借鑒德國經驗探索工程質量監督改革

黃亮清，吳家慧

（深圳瑞捷工程咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518129）

0 引言

自 20 世紀 80 年代伊始，我國工程質量監督經過不斷探索、實踐和創新，不同時期呈現出不同特征的模式，較好地適應了工程事業發展之需要，但目前仍面臨著一些亟待解決的問題，監管模式有待改進和創新。德國工程質量監督以社會監督為主，政府管理為輔，其獨具特色的模式值得我們借鑒和思考。

1 德國工程質量監督基本情況

1.1 德國建設法律與政府職能

德國是一個聯邦制國家，分為“聯邦-州-地方（市鎮）”三級政府體制。聯邦交通和數字基礎設施部代表國家建設主管部門主要負責城市建設、住宅建設、建筑及交通等方面的行政管理工作。德國政府僅對建筑業領域做宏觀性、原則性的立法，以及對高速公路、鐵路、水利等涉及需要協調各州政府的建設工程進行統籌管理。德國各州和市政府都擁有較大的自治權，州政府和市政府具體承擔本區域的建設行政管理職責。

德國的建筑法規體系以嚴謹而著稱，具有明顯的層級關系和“雙重兩面”的特點［1］。如表 1、2 所示，德國的建筑法律、法規和技術規定間指向明確，相互關聯。上層文件為下層文件的實施綱領，而下層文件則是上層文件的具體實施細則。這些文件共同構成德國建筑技術法規體系。

表1 德國建筑法律法規體系的層級關系

表2 德國建筑法律法規內容“雙重兩面”的特點

1.2 德國工程質量監督模式

德國的行業協會、學會等作用十分突出，作為政府與公眾溝通的紐帶，被稱之為“準政府機構”。這些機構根據政府要求或在政府監督下承擔并行使獨立的政府職能，很大程度上緩沖了“政府意志”與民意間的沖突，使得“政府意志”更能被公眾接受。這種模式已成為一種在制度建設上被明確的社會運行形式。

德國政府對建筑產品施工過程的管理主要為間接監督管理：一是通過法規、規范、標準等對施工過程進行規范；二是通過政府認可的專業機構（第三方監督機構）對施工質量進行監督管理。第三方監督機構必須有符合規定數量相應資質的質量監督工程師，并針對項目不同環節進行監督管理，例如對方案設計、施工階段中結構、消防、環保等涉及公共安全的部分進行強制性監管。德國政府相關監管部門只負責審查質量監督工程師執業資格并監督其行為，而不從事微觀的監管工作，注重宏觀層面的總體把控。德國工程質量監管模式如圖 1 所示。德國工程質量監管模式的主要特點有 3 個方面。

圖1 德國工程質量監管模式

1）嚴格的設計質量監督機制。德國將設計審核作為基本建設程序的一個重要環節，如果設計審核不通過，則不允許進行下面的程序。設計審核的重點是對建設工程方案設計、施工階段中結構等涉及公共安全的環節和內容進行強制性審查。

2）有償收費監督模式。監督費用由業主按照規定支付給政府，政府再支付給私人質量檢查公司［2］。監督費的繳納方式與流程使質量監督公司不受業主制約，保證了其獨立性以及公正性。

3）依靠建筑市場調節和行業自律實現對建筑業的管理。德國的建筑行業協會和學會對規范行業運作、提高行業整體水平發揮著重要作用。此外，政府非常重視公眾監督的作用，并將其作為行政監管的輔助手段。

2 我國工程質量監督模式簡述

2.1 基本現狀

20 世紀 80 年代起，我國工程建設在不斷探索和借鑒國外經驗的基礎上，逐步形成了政府主導的監督模式，基本做到了有法可依、有據可查的標準。現階段正由工程質量“管理”向“治理”轉變，探索建立政府與社會共管的模式。

事實上，《建筑法》并沒有對工程質量監督進行說明，僅在一些文件中有提及（見表 3）。2010 年，住房和城鄉建設部頒布《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第 5 號，以下簡稱“5 號令”），進一步明確了監督主體、監督內容和監督程序，體現出對監督機構行政執法地位的認可，標志著以抽查為主要方式、以行政執法為基本特征的模式初步建立。

