優化政協提案向公共決策轉化的路徑研究

楊丹 王琳

[摘 要]政協提案向公共決策轉化是政治協商理論作用于國家治理體系的生動實踐，是政治協商主體履職和參與國家治理的重要途徑。基于“C市河街”提案向公共決策轉化的典型案例，從公共政策過程視角對其從政協提案到公共決策的轉化過程展開剖析，基于其展現出來的問題導向、提案質量和時效保障等特征，提出要優化政協提案向公共決策轉化的路徑，需從提升政協委員履職能力、優化政協提案服務工作、強化提案督辦落實機制和形成良好公眾參與環境等方面入手。

[關鍵詞]政協提案 公共決策 協商民主 公共治理

[中圖分類號] D 6 2 8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 6-0 0 7 6-0 8

國家治理體系和治理能力現代化的發展過程中，完善政治協商參與的運行機制，是優化治理結構的題中之義。[ 1]政治協商主體的參與能力及政協履職能力亦是國家治理能力現代化的重要內容。[ 2]一方面，在健全社會主義協商民主制度的規劃和部署中，政協提案作為政治協商主體參政議政的主要載體之一，是否能夠或多大程度地影響公共決策，體現了社會主義協商民主的質效。另一方面，國家治理體系需要不斷完善多元主體參與，提高政協提案對公共決策的影響力亦是重要體現。

歷年來對政協提案工作的研究試圖從政協提案的廣度和效度來評價政協提案工作的影響力。但通過對典型案例的轉化路徑進行剖析，從公共決策過程視角回答如何促進政協提案轉化為公共決策的研究較為缺乏。“C市河街”是政協提案成功向公共決策轉化，并產生良好社會效應的典型案例。從公共決策過程視角分析提案向公共決策乃至公共項目實踐的轉化，剖析提煉有助政協提案更好服務公共決策的關鍵因素，并提出優化轉化路徑的思考是著眼于充實政治協商理論和指導政協提案工作實踐的嘗試。

一、政協提案向公共決策轉化的必然性

公共決策是指具有權威的公共組織在管理社會公共事務過程中所做出的決定。現代社會的公共決策過程倡導包括相關利益群體、社會組織、媒體、公民個人等多元主體的參與。政協提案是政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體、政協各專門委員會，向政協全體會議或常務委員會提出的、并經提案審查委員會或提案委員會審查立案后，交承辦單位辦理答復的書面意見和建議。[ 3]政協提案所涉問題往往面向社會公共事務，提案對應的承辦單位往往就是做出公共決策的公共組織。政協提案轉化為公共決策既是政治協商理論對政協提案的安排，也符合社會公共事務治理的發展規律。

（一）政協提案向公共決策轉化是政治協商理論的重要內容

在中國特色社會主義政治協商理論探索和發展中，政治協商被界定為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組成部分，既是實行科學民主決策的重要環節，又是中國共產黨提高執政能力的重要途徑。人民政協提案工作是政協履行職能的一項全局性工作。1 9 8 8年，提案工作試行條例草案制定并實施。1 9 9 1年，《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》正式頒布實施，此后對條例進行了五次修訂和完善。2 0 1 2年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發了《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》。一系列文件的出臺，將提案工作提到了更加重要的位置。政協提案作為由政協提案工作部門組織，交承辦單位辦理答復的書面意見和建議，最終落腳于作為承辦單位的黨委政府，最佳落實形式在于進入或影響黨委政府的公共決策。從這一意義上說，政協提案服務公共決策即是政協提案的初衷和目標。

（二）政協提案向公共決策轉化是國家治理體系發展的題中之義

國家治理體系現代化強調治理主體的多元化。人民政協匯聚著各階層、各界別對社會公共問題的政見，是多元主體參與國家治理的重要渠道之一。國家治理體系和治理能力現代化越是發展成熟，越是需要夯實政協提案服務公共決策的條件和基礎。人民政協提案必將更好地與公共決策相聯系，人民政協處于“凝心聚力第一線、決策咨詢第一線、協商民主第一線、國家治理第一線，是黨和國家一線工作的重要組成部分”的地位必將更加凸顯，政協提案與黨委政府公共決策的聯系必將日趨密切。

