機(jī)動(dòng)車(chē)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)執(zhí)法應(yīng)用的法理分析

蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì) 許仁平

2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、公安部等國(guó)家11部委對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放違法上路行駛提出了“生態(tài)環(huán)境檢測(cè)取證、公安交管實(shí)施處罰、交通運(yùn)輸監(jiān)督維修”的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式，但是，如何對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)到的機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放違法上路行駛進(jìn)行處罰，即所謂“非現(xiàn)場(chǎng)處罰”，現(xiàn)實(shí)中卻遇到一些問(wèn)題和機(jī)制上的障礙,主要是遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與公安交管部門(mén)“電子警察平臺(tái)”在數(shù)據(jù)要求上不相容和不一致。由于不能依遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行處罰，使得該類(lèi)系統(tǒng)的監(jiān)管效能大打折扣，有的甚至被閑置，國(guó)家投入的大量資金難以收到管理效益。本文以法治和創(chuàng)新的思維，在對(duì)遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果證據(jù)有效性的論證和法理分析的基礎(chǔ)上，提出機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放證據(jù)的形成流程，并以證據(jù)移交的方式將證據(jù)交由公安交管部門(mén)，由其依證據(jù)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放行為進(jìn)行處罰的思路，從而避開(kāi)現(xiàn)行公安交管部門(mén)內(nèi)部機(jī)制上的障礙，使生態(tài)環(huán)境和公安交管的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式得到切實(shí)執(zhí)行。

一、目前機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放執(zhí)法工作所遇到的主要困難和問(wèn)題

目前機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放執(zhí)法工作所遇到的困難和問(wèn)題，主要集中在機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)（含黑煙車(chē)抓拍）上：一是認(rèn)為公安部交管局發(fā)布的6063處罰代碼僅適用于現(xiàn)場(chǎng)處罰，不適用于非現(xiàn)場(chǎng)處罰；二是機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)所取得的圖像不符合有關(guān)技術(shù)規(guī)范，無(wú)法用于非現(xiàn)場(chǎng)處罰；三是機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)所取得的排放數(shù)據(jù)，因生態(tài)環(huán)境部門(mén)未取得計(jì)量認(rèn)證而不具有法律效力。

上述困難和問(wèn)題，有些屬于認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，有些是公安交管部門(mén)現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)制上的問(wèn)題，客觀上嚴(yán)重制約了機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)在執(zhí)法上的應(yīng)用。

二、我國(guó)的法治原則

我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義的法治國(guó)家，我國(guó)法治的基本原則之一是“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”。該原則包括不可分割的兩個(gè)方面：以事實(shí)為根據(jù)，要求辦理案件必須實(shí)事求是，依據(jù)客觀事實(shí)來(lái)認(rèn)定案件事實(shí)；以法律為準(zhǔn)繩，要求對(duì)案件的裁決必須依據(jù)法律規(guī)定。

在司法實(shí)踐上，案件事實(shí)是通過(guò)客觀證據(jù)來(lái)進(jìn)行表述和認(rèn)定的。就行政執(zhí)法而言，按照最高人民法院有關(guān)規(guī)定，證據(jù)應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性。即只要證據(jù)材料具備這“三性”就是有效證據(jù)，這是證據(jù)有效性的根本法則。而證據(jù)的形式依法包括：視聽(tīng)資料和電子數(shù)據(jù)。

三、機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)合法性與關(guān)聯(lián)性分析

（一）監(jiān)測(cè)手段的合法性分析

關(guān)于遙感監(jiān)測(cè)，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第53條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)在不影響正常通行的情況下，可以通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段對(duì)在道路上行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)予以配合。

筆者所在的安徽省，2019年1月新修訂的《安徽省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治辦法》（省政府288號(hào)令）和2019年3月《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)柴油貨車(chē)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案的通知》均規(guī)定：遙感監(jiān)測(cè)取得的數(shù)據(jù)，可以作為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)的合法性依據(jù)便是來(lái)源于此。

（二）監(jiān)測(cè)結(jié)果的合法性分析

前已述及，機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放執(zhí)法工作目前所面臨的問(wèn)題之一是機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)所取得的排放數(shù)據(jù)，因生態(tài)環(huán)境部門(mén)未取得計(jì)量認(rèn)證而不具有法律效力。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是十分片面的。我國(guó)《大氣法》對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，雖有計(jì)量認(rèn)證方面的要求，但該法強(qiáng)調(diào)的是“機(jī)動(dòng)車(chē)排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)”而非行政管理部門(mén)。