表3 相關文件對工程質量監督的規定

目前，我國工程質量監督機構是建設行政主管部門或其委托的“建設工程質量監督站”。工程質量監督工作縱向可分為政府監督、行業管理、企業負責 3 個層面；橫向則由各責任主體按照相應法律法規、規章制度、標準等文件履行質量責任。

2.2 發展歷程

新中國成立以來，我國工程質量監督實現了從自我監督、被動監督到主動監督的發展過程，可分為以下 3 個階段。

1）企業單方自行監管階段。解放后至 1957 年，我國實行計劃經濟體制，政府經過建筑工程局向企業下達施工任務，國有建筑企業自行設計、施工和檢查驗收。工程質量缺少第三方監管，主要由施工企業自行評價和控制。1958 年至 80 年代初，原國家建工部要求工程驗收等工作由建設單位負責，建筑企業必須建立獨立的質量檢查和技術監督機構，工程質量管理過渡到建設單位質量檢查制。

2）政府監督起步與發展階段。1981 年，深圳市成立了“建設工程質量監督站”，標志著以政府為主導的工程質量監督管理機制建立。1984 年，國家實行工程質量監督制度，工程質量監督由單向的政府行政管理轉向政府專業技術監督。1990 年，原建設部頒布《建設工程質量監督管理規定》，工程質量監督機構成為工程質量的責任單位之一。2000 年，《建設工程質量管理條例》施行，工程質量監督機構轉為獨立的監督方，監督方式的側重點由工程實體質量轉向工程質量實體與行為。2010 年，5 號令頒布，監督方式由直接監督轉變為間接監督，由微觀監督轉向宏觀監督，由階段性監督轉變為全過程監督。

3）政府與社會共同監管階段。2015 年前后，山東省、深圳市等地的一些政府機構，通過購買服務方式引入第三方力量輔助監管，強化了社會監督和事中事后監管。2017 年，在國家“推動發展工程質量保險”發展目標的指引下，上海、廣東等 9 個試點地區率先開展工程質量保險工作，逐步建立工程質量保險制度，并形成可復制可推廣經驗。2020 年，住房和城鄉建設部委托兩家第三方機構，試行區域工程質量評價工作，開拓了一種新的工程質量評估模式。這些新模式的涌現，標志著我國工程質量監督初步與國際接軌。

2.3 存在問題

改革開放后，我國建筑業得到了持續快速的發展，工程質量穩中有升，但是仍未擺脫大而不強的困局，離建筑強國、質量強國的目標相差甚遠。現階段，我國工程質量監管主要面臨以下問題。

1）相關法規體系和監管體系尚不健全。雖然國家對建設市場管理制定和頒發了一系列法律法規，諸如《建筑法》《建設工程質量管理條例》等，但與之配套的規范性文件制定較為滯后，嚴重制約了工程質量監督工作的發展。現模式下，監督機構既參與市場運行又監督市場行為，而通常各方主體和質量監督站又隸屬同一系統，這種內部監督體系難于形成有效的約束機制，缺乏外在監督，且執法力度不足，導致監督效果不佳。

2）政府職能轉變不到位，管理缺位與錯位并存。當前在建設市場監管方面，政府職能仍未完全轉變，缺乏目標激勵和責任制約。監督機構由于定位不準，權責不一，導致其行使權利的顧忌較多，影響了其工作的權威性和公正性。近幾年，部分質監機構已由原來的事業單位改革為主管部門的內設機構，卻仍然面臨管理缺位和錯位的問題。

3）政府監管資源不足，社會監督作用不明顯。目前，政府在監管中仍起主導作用，但其因監管資源配置不足，監管方式的科學性、先進性不強，監管效能仍有待提高。盡管工程監理的引入一定程度彌補了監管資源的不足，但因其定位不清、責權利不對等，發展并不理想。此外，政府監管權力過大，又未能很好地借助市場或社會力量來輔助監督，致使監管中職能缺失，需要加強事中事后監管。另外，行業協會、商會等社會專業資源也并未有效利用，社會監督機制尚不健全，政府需要鼓勵和主動接受社會監督，以提高監管的規范性和透明度。