從政協十三屆四次會議上提案工作情況的數據來看，經濟建設方面提案1 8 2 0件，占3 6. 8%；政治建設方面提案3 1 2件，占6. 3%；文化建設方面提案3 1 2件，占6. 3%；社會建設方面提案1 8 0 8件，占3 6. 6%；生態文明建設方面提案4 6 8件，占9. 5%；其他方面提案2 2 0件，占4. 5%。其中，圍繞“十四五”規劃制定和實施、鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、深化改革擴大開放、促進科技自立自強、保障人民健康等，提出提案2 5 5 8件，占提案總數的4 3. 3%。[ 4]這些提案為重要政策的出臺和重要戰略的實施提供了參考。全國各地在推進政協提案服務公共決策的制度建設和機制創新中積極探索，如《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的實施意見》的出臺，倡導采取統籌、會商和協同方式對提案聯合辦理展開嘗試等皆是順應這一實踐發展的必然。

二、政協提案向公共決策轉化的典型案例分析

“C市河街”提案是由C市政協委員于2 0 1 4年1月正式提出，經過審查、交辦、論證等多個環節，最終轉化為公共決策的典型案例。從其實踐發展來看，自C市政府將“C市河街”項目列入C市重點城市建設項目后，于2 0 1 6年1 0月正式建成開街，已逐步發展成為C市的城市文化地標、人氣最旺的記憶古街， 5年間已收到旅游、商業、文化等多重經濟和社會效益。

（一）緣起：“C市河街”提案的歷史文化淵源

據記載， C市河街最早出現于5 0 0年前的明朝正德年間，從一串建于河灘之上夾于城池和江水之間的吊腳樓逐漸演變為一條約2公里長的街道，曾作為近代中國第二大油碼頭和地區商貿物流中心，扮演了促進C市及周邊地區經濟繁榮的重要角色。“大河街的金子，小河街的銀子，麻陽街的痞子。上南門高，下南門低，銀子出在河街里”，形象生動地展現了曾存在于歷史中的C市河街對當時C市人民生活的深刻影響。1 9 4 3年由于歷史原因，河街被毀，河街經濟和影響力一落千丈，后于1 9 9 0年被徹底拆除。

（二）萌出：“C市河街”政協提案的提出

2 0 1 3年1 0月，在C市政協文史學習委召開的文化創意座談會中，政協委員徐某提出復原“C市河街”的想法，得到與會人員一致認同。該創意引起市政協文史學習委的重視，會后組織專家學者協助展開調研和論證。在各方支持之下，政協委員徐某于2 0 1 4年1月向市政協六屆二次會議提交了《關于復原清末民初C市沿河古街場景，打造文化旅游亮點的提案》（即案例所述“C市河街”提案）。

（三）優化：“C市河街”政協提案的成熟

一系列相關提案和補充建議相應提出，使“C市河街”提案更加豐滿。如市政協委員戴某以《讓建設中的C市河街注入更多的歷史文化元素》為題，倡導通過講故事的方式，建言在C市河街建設中加入更多歷史名人相關的歷史文化元素，提高C市河街知名度和美譽度；市政協委員張某等提出《關于讓非物質文化遺產盛妝C市河街的提案》，建言以水為魂展示非遺內容，都引發廣泛關注。

C市政協為提案的優化持續做了許多工作。為增強“C市河街”提案的可行性，多次組織召開座談會，邀請部分市政協委員、C市河街文化研究團隊、河街老居民、文化旅游部門、規劃設計部門等代表參加，就河街建設征求各方意見，通過協商討論將與會代表提出的建設性意見融入提案。在這過程中一些社會力量被動員起來。如河街歷史文化研究團隊廣泛征集河街文史資料，先后走訪曾在河街生活過的老人1 0 0多名，整理形成6 0多篇口述文稿，到日本、臺灣、北京等地征集珍貴歷史照片和2 0 0多萬字史料。根據廣泛收集整理的資料， C市政協組織編輯出版《C市河街》文史專輯，為“C市河街”提案注入強勁生命力。

（四）推進：“C市河街”政協提案的立案和督辦

“C市河街”提案審查立案后，引發市委市政府主要領導的高度關注。市委市政府組織市委宣傳部、市城市辦、市規劃局、市住建局等提案承辦單位吸納和運用政協建議成果，積極開展項目論證、編制建設規劃、推進C市河街建設等各項工作，提案快速進入了公共決策過程。

（五）實踐：“C市河街”政協提案的后續發展

2 0 1 5年1月， C市河街項目開工儀式啟動。2 0 1 5年6月， C市發改委作出《關于C市河街建設項目可行性研究報告的批復》，項目估算總投資1 3億元，由C市經投集團所屬公司實施項目建設。經過一年多緊張施工建設，總長度約1 5 0 0米的C市河街于2 0 1 6年1 0月開街，至今已取得良好經濟社會效益。