2021年1月22日新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)有了新的規(guī)定：一是依照法律和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法制和技術(shù)審核；二是電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)須真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確；三是確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置要合理并有明顯標(biāo)志，設(shè)置的地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。強(qiáng)調(diào)未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。該法條并未對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備提出計(jì)量認(rèn)證的要求。

機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)作為依據(jù)《大氣法》設(shè)立的一種電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)遵守上述規(guī)定，其監(jiān)測(cè)結(jié)果應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制審核和技術(shù)審核。同時(shí)，機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)作為一種環(huán)境監(jiān)測(cè)方面計(jì)量器具，應(yīng)按《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》規(guī)定，實(shí)行強(qiáng)制檢定。檢定應(yīng)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)國(guó)家計(jì)量技術(shù)規(guī)范——機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物遙感檢測(cè)系統(tǒng)》（JJF1835－2020）。

（三）監(jiān)測(cè)結(jié)果與違法事實(shí)的關(guān)聯(lián)性分析

1.在用車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)

與機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)相關(guān)的在用車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)主要有：《柴油車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法（自由加速法及加載減速法）》（GB3847-2018），其中的8.2.2中規(guī)定：車(chē)輛排放有明顯可見(jiàn)煙度或煙度值超過(guò)林格曼1級(jí)，則判定排放檢驗(yàn)不合格。這是“黑煙車(chē)”抓拍的重要依據(jù)。

《在用柴油車(chē)排氣污染物測(cè)量方法及技術(shù)要求（遙感檢測(cè)法）》（HJ845-2017），在“結(jié)果判定”中規(guī)定：連續(xù)兩次及以上同種污染物檢測(cè)結(jié)果超過(guò)表1規(guī)定的排放限值，且測(cè)量時(shí)間間隔在6個(gè)自然月內(nèi)，則判定受檢車(chē)輛不合格。這是目前應(yīng)用遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)判定機(jī)動(dòng)車(chē)在行駛中是否超標(biāo)的基本也是唯一的判據(jù)。

2.關(guān)聯(lián)性分析

機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)所獲取的車(chē)輛圖像或視頻，只要能清晰表明，車(chē)輛在行駛中有黑煙排出，按上述標(biāo)準(zhǔn)，即可判定為排放不合格，同時(shí)，由于圖像或視頻反映的是行駛中的車(chē)輛，即完全符合《大氣法》第113條所規(guī)定的違法構(gòu)成要件，違法事實(shí)即能成立。

同理，機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)所獲取的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合相關(guān)圖片、視頻，其與違法事實(shí)的關(guān)聯(lián)性也完全成立。

四、機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放監(jiān)管執(zhí)法模式

根據(jù)機(jī)動(dòng)車(chē)排放遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)所取得監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，通過(guò)圖1流程，可以得到機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放的有效證據(jù)。生態(tài)環(huán)境部門(mén)將機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放違法上路行駛的違法事實(shí)，通過(guò)證據(jù)移交的方式，移交公安交管部門(mén)，公安交管部門(mén)依證據(jù)依法予以處罰，從而實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境部門(mén)檢測(cè)取證、公安交管部門(mén)實(shí)施處罰”的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式。

圖1 機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放證據(jù)的形成流程

這里，我們需要厘清“排放檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車(chē)”這一概念，它不應(yīng)僅是指機(jī)動(dòng)車(chē)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)定期檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車(chē)，而應(yīng)該包括監(jiān)管部門(mén)的各類(lèi)監(jiān)督性抽測(cè)不合格的機(jī)動(dòng)車(chē)，否則《大氣法》第53條第2款的規(guī)定便失去了存在的意義。6063處罰代碼的所代表的違法行為為“駕駛排放檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車(chē)上道路行駛的”，其所指代的并未限定是定期檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車(chē)上道行駛，該代碼也不涉及現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)處罰問(wèn)題，只要違法上路的事實(shí)成立，均應(yīng)依法進(jìn)行處罰。同時(shí)，處罰主體引用該代碼對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，其權(quán)力來(lái)源是《大氣法》，并不會(huì)因?yàn)橐迷摯a而發(fā)生變更。所以，認(rèn)為引用6063代碼就使對(duì)環(huán)境違法行為的處罰轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)交通安全違法行為的處罰，這在法律上是不能成立的。