央企科技成果轉化政策的實施難點及對策分析

李長娟

（中國汽車技術研究中心有限公司，天津 300300）

一、政策背景

1.政策發展沿革

改革開放以來，隨著我國科技發展戰略的不斷演進，科技成果轉化政策也隨之不斷深化、擴展。回顧科技成果轉化相關政策在我國的發展歷程，有利于我們了解國家在政策制定、落實過程中的深遠意義（見表1）。

表1

2.現行主要政策

實施創新驅動發展戰略以來，國家更加重視科技成果轉化的政策制定、法律法規細則修訂、管理機制調整，包括部署具體的科技成果轉化工作任務，已形成了科技成果轉化的政策三部曲。但在實踐操作層面，央企的科技成果轉化仍處于探索階段，缺乏可以遵循、較為成熟的實踐模式或典型成功案例做參考。

2015年全國人大新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》明確賦予科研機構科技成果的使用權、處置權，建立收益分配機制，強化企業在科技成果轉化中的主體作用，激發了科研機構、企業、科研人員的轉化熱情，并匹配了與政策一致的稅收環境。

2016年，國務院出臺《實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>若干規定》，對于落實《中華人民共和國促進科技成果轉化法》，打通科技與經濟的壁壘起到了至關重要的作用。隨后出臺的《促進科技成果轉移轉化行動方案》是由科技部會同18部門聯合制定的行動綱領，與修訂《促進科技成果轉化法》《實施<促進科技成果轉化法>若干規定》共同構成科技成果轉移轉化工作“三部曲”，分別面向法律修訂、配套細則、實施方案，旨在打通成果轉化的“最后一公里”。

隨后，有關政策得到了進一步的落實。其中，2016年國資委、財政部出臺了《企業國有資產交易監督管理辦法》，國資委、科技部出臺了《國有科技型企業股權和分工激勵暫行辦法》；2017年，國務院出臺了《關于印發國家技術轉移體系建設方案的通知》；2018年，財政部、科技部、國資委出臺了《關于擴大國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關事項的通知》；2019年，國務院出臺了《企業國有資產監督管理暫行條例》。

3.央企適用政策

按照國有企業管轄關系，央企直接接受國務院國資委（下稱“國資委”）管轄。在國家法律層面下，近年國資委也直接出臺部分科技成果轉化相關政策，包括2016年2月發布的《國有科技型企業股權和分工激勵暫行辦法》、2016年6月發布的《企業國有資產交易監督管理辦法》、2018年9月發布的《關于擴大國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關事項的通知》。因此，根據現行政策法規，央企在進行科技成果轉化時，至少適用以下政策（見表2）：

表2

上表政策摘錄包含了央企在科技成果轉化項目決策過程中容易產生決策風險的核心內容，即突破項目分紅的工資總額限制、成果轉化后價值變化的定價責任免除。央企在自身機制下直接采用上述法規進行科技成果轉化項目的相關決策，在不發生個人違規獲利的前提下，合理運用上述條款已經可以基本實現項目決策風險的最小化。

二、央企科技成果轉化政策的實施難點

國有企業作為國民經濟基礎與國家創新驅動發展的戰略支撐力量，主動擔當起創新主力軍、科技成果轉化領頭羊的歷史使命，積極融入國家全面創新改革和產業升級的洪流中，通過大力探索構建促進科技創新的體制機制，激發創新創造活力，推動國民經濟支柱領域的科技成果轉移轉化，更好地打造發展新動能。央企作為國有企業的重要組成部分，在落實科技成果轉化政策過程中存在難點。

1.技術開發資本化問題

按照會計準則，具備轉化條件方可形成無形資產進行科研投入的資本化管理，但部分央企對開發階段的資本化條件界定模糊不清。某項科技成果從研究階段到開發階段的成本認定關系到該成果的估值問題，而估值的合理性又關系到成果轉化的投入產出比，因此科研投入資本化界定實質上關系到轉化項目的成功率問題。

2.收益分配比例問題

按照《促進科技成果轉化法》及《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》，科技成果轉化項目的收益分配可由科研成果完成單位自行與科研人員進行約定，但未約定的，要按照相關條款規定執行，例如，轉讓、許可的分配比例要不低于凈收入的50%，作價投資的分配不低于50%的比例等。在實施過程中，央企若未對收益分配比例進行細化規定，容易造成操作不當、分配不科學、國有資產流失等情況。這也會導致科技成果轉化項目難以落地。

3.成果轉化激勵機制問題

根據《國有科技型企業股權和分工激勵暫行辦法》，央企可根據科技成果轉化項目收益在工資總額之外進行項目收益分配，但由于企業狀況不一，實際能夠推行的范圍有限。例如，基于利潤指標壓力，有的企業不愿采用轉化政策中的收益分配機制，以免利潤考核受到影響；基于人力資源管理差異，有的企業已設置了各類獎勵，不愿再增加新的收益分配方法，以免影響現有薪酬體系；基于科技成果轉化體系不成熟，有的企業為了避免項目轉化收益分配可能引起的科研人員與管理人員之間的分配不均，刻意規避對科研成果轉化人員的激勵。