三、基于公共決策過程視角的分析

從公共決策的視角來看，從政協提案的選題到提交承辦，事實上是在完成從“社會問題”到“備選方案”的過程。在公共政策理論和實踐發展中，只有滿足特定條件的社會問題才能作為公共政策問題并按照一定規則納入公共政策議案，形成決策備選方案。由此，也就意味著政協提案要轉化為公共決策，必須對應能夠納入公共政策議案的公共政策問題。此外，最終形成的政策提案不應僅僅是對問題的簡單回應，還應具有可操作性，符合“公共決策備選方案”的基本特點。最后，政協提案進入公共決策過程需有暢通的渠道，使之能夠及時進入公共決策過程之中。從這一過程視角對“C市河街”案例進行分析，可見其從政協提案到公共決策的轉化路徑中問題導向、提案質量和時效保障等特點十分明顯。

（一）問題導向：進入公共決策視野的契機

公共決策問題只是社會公共問題中較緊迫、較重要、受關注程度或風險較高的那一小部分。政協提案轉化為公共決策的基礎在于其試圖提出和解決的問題是否能夠被界定為公共決策問題。“C市河街”政協提案在問題聚焦上有明顯特色：一方面，提案所涉及的古街復原重建問題是當前經濟社會發展的焦點問題，既觸及到了文化傳承和文化保護，又與現代經濟發展中文旅融合發展理念密切相關，是地方黨委政府在城市建設和經濟發展中關注的焦點；另一方面，提案提出的問題涉及到C市市民的群體記憶，一經提出得到廣泛關注。

（二）提案質量：成為公共決策方案的關鍵

在具備問題導向意識的前提下，提案質量是能否轉化的關鍵。提案質量關乎對問題的解決方案是否符合公共決策所考慮的時效性、可操作性，是否符合效能原則等。“C市河街”提案的質量保障是政協委員創意、政協工作人員服務和社會各界廣泛參與的共同成果。從在C市政協文史學習委召開的文化創意座談會上頭腦風暴式的觀點到成型的提案，再到提送督辦的最終提案，中間得益于市政協文史學習委組織的專家學者調研論證，和后期跟進的各方座談，用協商討論方式廣泛征求的各方意見以及社會各界人士的參與。多個與之相關的提案使該提案匯聚集體智慧，成為集體提案；提案提出到立案過程，對該提案的宣傳吸引到社會團體的參與，為之提供服務支持。這些打磨過程使得“C市河街”政協提案不是簡單的建言，而是可直接服務公共決策的備選方案。

（三）時效保障：暢通融入公共決策的渠道

政協提案一經提交，第一時間經由政協通過既定渠道提交市委市政府對接督促，渠道的暢通有力地保障了政協提案服務公共決策的時效性。案例中實現時效保障的既定天然通道即立案督辦機制。“C市河街”政協提案在獲得市委市政府領導批示之后，迅速進入公共決策程序，市委市政府組織相關承辦單位積極開展項目論證、編制建設規劃、推進C市河街建設等各項工作，實現了政協提案轉化為公共決策，直至進入政策實踐，乃至最終建設完成，僅僅耗時2年多，這與有效的督辦機制形成的暢通渠道密不可分。

四、優化政協提案向公共決策轉化的路徑

促進政協提案向公共決策轉化，是政協理論發展和國家治理體系治理能力現代化的必然要求。緊扣公共決策體系和公共決策過程的自身特點，促進政協提案服務公共決策，意味著政協提案本身、政協提案工作和政協提案為之服務的黨政機關自身效能的三方合力。合力的形成應以不斷提升政協委員履職能力、優化政協提案工作服務環境、完善提案督辦機制和營造積極參與的社會氛圍為依托。

（一）提升政協委員履職能力

卓越的政協委員履職能力是政協提案能夠對公共政策產生影響的基礎。政協委員履職能力強弱直接決定了其是否有意愿和能力發現那些易于引起充分關注的公共決策問題，能否為公共決策的制定建言，能否代表大眾民意對公共決策進行預期。政協委員履職能力表現為政協委員身份榮譽感、參政議政責任意識、聯系群眾的能力和調查研究的能力等，履職能力的強弱對政協提案問題導向和質量高下影響重大。

