預算約束、財政透明度與民生財政支出績效

梁星 李洪利 張弛

【關鍵詞】 預算約束; 財政透明度; 民生財政支出績效; 數據包絡分析

【中圖分類號】 F812.3;F812.4;F812.7? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）15-0065-07

一、引言

2020年全球性突發新冠疫情對社會經濟產生巨大影響，使政府民生財政支出大幅增加，財政收支壓力持續加大，對地方政府的財政收支結構和民生財政支出績效產生顯著影響，預算約束對財政收支的合理度與適應性作用凸顯。2020年3月4日，財政部預算司在加強地方財政“三保”工作的通知中指出，支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉，是保障群眾切身利益的基本要求;黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出了“改善人民生活品質”的目標要求，充分體現了黨和政府對民生保障工作的重視以及對民生財政管控體系的更高要求。從財政角度出發，要實現上述目的，預算收支安排是重中之重，績效評價更是關鍵所在。

政府預算不僅關系著民生財政收支計劃，而且有效約束著政府的職能行為，加強政府預算約束是有序開展民生工作的重要保障。在現代國家治理體系中，預算是對公共財政收支的全面預估、統籌和擇優排序，是“受民眾之托、代民眾理財”的公共選擇行為[ 1 ]。公共財政的根本目的是保障民生，其基本框架、內在邏輯和特征決定了公共財政支出的全部或大部分都是民生財政支出。因此，預算也在一定程度上決定了民生財政支出的結構，影響民生財政支出績效水平。2015年之前，公共財政領域存在的預算軟約束問題，制約了民生財政支出績效水平的提高。為有效應對這些問題，規范地方收支行為，降低財政資金風險，我國從2015年開始實施新預算法，硬化預算約束。新預算法對預算公開的內容、時限、主體和監督等方面做出了明確的規定，要求建立透明預算制度，推動財政預算信息的公開透明，提高財政透明度，通過加強政府收支責任來硬化預算約束，防止財政資金浪費和行政行為腐敗，提高財政資金的使用績效。同時，為實現民生保障目標，我國政府職能也逐漸由“建設性財政”轉變為“民生型財政”，民生財政資金的利用方式由單純粗放式轉向精準內涵式投入，旨在逐步提高民生資金配置效率及支出績效水平。

然而，深化預算體制改革，硬化預算約束是否能夠有效提高我國民生財政支出績效水平，現有文獻并未進行定量評估，這為本文的研究提供了思路，可以從制度約束角度入手，展開預算約束與民生財政支出績效的相關研究。基于以上分析，本文的創新點如下：（1）探討預算約束的硬化程度對民生財政支出績效的影響。以民生財政支出績效為衡量尺度定量評估預算法改革的政策效果，為推進預算制度改革、強化支出預算監督提供初步的證據支撐，為政府合理制定和執行預算法提供參考。（2）基于現實財政環境，探究財政透明度對預算約束和民生財政支出績效的調節作用，為硬化預算約束、提高民生財政支出績效水平以及完善預算法和民生保障機制提供思考方向。

二、理論分析與研究假設

（一）預算約束與民生財政支出績效

預算約束是衡量預算能力的關鍵指標，是指財政收支決算偏離預算的程度[ 2 ]。當決算與預算偏離度較大，即存在預算軟約束時，政府的超支會增加納稅人的負擔，降低微觀經濟主體的作用，造成資金浪費，降低財政支出績效。硬化預算能夠更加明確資金使用方向與限額，約束政府行為，促使政府對人民負責，提高民生財政資金使用效率。

預算軟約束問題為地方政府留存過大的“相機抉擇”空間和自由裁量權[ 3 ]，基于“晉升錦標賽”的利益驅動，某些地方政府可能會更加重視基礎建設等短期內凸顯績效的生產性支出，忽視長期無形的民生工程建設，不利于民生保障事業的發展[ 4-5 ]。新預算法的跨期預算平衡與中期財政規劃管理，要求通過分析和預測“未來三年重大財政收支情況”，合理安排財政資金，通過硬化預算約束，由短期預算平衡向中長期預算平衡轉變，減少各級政府的短視行為，建立穩定、可控的預算管理環境，提升財政資源的使用效果和有序配置[ 6 ]。從資金使用效率和使用效果方面雙管齊下，更有利于民生保障工作順利展開，切實提高民生財政支出績效。