3 我國工程質量監督新模式

我國自 2002 年提出引入建筑工程質量保險。但該保險推出后市場熱度不高，實際運行效果不佳。2005 年，保監會與原建設部聯合發布《關于推進建設工程質量保險工作的意見》后，于 2006 年在北京、上海、深圳等 14 個城市推出新版的建筑工程質量保險產品，正式啟動了全國范圍的建筑工程質量保險試點工作。而在此后一段時期我國工程質量保險的發展基本停滯。直至 2017 年，在國家政策推動下，住房和城鄉建設部印發《關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》，要求廣東、江蘇、浙江、上海等 9 個地區試點工程質量保險，逐步建立起符合我國國情的工程質量保險制度。此次試點以上海和深圳為代表的模式較為典型；上海將 IDI 應用于商品房和保障性住房，推行經驗具有較高的操作性和可復制性；深圳市為探索全面市場化的代建制，自 2017 年起以福田區作為改革示范區，形成了可復制推廣的經驗在全市鋪開［3］。IDI 在當前工程質量監督改革方面有著積極的意義：一是通過市場行為分擔政府市場管理職能，促進政府職能的轉變；二是通過對建設工程項目的全過程質量風險管理，加強對工程質量的監督力度，提升了工程質量；三是解決了小業主的后顧之憂，化解了社會矛盾。

2015 年前后，深圳市建筑工務署、煙臺開發區建設局等政府機構采用購買服務方式，試點開展第三方工程評估，并取得了可復制推廣的經驗。2016 年以來，深圳前海管理局引入第三方機構對工程質量、安全、進度進行巡查，通過共享優秀做法及管理經驗，為政府提供專業服務，有效緩解了政府監管人員不足的問題，同時加強了事中事后監管［4］。這些都是政府創新監管模式的有益實踐。第三方機構作為政府監管服務外包的有效工具，一定程度上彌補了政府監管資源不足，提高了監管效率和專業性。然而，該模式尚處于探索階段，對于第三方機構的準入和退出機制尚無明確規定，對監管人員的資格要求亦不盡完善。

2015 年，為提高公路建設市場監督檢查工作的科學性和有效性，交通運輸部印發《公路建設市場督查工作規則》，對督查內容與方式進行了規定，督查工作實行督查工作組負責制，在督查專家庫中選調專家組成工作組，組長由交通運輸主管部門選派或委托下級部門派出，采取綜合督查與專項督查相結合的方式進行。幾年來，各級交通運輸主管部門分別制定了實施細則，在總結問題和經驗的基礎上，通過改進和創新，有效地提高了公路建設管理水平。這種模式的優勢是充分利用了專家資源，不同的專家擁有不同的特長和經驗，發現問題也相對全面，對于改進監督方式非常有效。但其仍存在一些操作不暢的問題，例如，基層部門因人員、資金等資源不足，督查工作走過場，沒有反映出本區域的實際情況；甚至一些地方連日常的監督都不能正常執行，更提不上建立督查機制和專家庫，根本無法實施督查工作。另外，這種選派組長和選調專家的機制，督查組織臨時組建，這些人員通常都有其工作崗位和職責，不能長期及很好地從事督查工作，這也可能會影響督查效果。

綜上，IDI 僅實現了在上海、廣東等試點地區的逐步落地，整體而言其在全國的應用仍處于起步狀態，距離普及仍有較大距離。深圳等地相關政府部門通過引入第三方機構輔助監管的模式，盡管一定程度上補充了政府監管資源不足的問題，但市場準入和退出機制有待規范，監管人員的約束機制尚不健全。交通運輸部利用專家資源的督查機制，有效地提高了公路建設管理水平，作為政府監管由主導向驅動轉變的過渡，不失為一種適應當前形勢的新模式。這些模式都契合國家“放管服”改革方向，在探索實踐中不斷完善，將是工程質量監督改革發展的趨勢。

4 基于德國模式的借鑒與啟示

工程質量管理包括市場調節作用下企業自身的質量管理和政府對產品質量的監管。推進工程質量治理體系和質量能力現代化，需要政府和社會共同努力，構建市場自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治格局。