應增強政協委員身份的榮譽感。政協委員要徹底摒棄政協委員只是一個政治身份的觀念，擺脫政協委員“好當”“舉舉手”“投投票”等認識，要真正把榮譽化作激勵自己履職的動力，代表廣大人民群眾行使民主權利，為群眾代言、為群眾發聲。提升政協委員參政議政的責任意識。“知民情、察民意、解民憂”是政協委員的基本責任。要充分了解和表達自己所代表的群體利益，聯系所在地區、單位的群眾，積極聽取群眾的愿望和要求，提出相應建議和及時反映社情民意或突出自身界別特色，發出本界別和所代表群體的聲音。提高政協委員聯系群眾的能力。政協委員往往具有一定界別或擔任一類人群的代表。能夠聯系群眾，則能貼近問題、發掘問題，也能組織力量，為提案的完備做貢獻。要引導政協委員站穩群眾立場，提升聯系群眾的能力，樹立服務群眾意識。強化政協委員調查研究能力。調查研究是提高提案質量的基本功。政協委員要勤調研、會調研，既要上接“天線”，也要下接“地氣”；既要看清表象，也要弄清里子；既要著眼現在，也要兼顧長遠；既要把握情理，也要梳理法理。在調研工作告一段落后，還要就相關的關鍵問題，與職能部門或專業團體進行認真協商，探討解決問題的措施和辦法，通過廣納群言、廣集民智，尋求全社會意愿和要求的最大公約數，才能更加精準的做好提案，使提案對黨委、政府的公共決策有參考意義。

（二）優化政協提案服務環境

提案服務工作是政協提案能夠對公共政策產生影響的間接影響因素。提案服務工作包含提案工作人員保障、提案培訓工作、委員知情服務工作、提案工作方式方法創新等多個方面，通過提升服務水平，有利于政協提案提升質量，切中政府和公眾關注要點，從而擴大提案對公共政策的影響。

要通過提案培訓和服務提升提案質量。對一些未能產生影響的提案分析表明，有些提案不太關注宏觀性、戰略性的決策，尤其是能對經濟社會產生重大影響的提案比例還較低，提案中關注和提出的問題過于簡單，缺乏提煉、打磨、升華。有些提案雖然提出了問題，但缺乏深度的、理性的、多維的思考，找不出問題的癥結之所在，分析不出問題的本質所在，從而使建議顯得蒼白乏力。有些提案所提問題多而散、牽涉面廣，存在一件提案中同時反映若干件事和提若干方面的建議，涉及多個承辦單位（部門） ，導致難以確定提案主辦方和協辦方。這些問題常常折射出圍繞提案工作的培訓和服務不足。要定期提供提案培訓服務，提升委員的提案質量意識，增強提案撰寫能力和運用提案形式履行職能的責任感、使命感。要通過實踐活動提升提案工作能力，如多組織提案辦理協商座談會、提案辦理跟蹤調研要發揮委員自評、互評的促進作用，開展委員提案點評，編發《典型提案選評》等，激勵委員主動提升提案質量。要形成提案的過程服務體系。通過定期組織座談會激發思想收集提案；確定重點提案，精準提供幫助；匯聚資源，形成合力，促成集體攻關和高品質的集體提案。

要積極為政協委員知情明政搭建平臺。政協委員只有熟悉政情、民意，才能做到有的放矢，為經濟社會發展建有益之言、獻可用之策。要通過舉辦年度政情通報會、編印《政務情況通報》，定期通報黨委、政府的工作部署，使委員掌握政策、了解民情，拓寬知情明政、議政建言渠道。通過組織委員專題調研、參與委員結對扶貧等形式，架起委員與群眾溝通的橋梁，感受到最鮮活的民情，傾聽到最真實的呼聲。對于一些專業領域的工作，要定期邀請相關部門負責人通報情況，使政協委員能夠了解到最新的信息。要主動向黨政部門征集提案參考選題，通過網上征集提案線索，引導政協委員在撰寫提案前，充分整合利用多方信息，切實找準方向和重點。要逐步開通網上提案征集辦理系統、提案網上交流平臺，及時便捷地查詢提案內容和提案辦理的答復情況。

要推動提案服務工作手段方法的創新。隨著網絡化、信息化的發展，提案工作已經不再局限于以往在提案人數、提案提交時間、提案審查意見等方面的改進和創新，而是緊跟時代潮流，在方法、途徑、手段上與時俱進、不斷創新。如通過運用網絡、微博、微信等現代信息技術手段，向社會各界征集提案選題，通過構建“互聯網+”新型協商平臺加強政協委員與承辦部門互動交流，使提案服務在新時代煥發出新氣象。如湖南省政協打造了“政協云”互聯網平臺，使政協工作搭上了云平臺的快車，其中專門設置了“掌上提案”板塊，便于相互學習提升，及時掌握提案關注度，提升提案工作質量。常德市政協通過與軟件公司的外包合作，在全省率先啟用并完善政協委員提案系統，經過幾年的運行、調試和完善，最終實現了提案征集、審查、交辦和辦復的全程網絡化管理，極大提高了提案工作效率。特別是提案系統作為評價辦理工作的第三方平臺，有效避免了政協委員“被滿意”和“打人情分”現象，確保提案辦理能夠真正得到社會和廣大群眾的認可。