此外，傳統預算法還存在預算碎片化問題，是指組織間呈現破碎與分裂的狀態，不同功能及專業組織間缺乏協調而無法溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的難題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗。新預算法通過硬化預算約束，加強整體性治理，強調績效與結果、權責一致，重視預算過程與功能整合，以公民需求為導向，實行跨部門預算合作機制，將所有財政收支完全納入預算統一管理，建立以問題為導向的共享性預算治理模式，提高預算治理效率和效果，優化資金配置。新預算法打破了原預算法強調“預算分配”職能和過度關注財政收入的局限性，更注重財政支出責任[ 7 ]。在法律的框架下，以支出責任為落腳點的預算績效工作，要求各級政府部門積極推進預算公開與監督，不斷完善預算管理體制，規范財政收支行為，硬化預算制度約束，落實民生財政支出績效責任。

全口徑預算體系將全部收支納入預算，防止預算外收支的存在，實現了硬化預算約束的目的。執行民生保障工作各部門為了澄清民生財政資金的用途以及預算調整，會致力于加強對預算資金使用規范性的監督和管理，縮小預決算的偏離程度，進一步硬化預算約束，使民生財政支出更加完善合理[ 8 ]。同時，新預算法要求實施全面績效管理，形成以結果為導向的績效預算管理機制，使預算各個環節更加審慎合理地制定預算，尤其民生保障部門要更謹慎對待民生財政支出，提高資金的配置效率，促進有限民生財政支出的績效最大化。

因此，在一定的預算制度約束和政府提供公共服務的數量和質量約束下，加強對預算的績效管理硬化了預算約束，有助于減少不合理的財政支出，提高民生財政支出績效水平。

基于以上分析，本文提出以下假設：

H1：硬化預算約束有利于提高民生財政支出績效水平。

（二）財政透明度的調節作用

現行財政分權體制下，中央和地方政府分工與協作，存在“委托—代理”的政治治理結構，中央政府將更多地區性民生財政支出責任委托給地方政府，賦予地方政府相應的財權和事權，并依據政績考核結果進行監督，同時提供官員晉升機會進行激勵。在政治代理模型中，中央政府是委托人，預算支出安排以“轄區公共福利水平最大化”為目標;地方政府是代理人，以完成中央政府政績考核任務、實現政治晉升為目標。中央政府與各地方政府之間的委托代理關系會因各自目標和利益不同而產生道德風險和逆向選擇問題[ 9 ]。

信息不對稱是代理問題形成的根源，提高財政透明度能解決代理問題，硬化預算約束。新預算法要求建立透明預算制度，推動財政預算信息的公開透明有利于提高財政透明度。新預算法對政府預算信息公開的內容、時限、主體和監督方面做出了明確的規定，進一步提高了財政透明度，硬化了預算約束。內容方面，除了屬于國家機密的事項外，預算活動必須向社會公開，有效規避邊界化和模糊化的收支范圍，將所有收支都納入預算監管，減少不透明現象。時限方面，由“應及時”轉變為“在批準或批復后的二十日之內”向社會公開，使預算公開更加規范化和制度化。主體方面，由“狹義政府”轉變為“廣義政府”，所有屬于公共預算范疇、使用公共經費的單位組織都有義務將預算公開貫徹落實。監督方面，強化人大對預算的審查監督權，明確人大監督問責的主體地位，以法律條文明確處罰力度和法律責任。