我國實行自上而下的縱向監督體制，監督體系借助層層權威發揮作用，以“少數”來監督“多數”，監督資源較為不足且難以常態化，只能采取一些突擊式、運動式的監督檢查。德國政府構建基于社會自主力量的、法制化的縱向監督體制，其社會力量廣泛參與國家和地方治理，對政府形成了強有力的監督制約，而在地方上又實行法制化的縱向監督，這對我國的政府間縱向監督制度改革具有重要的借鑒意義。我國借鑒德國縱向監督制度一是要促進社會自主力量成長，發揮其監督作用，二是要加強縱向監督的法制化建設，變“突擊式監督”為“長效化監督”［5］。

與德國相比，我國建筑方面的法律法規技術要求偏少，側重于管理規定，工程技術的要求主要通過工程建設標準來實現。目前我國的工程建設法規標準體系仍處于建設和完善的進程中，應在借鑒國外有益經驗的基礎上，考慮我國具體國情和發展現狀，做好工程建設標準化改革與法律法規修改完善的有機銜接和統籌推進。

中德兩國經濟社會發展階段和水平不同，在工程質量監督方面的做法也各有不同，但德國縱向監督制度和利用民間監督機構的做法值得我們借鑒。通過兩國模式的梳理和對比，筆者認為我國建設工程質量監督改革的總體思路是現階段尚不能完全脫離政府的主導作用，應該在完善法規及監管體系的過程中，不斷深化改革，政府作用逐步由主導轉向驅動，借鑒德國經驗探索形成符合我國國情的監管模式。我國與德國工程質量監督模式對比及改進建議如表 4 所示。

表4 我國與德國模式對比及改進建議

1）進一步完善法律制度和監管體系。一是借鑒德國的建筑法規體系框架，制定一套適合于我國國情的建設法規和監督體系。二是修訂上位法，明確監督機構的屬性，監督程序、監督內容和方式等，理清政府監督機構與民間監督機構的工作界面，并完善與之配套的實施細則。三是改革現行工程建設法規標準體系，實行“技術法規與技術標準相結合”的體制。在技術法規中可引用技術標準中有關強制性條款；技術標準則由專門的標準化機構或社會組織來制定發布。四是健全質量監督管理機制，強化縱向監督的法制建設，由“突擊式監督”向“長效化監督”轉變，同時建立監督機構與人員的約束機制。

2）簡政放權，強化事中事后監管。一是明確監督機構定位，厘清責權。監督機構由委托執法轉變為授權執法機關，嚴格依法行政。二是加強宏觀管理，質量監督市場化運作。參照德國，將專業性強的技術監督委托第三方機構完成，規范民間監督機構的準入和退出機制，監督費用由建設單位交給政府，政府再轉交給委托單位。政府則通過制定法律法規、規章制度等，監督各責任主體的質量行為，保留隨機抽查制度。三是強化過程監管，提高監管效能。監管重點由事前嚴格審批轉向加強事中事后監管，強化設計階段的審查與監督。同時，通過整合監管資源，實現跨區域跨部門聯合監管，并鼓勵社會公眾參與和輿論監督。

3）創新監管模式，利用市場和社會力量輔助監督。一是政府由主導過渡為驅動作用，通過減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少對市場的干預。二是發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分利用行業協會、專業組織以及建筑師等專業資源，推進監管執法與行業自律的互動。三是推行工程質量強制保險與擔保制度，引導各責任主體單位之間形成有效約束，利用社會力量共同驅動監管。四是創新監管方式，改進傳統的監督方式向執法式抽查巡查、實體和行為并重轉變，同時以提高區域質量管理水平和用戶滿意度為目標，探索實行差異化的區域質量評估制度。五是規范社會監督機構和人員的資質資格要求。

中國已經進入質量時代，質量提升已成為國家戰略，亦是企業創新與轉型的必然選擇。國務院辦公廳《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19 號）提出要全面提高監管水平，健全企業負責、政府監管、社會監督的工程質量安全保障體系。這已為我國工程質量政府監管的深化改革指明了方向。

5 結語

黨的十九大提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。政府監管的改革和創新是實現建筑業高質量發展的基礎，利用社會力量輔助監督則是重要手段。新形勢下，如何開展工程質量“治理”是政府、企業和從業者都需要研究的課題。學習和借鑒德國社會監督為主，政府管理為輔的模式，順應國家深化“放管服”改革的方向，有利于建筑業市場化、國際化發展，對于推進工程質量治理體系和治理能力現代化具有積極意義。Q