4.成果轉化的容錯機制問題

隨著合規意識的強化、責任追究機制的完善，科技成果轉化過程不可規避的國有資產評估、轉讓交易、作價入股等情形，給央企科研人員和決策者們造成了相當的壓力。一怕轉化過程操作違規引發追責；二怕交易價格不夠公允造成國有資產流失；三怕沾上“非主營業務”之嫌。在一切以“合規”為前提的當下，任何創新都存在風險，那么作為科研資源集中、成果遍地的央企，又何談提高成果轉化率？

三、央企科技成果轉化政策實施難點的對策分析

根據國資委公開數據顯示，中央企業累計實現營業收入2018年29.1萬億元、2019年30.8萬億元、2020年30.3萬億元，按照國資委對央企研發投入強度不低于3%的要求來概算，央企科研投入總量2018年8700億元，2019年9200億元，2020年9100億元。另據公開數據顯示，我國R&D經費投入總量分別為2020年24426億元，2019年22143.6億元，2018年19677.9億元。

根據上述數據概算，央企年科研經費投入占全國總量的比例，近三年分別是，2018年44.21%，2019年41.55%，2020年37.25%。

占全國科研投入總量超過三分之一的中央企業，作為國有科技型企業同時具有科研機構研發實力和企業市場化運營優勢，但科技成果轉化的實際效果尚不明顯。因此，在政策框架內，國有企業有必要分析使用政策，針對性依據現有政策制定科技成果轉化實施細則，從而使科技成果轉化有規可依。

1.落實技術開發環節資本化管理

技術開發環節的資本化管理能夠較好地解決部分估值有爭議項目的轉化問題，能夠較為科學地厘清可轉化項目的成本。央企應通過科學的成本管理手段和資本化方式，解決項目早期的研究成本和開發階段的攤銷成本，確保國有資產不被低估以及轉化項目的切實可行。但在實踐中研發成本和開發轉化階段成本是難以完全割開的，有條件的央企可以通過探索一些管理手段實現可轉化項目的成本明晰化。

2.明確收益分配比例及條件

《促進科技成果轉化法》第四十五條中，“科技成果完成單位未規定、也未與科技人員約定獎勵和報酬的方式和數額的”，應按照法律規定比例進行分配。從立法角度看，這更是一種倒逼機制，督促科研成果完成單位與科研人員約定更加適宜于央企自身特點的分配辦法。例如，某央企在與科研人員進行上述約定的過程中，為確保國有資產的安全，同時約定了科研人員在轉化項目中，應按一定比例進行個人配資、與央企形成一致行動人，分紅比例根據轉化實際成本另行約定等國有資產安全保障措施，在較大程度上避免了核心科研人員的流失和國資損失，也提升了決策者對轉化項目的信任度。

3.細化成果轉化激勵機制

為了將轉化切實落實，排除實施中的政策難題，激勵機制應該發揮其核心的疏導作用。例如，從考核角度進行優化，允許科技成果轉化收益的單位所得部分全部留存在項目完成單位，無須計入上繳利潤基數，這將激勵自身具備轉化能力的央企二級子公司積極推行成果轉化工作。從薪酬和分配角度，允許轉化單位建立并行薪酬體系，即允許相關科研/技術/轉化人員采用獨立的薪酬體系，避免分配出現不公平現象等等。

4.建立成果轉化的容錯機制

在不牽涉個人利益的前提下，央企成果轉化項目的實施過程必須明確引入容錯機制。要將國有科技成果應用于社會、行業，將科研成果導向價值化，必須允許“合理”的犯錯。事實上，國家科技成果轉化“三部曲”中的《若干意見》已經對此有了闡述，“科技成果轉化過程中，通過技術交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格的，或者通過協議定價并在本單位及技術交易市場公示擬交易價格的，單位領導在履行勤勉盡責義務、沒有牟取非法利益的前提下，免除其在科技成果定價中因科技成果轉化后續價值變化產生的決策責任”。但是，管控嚴苛的央企需要結合自身實際，將該政策落地到本單位管理制度特別是紀檢管理工作中，才能真正地讓想干事、敢干事的科研人員放開手腳去實現科技成果的價值化。

綜上所述，在當前優越的政策環境下，央企需要根據自身特點，探索自己的科技成果轉化路徑，取長補短，通過央企自身產業優勢，打造具有央企特色的科技成果轉化模式，創造條件提高成果轉化效率，使逐年增長的科研投入得到更多的市場化、產業化應用，引領產生更多的經濟和社會價值。