農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)的機制探索
——基于沙縣夏茂鎮(zhèn)“宅基地地票”和“房票”改革的典型經(jīng)驗研究

□戴龍妮

（福建師范大學(xué) 福建 福州 350000）

2021 年是我國取得脫貧攻堅勝利與開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的轉(zhuǎn)折點。在這個關(guān)鍵的歷史節(jié)點，黨中央作出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進鄉(xiāng)村振興的總體部署。土地是最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用對于解決農(nóng)村發(fā)展問題、推進鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，我國大量農(nóng)民進城，導(dǎo)致農(nóng)村人口數(shù)量約減少2.39 億人，而農(nóng)村閑置宅基地面積累計增加超過200 萬hm2[1]，宅基地浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重，成為限制鄉(xiāng)村振興的短板。

2021 年中央一號文件再次強調(diào)加強宅基地管理，穩(wěn)定推進農(nóng)村宅基地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革以所有權(quán)堅持公有制，以資格權(quán)突出體現(xiàn)保障屬性，以使用權(quán)彰顯財產(chǎn)屬性，讓農(nóng)民在基本生存權(quán)得到保障的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值及享有作為集體成員的福利保障。然而，當(dāng)前各試點地區(qū)尚存在宅基地“三權(quán)”權(quán)利主體模糊或虛置、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不明晰等情況，導(dǎo)致各主體權(quán)利缺失、宅基地有償退出和自由流轉(zhuǎn)制度難以建立等問題，使閑置宅基地盤活更加困難[2]，解決農(nóng)村閑置宅基地資源開發(fā)利用問題任重而道遠。

盤活閑置宅基地資源的重要前提是建立健全宅基地自由流轉(zhuǎn)機制和有償退出機制。除了及時出臺推進農(nóng)村宅基地制度改革和規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策外，還需充分考慮各地區(qū)差異和農(nóng)民需求差異[3]。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合政策走向，因地制宜建立符合本地區(qū)發(fā)展需求、具有一定區(qū)域特色的宅基地制度體系。2020 年福建省沙縣積極探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，選取夏茂鎮(zhèn)作為試點地區(qū)，推出“宅基地地票”和“房票”改革，在構(gòu)建閑置宅基地有償退出和自由流轉(zhuǎn)機制方面進行探索。基于此，選取沙縣夏茂鎮(zhèn)作為調(diào)研對象，對其盤活閑置宅基地的機制展開調(diào)研和探討。

1 宅基地流轉(zhuǎn)實踐分析

宅基地流轉(zhuǎn)主要包含兩種形式：一是改變宅基地的土地性質(zhì)，即農(nóng)民通過“宅基地地票”退出宅基地后，將原宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)讓渡給村集體，由村集體將宅基地復(fù)墾為耕地；二是僅改變宅基地原有的用途而保持宅基地性質(zhì)不變，即農(nóng)民通過“房票”流轉(zhuǎn)宅基地后，由經(jīng)營主體將閑置宅基地及其上住宅開發(fā)成文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項目。需要注意的是，“房票”流轉(zhuǎn)中農(nóng)民僅將其對原有宅基地及其上住宅的使用權(quán)讓渡給經(jīng)營主體，農(nóng)民仍然享有宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)。此次改革通過票券的形式有效量化了農(nóng)民手中的閑置資源，依托票券流轉(zhuǎn)實現(xiàn)資源要素流轉(zhuǎn)，進而對閑置資源要素進行有效開發(fā)。

1.1 以“宅基地地票”實行宅基地有償退出

在堅持農(nóng)民主體地位，充分遵循農(nóng)民意愿的前提下，構(gòu)建了規(guī)范、詳細的宅基地退出條例，嚴(yán)格按照權(quán)利人申請、審查審核、信息發(fā)布、地塊復(fù)墾、地票核發(fā)5 個步驟進行實施?！罢氐仄薄焙税l(fā)流程見圖1。

