工程質量監督管理創新發展路徑研究

莫 謊

（石屏縣建筑工程安全質量監督站，云南 紅河 662200）

0 引言

施工質量是工程生命得以持續的保證，隨著高技術、高難度工程的增多，工程質量監督面臨越來越大的壓力。面對建筑市場的不完善，建設、施工、監理單位質量行為的不規范等形勢，如何確保工程質量，如何做好工程質量監督管理工作，成為了迫切需要研究的課題［1］。

任何建筑工程都是較為復雜的管理運營體系，由建設（甲方）、監理、施工、設計、勘察、檢測、材料供應商等多方單位參與；受政府主管部門委托的工程質量監督站在整個工程質量監督管控體系中扮演著核心主體作用，如圖 1 所示。因此，質量監督站如何做好監管工作，對于轄區范圍內經濟社會高質量發展至關重要。本文結合筆者多年來在工程管理和質量監督方便的實踐、研究經驗，對工程質量監督管理創新路徑做出系統性研究和思考。

圖1 工程運營體系各方關系

1 工程質量監督行業困境

1.1 質量監督管理體系問題

1.1.1 監督人員數量不足

隨著城鎮化的建設和發展，投資大、規模大、體量大、技術難度大的項目不斷增多，工藝復雜、技術風險高的工程也在增加，工程質量監督的范圍處于持續擴大趨勢，監督對象的工程技術含量和復雜程度也越來越高。但是，與當前工程建設現狀相比，質量監督機構的編制人數沒有隨著工程規模、監督范圍的擴大而增加，尤其是縣域城市監督人員數量已遠不能滿足工程實體質量有效監管和督促整改的需要。

1.1.2 監管技術力量薄弱

近年來建筑行業蓬勃發展、日新月異，對質量監督專業化、精細化的要求不斷提高。既要對建設、勘察、設計、監理、檢測、施工等整個運營體系單位的質量行為進行監管，又要對復雜的工程實體進行定期檢查。監督人員不僅要掌握業務技術知識，還要了解法律、經濟、政策等內容，能夠依法行政。目前，縣域城市監督站普遍存在監督人員技術力量薄弱、專業結構不合理、未配備專業技術人員（如市政工程、水、電、智能化等）等問題。因此，提高監督人員的業務素質，進而提高監督技術力量，顯得尤為重要。

1.1.3 監督工作經費短缺

縣域城市監督站每年的辦公經費嚴重不足，難以維持正常辦公開支。以實體監督抽測為例，監督站大多未配備抽測工作所需的儀器設備，只能委托檢測機構進行抽測。因屬于監督抽測，受委托的檢測機構不能收取費用，故檢測機構不愿接受委托，即使接受委托也不能及時開展抽測工作、出具相應檢測報告，對工程質量監督造成一定的影響。

1.1.4 監督機構監管模式滯后

監督機構沒有行政處罰權和經濟處罰權，監督人員仍在扮演著施工單位質量檢查員的角色。監督站僅能行使監督檢查權，在措施上只能采取暫停施工、及時整改等手段，如果發現建設、勘察、設計、監理、檢測、施工單位違規違法行為，也僅能提供行政處罰建議書，上報住房和城鄉建設主管部門，由主管部門對違反工程建設法律法規和工程建設強制性條文的責任單位和責任人實施相應的行政處罰和經濟處罰。由于整個流程需要耗費一定時間，等到主管部門下發處罰通知時，大多已時過境遷，只能不了了之，難以發揮監督的效力和效率。

1.2 責任主體行為不規范

1.2.1 房地產開發商管理行為混亂

某些開發商存在一定的違法違規行為，擾亂了建筑工程運行管理秩序，從而導致工程質量問題增加甚至頻發，工程監管難度也隨之加大。

出于自身經濟利益考慮，少數開發商在招投標上采取“表面招標，實際串標或圍標”，中標單位只負責基本建設程序規定的合同簽訂和建設手續的辦理，實際將整個工程發包給無任何資質的組織或個人，自己采購所有建筑材料，僅將勞務發包。建設單位、施工單位名義上兩塊牌子，實則一套人馬。只注重趕進度工期，而質量缺乏管理、難以保證，質量問題得不到整治。