財政透明度也與民生財政支出績效密切相關，財政透明度提高從政府自身行為和民眾監督方面發揮作用提高民生財政支出績效水平。自身行為方面，政府各部門為使各項資金用途及預算調整置于陽光下，會加強預算資金使用規范性及預算監督和管理的合理性，不斷硬化預算約束，促使各職能部門更加審慎地制定預算，重視每項民生財政支出，保證每項民生財政支出都安排在合理的用途上，切實提高有限資金的利用效率和效果，促進民生財政支出績效水平提高[ 10 ]。監督方面，新預算法加強了財政透明的預算約束機制，通過及時向公眾反映預算的程序和結果，能有效削弱信息不對稱、減少委托代理雙方利益沖突。預算財政透明度的提高將會使人民更好地監督和評價政府行為，強化政府公信力、緩解政府和社會公眾之間的信息不對稱情況，使社會公民更加清楚政府各項財政資金的使用，在財政資金流通的各個環節發揮有效的監督作用，有利于民生財政支出績效水平提高。由此可以反映出預算法改革作用的傳導機制，通過提高財政透明度硬化預算約束和加強預算監督，同時加強政府職能轉變和提高效率，促進民生財政支出績效水平提高。

基于此，本文提出以下假設：

H2：財政透明度對預算約束和民生財政支出績效關系具有正向調節作用。

三、研究設計

（一）數據來源

本文以我國2011—2018年30個省（區、市，因西藏地區缺少數據，所以剔除）地方政府的面板數據為研究對象，實證分析預算約束與民生財政支出績效的相關性影響。相關數據是根據《中國財政年鑒》《中國統計年鑒》《省統計年鑒》等資料整理、計算得到，利用DEAP2.1軟件測算我國各省民生財政支出績效，然后將數據導入Stata15.0，先后進行描述性統計、多元回歸分析和穩健性檢驗等操作。

（二）變量定義

1.被解釋變量

本文選取民生財政支出績效為被解釋變量。與其他方法相比，DEA模型可以對多投入、多產出的決策單元進行績效評價且不受數據單位量綱的限制，結果不受人為主觀因素的影響，故采用DEA模型對民生財政支出績效進行測度。參照陳詩一和張軍[ 11 ]、孫繼輝[ 12 ]、劉軍航等[ 13 ]的處理方法，采用DEA模型評價我國各省的民生財政支出績效，為便于數據處理后文將測度結果轉化為百位數。具體評價指標見表1。

2.解釋變量

本文解釋變量為預算約束。參考陳志剛和呂冰洋[ 14 ]的相關研究，選取預算偏離度即超支在一般公共預算支出中所占比重為指標，以反映政府預算監督制約的效果，這是預算管理制度約束可視化的重要指標。

3.調節變量

本文調節變量為財政透明度。在本文主要研究對象中引入財政透明度變量，進一步分析財政透明度對預算約束與民生財政支出績效的相關性影響。其中財政透明度指標來源于上海財經大學公共管理學院出版的《中國財政透明度報告》。

4.控制變量

本文以預算法改革為研究背景，探究預算約束與民生財政支出績效的影響關系，故首先以預算法改革為虛擬控制變量，以2015年1月1日為時間分界，改革前取值為0，改革后取值為1。其次，現有研究發現財政分權、經濟發展水平、城鎮化水平等因素對民生財政支出績效具有不可忽視的影響。不同管轄區域間存在異質性，對不同地區支出績效水平產生影響，故參考現有文獻中影響民生財政支出績效的各項因素，選取相關影響因素作為控制變量。具體變量含義及相關參考文獻見表2。

（三）模型構建

為了實證檢驗預算約束與民生財政支出績效的關系，建立面板回歸模型：

模型（1）用來檢驗預算約束與民生財政支出績效的關系，若預算約束Btc的系數？茁1顯著為負，說明硬化預算約束有利于提高民生財政支出績效，H1成立，反之不成立。

模型（2）加入財政透明度為調節變量，探究財政環境對預算約束和民生財政支出績效間的影響，若預算約束與財政透明度交互項Btci，t×Transpi，t的系數？茁3顯著為負，則說明財政透明度越高，硬化預算約束越有利于促進我國民生財政支出績效提高，H2成立，反之不成立。