愿意退出宅基地的農(nóng)民可向當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)權(quán)服務(wù)中心提出申請，由鎮(zhèn)政府和村兩委協(xié)同對閑置宅基地及其上住宅的面積和現(xiàn)狀進行實地核查，就土地是否適合復(fù)墾，以及登記農(nóng)民是否在集鎮(zhèn)或中心村購地建房、購房的需求等情況建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。由政府部門認定農(nóng)民是否符合相應(yīng)申請條件，認定標(biāo)準(zhǔn)涵蓋權(quán)利人的實際意愿、流轉(zhuǎn)意圖、居住情況、家庭收入等方面，以確保退出宅基地是權(quán)利人憑借對自身利益的多方權(quán)衡而作出的理性判斷。認定通過后，由鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心對宅基地進行測量、設(shè)計、核發(fā)票證，規(guī)定農(nóng)戶取得“地票”后，不得在原村集體申請新的宅基地。

1.2 以“房票”助推宅基地自由流轉(zhuǎn)

在落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的基礎(chǔ)上，本次改革嚴(yán)格按照權(quán)利人申請、審查審核、信息發(fā)布、價值評估、房票制發(fā)5 個步驟進行實施?！胺科薄焙税l(fā)流程見圖2。

“房票”內(nèi)容為閑置房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，上述審查通過后由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心對房屋進行評估，根據(jù)房屋位置、性質(zhì)及結(jié)構(gòu)等情況協(xié)商票面價值，最后在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心見證下由開發(fā)經(jīng)營主體與房屋所有權(quán)人共同簽字蓋章后制發(fā)“房票”。農(nóng)戶取得“房票”后，不得在原村集體申請新的宅基地。

1.3 以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場

前期對閑置資源要素進行確權(quán)頒證是改革開展的基礎(chǔ)，而后期對票證開展有序流轉(zhuǎn)則是改革運行的關(guān)鍵。本次改革通過構(gòu)建縣為主導(dǎo)的“縣—鄉(xiāng)—村”三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，出臺各項公規(guī)條例對相關(guān)手續(xù)、流程予以規(guī)范，加大了政府對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和引導(dǎo)力度，大大降低了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險，提高了資源流轉(zhuǎn)效率。

沙縣夏茂鎮(zhèn)通過獲取縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的授權(quán)，成立了福建省首個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心。該中心承擔(dān)調(diào)查統(tǒng)計、票證設(shè)計、票證核發(fā)（制發(fā)）、產(chǎn)權(quán)登記、交易、評估等具體職能，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資源資產(chǎn)交易服務(wù)，以促進城鄉(xiāng)要素流動和融合發(fā)展。同時，夏茂鎮(zhèn)還在俞邦村、長阜村兩個試點村設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易村級服務(wù)站點，由村股份經(jīng)濟合作社進行管理。通過對農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)信息進行有效采集、整理、錄入、比對，解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易雙方在市場化水平上差異大、信息不對稱等問題，不僅為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)提供了第一手數(shù)據(jù)，也為社會資本進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和服務(wù)保障。

1.4 以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和文旅經(jīng)濟促進閑置宅基地有效盤活

以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟解決宅基地退出后的用途管制問題。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強調(diào)，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機制。為進一步緩解農(nóng)村宅基地閑置與城市建設(shè)用地緊缺之間的矛盾，改革中的宅基地退出指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)相掛鉤，采取土地置換的方式，由村集體將統(tǒng)一收回的宅基地優(yōu)先用于耕地復(fù)墾，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟服務(wù)。

以發(fā)展文旅經(jīng)濟解決宅基地流轉(zhuǎn)后的開發(fā)管護問題。農(nóng)民以“房票”將閑置宅基地及其上住宅流轉(zhuǎn)后，地面建筑物與構(gòu)筑物由村集體、鎮(zhèn)股份合作經(jīng)濟聯(lián)社或引進投資方統(tǒng)一綜合利用，用于開展文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項目，助推鄉(xiāng)村文旅經(jīng)濟發(fā)展。

1.5 改革現(xiàn)狀

在宅基地退出方面，為了促進農(nóng)村人口向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套較為完善的區(qū)域集中，有效解決農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通以及農(nóng)民宅基地福利保障等民生問題，沙縣夏茂鎮(zhèn)開發(fā)建立金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)，實行農(nóng)村新型住宅小區(qū)改革集成試點工作同農(nóng)村集體建設(shè)用地自愿有償退出機制相掛鉤，農(nóng)民可憑“宅基地地票”在金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)以地換地、以地換房、以地換錢等交易方式獲得收益。在宅基地流轉(zhuǎn)方面，以沙縣夏茂鎮(zhèn)松林村將888 m2閑置農(nóng)房作為試點，已制發(fā)全縣首張“房票”，由福建省樂水旅游開發(fā)有限公司開發(fā)服務(wù)中心、民宿、餐飲等旅游產(chǎn)業(yè)。