此外，一些開發商為節約開發成本，與監理公司簽訂形式上的監理合同，實則私自招雇無證人員代替監理公司進行現場監理。開發商不按國家規定支付監理費用，造成監理市場惡性競爭。由于監理費用由建設單位支付，大多只聽命于建設單位行事，很多監理單位不能科學、公正、誠信履職。

1.2.2 監理單位管理行為不規范

從監理單位角度看，主要存在三方面不規范：業務承攬方面，存在較多掛靠和轉包的現象；人證合一方面，報監備案人員大部分不能到崗履職，現場隨意變更人員，實際駐場多為無證或非備案人員；現場監理方面，工作較為粗糙，檢查走馬觀花，驗收流于形式，質量評判依據缺乏說服力。

1.2.3 施工單位資質掛靠嚴重

實際工程中，政府備案的很多施工企業僅收取管理費或投標資質掛靠費，并不對現場進行管理，任由實際承包人違規施工。施工過程中，報監備案人員不在場，實際承包人為了節約成本，沒有配置相應的管理人員，直接進行轉包。巡查、檢查時不能提供施工過程質量管理行為的資料，施工資料外包“制作”、由特定人員虛假編造，資料不能隨工程進度同步填報，以上問題給現場施工帶來了很大的質量安全隱患。

1.2.4 檢測報告不真實

當前檢測市場較為混亂，部分檢測單位為節省成本，部分或全部偽造檢測報告，實則未按規定開展檢測工作。此外，因檢測費用由建設單位支付，有些檢測單位按建設單位的意圖辦事，不按規定確定抽樣的數量，甚至出現檢測報告失真和造假現象，從而失去了建設工程質量檢測的實際目的。

1.3 法律法規有待完善

改革開放幾十年來，建筑行業的健康發展和市場秩序的有效維護，得益于諸多工程建設法律法規的陸續頒布。盡管這些法律法規在不斷修改完善，但現行法律法規仍然難以滿足經濟社會建設的需要。以《建筑法》為例，建設單位的質量行為對勘察、設計、監理、檢測、施工各方的影響非常關鍵，但該法規中對在建筑市場中占主導地位的建設單位的行為規范條例不多；此外，又如圍標、串標等非法活動具有很強的隱蔽性，當前法律法規和管控手段尚難以查清。

2 工程質量監督管理創新發展路徑研究

2.1 加強工程質量監督管理力量

面對目前工程質量監督任務日益繁重的現狀，為確保工程質量，應充實工程質量監管人員隊伍，建筑工程、市政基礎設施工程、水、電、智能化等安裝工程專業技術人員須配備齊全，使人員數量、專業結構滿足當前形勢對質量監督工作的要求。

提高監管人員的專業知識業務水平，增強組織協調能力，樹立良好的職業道德，做好監督人員的繼續教育培訓，使監督人員熟悉并掌握驗收規范和有關標準規程、質量管理的基本知識，確保監督人員嚴格依法履職。

隨著城市建設行政區域的不斷擴大、鄉鎮工程建設項目的增多、監督任務成倍增加，住房和城鄉建設主管部門應主動協調解決開展監督工作所需正常經費問題，購置監督抽測所需的儀器、設備，保障監督機構正常開展所需的一切合理費用。

2.2 轉變監督方式

由微觀工程質量監督向宏觀質量監督轉變。通過住房和城鄉建設主管部門授權，以行政執法、經濟處罰為主要手段，提高其質量管理能力。由預告式質量監督方式向主動性監督模式轉變，變被動通知檢查為主動抽查。對重點工程、管理較差的工程、存在質量問題的工程實行差別化管理，主動檢查、開展專項檢查，約談項目負責人，監督責任單位認真整改處理存在的質量問題。建立以事前質量安全預控為主的工程質量監督管理模式。

1）建議住房和城鄉建設主管部門從招標環節實施預控。重視投標單位履約承諾，并將其納入招標合同；中標單位需繳納履約保證金，存入由政府主管部門監管的第三方賬戶，直至竣工結算時根據履約情況適度返還。如此，以行政和經濟手段對招標環節進行嚴格管控。