四、實證分析

（一）描述性統計

各變量的描述性統計如表3所示。民生財政支出績效Perf的均值為94.82，最大值為100，最小值為52.2，標準差為8.028，表明我國不同省份的民生財政支出績效存在明顯差異，且部分地區民生財政支出績效達到了完全效率，而部分地區的民生財政支出績效還未達到及格水平，但總體來說我國民生財政支出績效水平較高。預算約束Btc的均值為5.28，最大值為13.84，最小值為1.64，標準差為2.486，說明我國存在預算軟約束問題，且預算約束水平在不同省份間存在差異。財政透明度Transp均值為36.73，最大值為77.70，最小值為12.19，標準差為15.29，說明我國的財政透明度水平在不同省份間存在極大差異，且總體財政透明度遠低于及格水平。從控制變量來看，除預算法改革、財政分權外，其他控制變量標準差都很大，即不同省份間的財政環境及資源要素稟賦的異質性將會對民生財政支出績效水平產生不可忽視的影響。

（二）回歸分析

表4為預算約束對民生財政支出績效的全樣本回歸結果。從模型（1）回歸結果可知，預算約束與民生財政支出績效的回歸系數為-2.122且在1%的水平顯著，二者具有顯著負相關關系，說明預算偏離度或預算偏差越小，民生財政支出績效水平越高，H1得以證實，即硬化預算約束能夠促進民生財政支出績效水平的提高。

模型（2）進一步加入財政透明度作為調節變量，預算約束與財政透明度的交互項Btc×Transp和民生財政支出績效之間回歸系數為-0.033且在5%的水平顯著，此時Btc的系數為-3.702且在1%的水平顯著。從t值可以看出，與不加入財政透明度調節變量相比顯著性水平上升，這充分說明了提高財政透明度水平，對硬化預算約束促進民生財政支出績效水平提高具有積極作用，H2得以證實，即財政透明度對硬化預算約束和民生財政支出績效的關系具有正向調節作用。

控制變量中，預算法改革與民生財政支出績效具有正相關關系但不顯著，這可能是因為改革時間較短，本文研究時段也相對較短，預算法改革的效果還需時間的檢驗。經濟發展水平和城鎮化水平與民生財政支出績效具有顯著正相關關系，這表明相較落后地區，發達地區對民生財政支出資金的利用更容易產生規模效應，有利于民生財政支出績效提高。人口密度與民生財政支出績效具有顯著負相關關系，表明人口越集中，政府提供公共物品時越會降低制度成本和監督成本，也有利于政府民生財政支出效率提高。其他變量與民生財政支出績效不具有顯著關系。

（三）分地區回歸

我國東中西部地區資源稟賦、經濟發展水平及民生政策存在差異，地方政府財政支出結構也具有顯著差異[ 15 ]，故不同的地方財政預算約束將會對民生財政支出績效產生不同效果。因此，本文將樣本分為東中西三大地區，實證檢驗預算約束對民生財政支出績效影響的地區差異，回歸結果如表5所示。

表5第（1）（3）（5）列反映的是預算約束分別對東中西部地區民生財政支出績效的影響。可以看出，硬化預算約束對提高東中西部地區民生財政支出績效均具有顯著積極作用，說明決算支出偏離預算支出的幅度越小，民生財政支出績效越高。表5第（2）（4）（6）列反映的是加入調節變量財政透明度后，預算約束分別對東中西部地區民生財政支出績效的影響。可以看出，財政透明度僅對東部和西部地區的預算約束與民生支出績效具有顯著調節作用，對中部地區不具有顯著調節作用，這說明財政透明度水平越高，決算支出偏離預算支出的幅度越小，越有利于提高東部和西部地區民生財政支出績效水平，而財政透明度與中部地區決算支出偏離預算支出的矯正作用沒有明顯的關系，這可能是財政透明度水平較低以及地區間內在差異性等原因綜合作用的結果。

（四）分項目回歸

各地區的教育、醫療衛生以及社會保障與就業支出績效等民生財政支出分項績效存在較大的差異，預算約束不同可能是造成這種差異的重要原因，因此，進一步檢驗預算約束對民生財政支出分項績效的影響，回歸結果如表6所示。

