于端牢中國人自己的飯碗，有利于保護種糧農民的利益，有利于保障市場供應，有利于支持產業發展。當前我國口糧庫存足夠滿足全國人民一年的消費需要，其中政策性糧食占了大頭。因其具有特殊重要性，因而政策性糧食管理和使用備受社會關注。

這次《條例》的修訂，把政策性糧食的制度完善作為重點，堅持問題導向，明確了嚴禁虛報糧食收儲數量，嚴禁擠占、挪用、克扣財政補貼、信貸資金等九個方面的禁止性規定。黃煒表示，這些修訂歸納起來要體現了“五個嚴”的要求：

嚴肅落實政策目標。相關經營主體必須嚴格執行糧食儲存、政策性糧食收儲等政策；嚴禁套取糧食價差和財政補貼，騙取信貸資金；嚴禁擠占、挪用、克扣財政補貼、信貸資金；嚴禁以政策性糧食進行擔保、償還債務，以及其他非政策性目的的經營活動。

嚴把質量標準和等級。建立健全、嚴格執行政策性糧食的質量安全檢驗制度，嚴把收購入庫、儲存管理、銷售出庫等質量的關口，嚴格執行國家糧食的質量標準。

嚴明出庫管理責任。嚴禁在政策性糧食出庫時摻雜使假、以次充好、調換標的物；不得拒不執行出庫指令或者阻撓出庫。

嚴格糧食購銷動用程序。政策性糧食的采購和銷售，原則上要通過規范的糧食交易中心公開進行，也可以通過國家規定的其他方式進行；嚴禁不按國家規定用途處置政策性糧食；嚴禁擅自動用政策性糧食。

嚴厲追究法律責任。明確了政策性糧食經營活動禁止性條款和罰則，對企業最高可以罰500萬元，對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員個人，可以處個人上一年度從本企業獲得收入的1～10 倍的罰款。

4月14日，新修訂的《條例》施行前夕，為了有效震懾糧食流通領域違法違規行為，國家糧食和物資儲備局公布了2020年以來查處的一批典型涉糧案件。國家糧食和物資儲備局執法督查局局長鐘海濤表示，國家糧食和物資儲備局將認真宣傳貫徹新修訂的《條例》，組織開展糧食行政執法專項行動，強監管、嚴執法；通過查辦涉糧案件，始終保持高壓態勢，持續釋放“大國糧倉”強監管信號，確保政策性糧食管得住、管得好，確保國家政策落實到位，切實保護種糧農民和消費者合法權益，更好地保障國家糧食安全。