2）明確監理單位職責，賦予監理單位權力。在監理委托合同中，要明確現場需要配備的各專業監理人員，配備滿足工作需要的檢測設備和儀器，明確現場監理人員的基本職責，勇于放權。同時，提高監理隊伍的素質，加強監理隊伍職業道德教育，強化業務、法律法規及專業知識的培訓力度，要求獨立、規范地開展監理工作，充分發揮監理的作用。

3）轉變監理單位費用支付方式。設立第三方資金監管賬戶，建設單位應將監理費用存入第三方資金監管賬戶，通過第三方資金監管賬戶設置的付款條件，如人員配備齊全、總監到崗履職、未發生質量安全事故等，達到付款條件后，系統自動付款給監理單位。通過這一措施，解決工程建設中建設單位干涉監理事務太多的現象。

4）加強對施工和監理單位項目管理人員實際履職的監管力度。在項目現場設置考勤裝置，定期提取施工單位和監理單位管理人員考勤記錄，確保信息真實，并與履約保證金掛鉤，最大限度確保投標單位履約承諾的執行力和嚴肅性。

5）建立質量信用評價機制。對日常施工中違法、違規行為，定性為嚴重不良行為，列入黑名單，一經發現，嚴肅查處；對不良信用、管理混亂、不注重質量的行為，定性為一般不良行為，錄入省建筑市場監管與誠信信息網。做好誠信行為記錄和評價工作，并將其作為招投標管理的重要參考。

6）大力推行施工樣板先行模式。逐步引導施工單位建立樣板引路工作制度，包括工序樣板、特殊工藝樣板、施工過程樣板、交付樣板等，在樣板驗收通過后方能開始大面積施工。通過樣板引路，不僅可以方便管理人員對工人進行技術交底和培訓，也更利于提前發現設計圖紙、施工工藝中的問題，從而提升一線操作工人的施工水平，避免出現大范圍質量問題，最終達到提高工程質量的目的。

7）加大監督抽測力度。開展監督抽測是工程質量的重要手段，充分配置質量監督人員，采用先進儀器設備對現場施工質量進行抽測［2］。只有加大監督機構對實體質量的抽測力度，才能以準確可靠的數據震懾施工單位，使之切實落實各自的質量安全責任。

8）加快工程質量監管的信息化建設。信息化管理具有高效性、透明性、可追溯性，是未來建設工程質量管理發展的必然趨勢［3］。建立一個集工程招投標、施工圖審備案、報建報監審批、工程設計變更、工程現場監督、工程質量問題整改意見書下發、工程施工全過程視頻監控、工程報驗等一體化的工程質量安全監督管理信息系統，使整個監督工作程序化。通過該系統可以實現質量監督人員在辦公室也可以對工程質量進行監督和管理。

2.3 加大執法力度

建設行政主管部門要把責任落實到各職能科室，只有通過嚴格執法，強化對施工現場的質量監管力度和執法力度，才能確保監管工作的有效、規范和震懾作用，將各種質量隱患消除在萌芽狀態，確保工程質量。

此外，另一種有效模式是，監督機構作為國務院建設行政主管部門的下屬單位，直接服從條線管理，從中央到地方必然政令統一，監督機構就不會受到地方政府和建設行政主管部門的壓力，獨立開展監督管理工作，積極發揮監督管理的作用［4］。

2.4 完善法律法規體系

國家應盡快出臺完善后的建設工程法律法規體系，為行政執法提供法律依據，這些法律法規主要包括：建立完善的誠信監督系統和法制系統，對各責任主體不良行為進行立法，對不合規招投標調查作出明確規定，對建筑市場信用評價機制作出規定等。同時，法律法規中加大對違法違規行為的處罰力度，提高違法違規成本。

在新形勢下，工程質量監督面臨越來越多復雜問題和嚴峻挑戰，工程質量監督工作者須突破思維局限，持續創新，上到制度建設，下到依法行政、多措施方法綜合管理，從而實現百年工程大計。

3 結語

工程質量監督管理是重要且復雜的工作，需要社會各方參與方能卓有成效。國家和政府層面，需重視質量監督管理工作，在法律法規建立和完善、人員及技術裝備配置等方面應予以支持；工程建設各參與方，應完善自身的質量管理監督體系，在滿足高質量發展的前提下實現經濟效益的提升；工程質量監督站作為質量監督管理的核心主體部門，應發揮主觀能動性，做好質量監督管理工作。Q