由表6第（1）（3）（5）列的回歸結果可知，硬化預算約束對提高教育支出績效和醫療衛生支出績效具有顯著積極作用，說明決算支出偏離預算支出的幅度越小，教育支出績效和醫療衛生支出績效越高;而預算約束與社會保障和就業支出績效沒有顯著相關關系。由第（2）（4）（6）列的回歸結果可以看出，財政透明度仍然對預算約束和教育支出績效、醫療衛生支出績效具有顯著調節作用，對社會保障和就業支出績效不具有顯著調節作用，這說明財政透明度越高，決算支出偏離預算支出的幅度越小，越有利于提高教育支出績效和醫療衛生支出績效，而財政透明度與社會保障和就業決算支出偏離預算支出的矯正作用沒有明顯的關系。這同時說明硬化預算約束對民生財政支出績效的作用不可能面面俱到，需要根據不同的項目采取針對性的對策，切實落實民生領域全方面、全方位保障。

（五）穩健性檢驗

本文主要采用兩種方式進行穩健性檢驗，一是使用工具變量法進行內生性檢驗，二是替換解釋變量衡量方法。

1.內生性檢驗

預算約束與民生財政支出績效之間可能因遺漏變量和自我選擇偏誤而導致內生性問題。這是因為影響財政支出績效的因素不可能全部囊括在模型中，控制變量的選擇可能會與民生財政支出績效測度指標選擇產生交叉影響，對某些影響民生財政支出績效的因素考慮不全面。所以有必要進行內生性檢驗，以避免遺漏變量導致模型參數的高估或低估，增強模型的解釋力度。

基于以上分析，使用工具變量運用2SLS方法進行內生性檢驗，其工具變量為政府規模（size），該變量滿足兩個特征——相關性和外生性。顯然，政府規模越大，民生財政支出越多，因此具備相關性;影響政府規模的主要因素為國家政策和地區經濟發展水平，民生財政支出績效很難反作用于政府規模。

工具變量模型的計量檢驗結果顯示，Anderson LM檢驗顯著拒絕原假設，說明模型不存在識別不足問題，即所選內生變量與內生解釋變量相關。Cragg-Donald Wald? F統計值明顯大于Stock-Yogo弱工具檢驗的臨界值，顯著拒絕存在弱工具變量的原假設，說明模型不存在弱工具變量問題。Sargan檢驗也表明本文所選的工具變量是合適的。結果顯示，在考慮內生性問題后，本文的結論仍然成立，即硬化預算約束有利于提高民生財政支出績效。

2.替換變量

將預算約束指標變為總預算偏差，即預決算收支差與預算收支比值，計算式為[（決算收入-預算收入）+（決算支出-預算支出）]/（預算收入+預算支出），最終處理結果取其絕對值，絕對值越小，預算約束性越強。回歸結果與本文主體部分結論保持一致，即硬化預算約束有利于提高民生財政支出績效水平，并且財政透明度的提高能夠強化二者之間的關系。因此，本文的研究結果是穩健的、可靠的。

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

在結合預算法改革和民生保障的現實背景基礎上，實證檢驗了硬化預算約束對民生財政支出績效的影響以及財政透明度的調節作用，實證回歸結果證明了本文的研究假設，主要研究結論如下。

（1）硬化預算約束與民生財政支出績效具有顯著負相關關系。說明與舊預算法相比，新預算法通過硬化預算約束降低決算支出與預算支出間的差距，能夠提高地方政府民生財政支出績效，切實保障民生。調節效應檢驗證明財政透明度在硬化預算法改革和民生財政支出績效的關系中發揮著顯著的正向調節作用，即財政透明度能夠增強預算約束，降低預決算偏差，進一步加強預算約束與民生財政支出績效間的關系。

（2）分地區研究表明，硬化預算約束對提高東中西部地區民生財政支出績效均具有顯著積極作用，說明決算支出偏離預算支出的幅度越小，民生財政支出績效越高。調節效應顯示，財政透明度對預算約束和東西部地區民生支出績效具有顯著調節作用，對中部地區民生財政支出績效不具有顯著調節作用。