2 經(jīng)驗借鑒

2.1 完善“主體明晰，權(quán)能分明”的確權(quán)工作

一直以來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難的重要阻礙之一在于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)前后均存在權(quán)利主體不明晰的問題。產(chǎn)權(quán)不明晰將影響后續(xù)資源開發(fā)和利益分配的效率，容易導(dǎo)致各權(quán)利主體利益受損、矛盾積累，降低其參與改革的積極性。

解決產(chǎn)權(quán)不明晰的重要前提是完善資源的確權(quán)工作。本次改革的確權(quán)工作分為兩部分，一部分是解決長期以來由于政府監(jiān)管不夠、農(nóng)民法律意識淡薄等因素導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地一戶多宅、一宅超建、非法占用耕地等歷史遺留問題，這部分工作是制發(fā)“宅基地地票”和“房票”、實現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)的重要前提。沙縣首先對當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟組織成員身份進行確認和核對，重新對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行調(diào)查摸底、登記造冊、確權(quán)頒證，解決大量宅基地違法亂建等歷史性問題，由此完成第一輪確權(quán)工作。另一部分是在宅基地“三權(quán)分置”改革下，對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體進行認定，以法律的形式規(guī)范三方主體的權(quán)利和義務(wù)，這部分工作是資源流轉(zhuǎn)后實現(xiàn)利益有效分配、改革長久運行的重要保障。

沙縣通過明確農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社為宅基地所有權(quán)人，農(nóng)戶憑新一輪確權(quán)工作頒發(fā)的土地證成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，享有宅基地資格權(quán)，第三方投資者以“房票”作為使用權(quán)證享有宅基地的使用權(quán)，從法律上解決了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶受益和社會資本使用權(quán)的保障問題[4]。

2.2 構(gòu)建“縣—鄉(xiāng)—村”三級政府協(xié)同運作的改革機制

2021 年中央一號文件強調(diào)加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計。本次改革在縣級層面統(tǒng)籌建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，再由縣級授權(quán)鎮(zhèn)級和村級，分別設(shè)立鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心和村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站點。同時，依托縣政府引入第三方金融機構(gòu)，構(gòu)建改革風(fēng)險防范機制，將融資風(fēng)險降至最低。鎮(zhèn)級層面在改革中一方面配合縣政府的政策部署，對全鎮(zhèn)進行改革布局，牽頭實施改革工作和監(jiān)督管理；另一方面協(xié)同各村集體對資源進行實地考察，因地制宜作出發(fā)展決策，并負責(zé)各村資源開發(fā)的招商引資工作。村級層面的地緣關(guān)系同宅基地資源的產(chǎn)權(quán)邊界具有重合的特點，因此由村股份經(jīng)濟合作社牽頭負責(zé)摸底調(diào)查、項目實施、提供宅基地改革所需的各項指標(biāo)等。本次改革聯(lián)合“縣—鄉(xiāng)—村”三級政府共同推進閑置資源盤活，有效強化了縣城綜合服務(wù)能力及縣級政府對資源的開發(fā)管理效率，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的中心區(qū)域，提高了村級基層組織的治理能力，成功實現(xiàn)了“縣—鄉(xiāng)—村”功能銜接互補。

3 存在問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)存在農(nóng)戶置換意愿不高、交易量有限等情況。主要原因在于當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)民收入水平不高，認為“以地換房”和“以地換地”置換比例過高，因而不愿意退出宅基地。若由于置換比例過高導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)閑置，勢必會造成資源浪費。應(yīng)將農(nóng)村新型住宅小區(qū)重點面向舊宅基地不宜居住或原本居住條件較差的低收入農(nóng)民群體。在經(jīng)濟較不發(fā)達、基礎(chǔ)配套設(shè)施較落后的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加大投入，適當(dāng)降低宅基地置換比例，幫助改善低收入農(nóng)民的生活環(huán)境，在強化宅基地財產(chǎn)屬性的同時，確保集體成員的基本居住福利底線[5]。