（三）完善提案督辦落實機制

提案督辦落實是政協提案能夠對公共政策產生影響的關鍵一環。事實證明，提案工作督辦得好、落實得好，就能夠引起辦理部門的重視，進而對某一領域公共政策產生積極影響。在實際工作中，提案的督辦是比較薄弱的環節，主要表現在督辦機制不健全，尚未有成熟的交辦督辦處理辦法，也缺少專門機構抓督辦；督辦手段不多，跟蹤檢查的力度與事前調研、事中評議相比明顯偏弱；對提案辦理滿意率的評價機制還不健全，雖然一些地方對提案辦理情況進行了滿意度測評，但有時候效果不明顯，相關評價意見得不到有效落實。

要對辦理工作實施動態管理。提案辦理既要重結果，又要重過程。要對提案辦理情況建立動態管理臺賬，對辦理落實進度實行全程跟蹤。對提案承辦單位要提出定時、定人、定崗、定責、定事的要求。在辦理過程中，及時了解辦理的進展情況、辦理結果，把促辦融入辦理工作全過程。要強化考核評比措施，政協組織要根據實際制定政協提案工作考核辦法，并聯合黨委、政府有關督查部門，對提案辦理情況進行聯合督查考核，不斷推動提案辦理工作，提高辦理質量。黨委、政府和承辦單位主要領導的重視是關鍵，建立有效的工作機制和服務方式是保證。對提案交辦，首先要實行高層運作，以改變提案承辦單位和有關部門重回復、輕落實的狀況。要健全反饋意見收集機制。政協委員既是提案提出者，也是提案辦理的監督者。要通過制定和完善反饋意見收集制度，充分發揮政協委員在提案辦理中的監督作用，推進提案事事有回音、件件有反饋，推動提案更好落實。要把政協委員的意見及時反饋給辦理單位，協調“提”“辦”雙方，進一步深化辦理。要確定回頭看機制。提案辦理不只是要讓提案提出者覺得結果滿意，更要通過提案辦理過程，讓提案承辦單位吸收更合理的建議，改進工作中存在的問題，更好提升工作水平。每年提案委可以篩選一定數量的社會關注的熱點難點提案，進行1-3年的回頭看，持續跟蹤提案辦理情況，及時了解新情況、新問題，會同辦理單位一起研究問題、解決問題，確保提案發揮最大作用。要正確對待處理不滿意提案。隨著民主政治的不斷推進，政協提案不滿意度將是一個上升的、不可逆轉的趨勢。針對委員反饋不滿意的提案，政協組織要積極搭建平臺，引導委員與承辦單位協商溝通，征求和聽取提案人的意見，反饋承辦單位辦理中的難點問題，讓委員和承辦單位之間達成共識，形成合力推進“二次辦理”，爭取收到雙方滿意的效果。

（四）形成良好的公眾參與環境

提案宣傳工作是政協提案能夠對公共政策產生影響的外在促進因素。提案宣傳引導到位，能形成良好的輿論氛圍，進一步引起公共政策制定部門的關注，從而通過辦理提案、督辦提案、吸納建議等形式，促進提案對公共政策的影響力。

加強社會宣傳力度。要促進提案工作與現代媒體的結合，形成積極向電視、廣播、報紙等傳統媒體，以及網站、微信、微博等新興媒體提供新聞線索的常態機制，注重把鏡頭和話筒更多的關注重點、難點、熱點提案的系列化宣傳，特別是與群眾利益密切相關、社會關注度大的提案宣傳。在進一步拓展新聞報道的深度和提高新聞宣傳質量上下功夫，挖掘素材，提煉主題，在提案中尋找新聞點和閃光點，善于以小見大、以點帶面，以全新的視角反映提案工作和參政議政的成果。在全社會形成重視提案工作、參與提案工作的良好氛圍。

讓政協宣傳平臺充分發揮作用。要充分利用政協機關自身的網站、刊物、微信公眾號等平臺，將政協委員提案、工作動態、新聞報道、工作探討等及時發布，做到有看點、有亮點。在加強內部宣傳的同時，還要積極向全國、全省政協網站、刊物推薦工作經驗、發表文章，力爭在全國、全省有影響、有聲音。要形成優秀提案、優秀承辦單位、優秀轉化成果的良好宣傳推介氛圍。充分利用各級網絡媒體，及時報道提案動態，追蹤提案辦理情況，宣傳承辦單位辦理提案的好經驗、好做法，報道提案辦理落實后產生的好效果、好影響，推動好的提案引起足夠的關注度。

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責任編輯：袁霄