（3）分項目研究表明，硬化預算約束對提高教育和醫療衛生支出績效具有顯著積極作用，而與社會保障和就業支出績效沒有顯著相關關系。財政透明度對預算約束和教育、醫療衛生支出績效具有顯著調節作用，對社會保障和就業支出績效不具有顯著調節作用，說明財政透明度水平越高，教育、醫療衛生決算支出偏離預算支出的幅度越小，越有利于提高教育、醫療衛生支出績效水平，而財政透明度與社會保障和就業決算支出偏離預算支出的矯正作用沒有明顯的關系。

（二）政策建議

在當前疫情防控常態化的情形下，預算運行面臨支出剛性增長、預算約束滯后、無法適應財政可持續目標要求等諸多挑戰，基于本文的研究結論，硬化預算約束以實現民生財政支出績效最大化，建議從運行體系和信息公開兩方面發力。

第一，細化預算運行，建構全方位、全覆蓋、全過程的預算運行體系，形成各個運行環節既相對獨立又相互鏈接的預算周期閉環。一是規范各級預算的執行。各預算單位目前尚未執行的預算事項，嚴格按預算、按資金用途、按工作實際進度、按相關制度規定審核撥付資金，加強執行監控，硬化節支管理，已批復下達的部門預算不得擅自調整用途變更執行。二是盤活存量資金。本級執行的預算事項，已按批準用途執行完畢或因故不再執行形成的結余資金，一律及時進行核減，不得另行動支。三是完善轉移支付支出事項。屬于按比例配套資金，要認真審核上級和縣級資金到位情況;屬于按實際配套的，要按照資金管理要求，嚴格審核相關項目實際進展或完成情況。

第二，加強財政預算信息公開力度，將公民監督作用作為重中之重。完善政府財政透明度機制，一要建立相關網站平臺公開財政預算信息，督促地方政府盡責安全地使用公共財政資金，從源頭控制預算，防止貪污腐敗，切實提升公共財政資金的使用效率和效果。二要構建職業化、權威性的預算審查監督隊伍和機構，提升預算自查、審查監督能力，促使各資金使用部門審慎使用資金，提高資金合理配置效率。三要暢通群眾舉報渠道，健全完善“信、訪、網、電、微”五位一體信訪舉報受理體系，加強社會公眾監督。

【主要參考文獻】

[1] 叢中笑，蔣武鵬.減稅降費導向下預算治理的實現和實踐[J].當代經濟研究，2020（12）：1-8.

[2] 謝柳芳，孫鵬閣，鄭國洪，等.政府審計功能、預算偏差與地方政府治理效率[J].審計研究，2019（4）：20-28.

[3] 龔旻，張帆.中國地方政府的“相機抉擇依賴癥”與地區經濟波動[J].當代財經，2015（3）：3-12.

[4] 趙文哲，楊其靜，周業安.不平等厭惡性、財政競爭和地方政府財政赤字膨脹關系研究[J].管理世界，2010（1）：44-53，187-188.

[5] 李承怡.預算軟約束下地方政府財政支出競爭策略的空間經濟效應[J].經濟地理，2019，39（9）：24-30.

[6] 李俊生，姚東旻.中期預算框架研究中術語體系的構建、發展及其在中國應用中的流變[J].財政研究，2016（1）：9-25.

[7] 章貴橋，李增泉.財政預算軟約束、棘輪效應與政府會計治理效能[J].會計研究，2018（12）：41-47.

[8] 王小紅，徐煥章，張曉斌.新預算法對政府審計影響的透視[J].會計之友，2016（17）：119-121.

[9] 劉子怡，陳志斌.政府治理效率、財政透明度與政府會計治理工具：信息需求的視角[J].北京工商大學學報（社會科學版），2015，30（6）：54-59.

[10] 郭月梅，歐陽潔.地方政府財政透明、預算軟約束與非稅收入增長[J].財政研究，2017（7）：73-88.

[11] 陳詩一，張軍.中國地方政府財政支出效率研究：1978—2005[J].中國社會科學，2008（4）：65-78，206.

[12] 孫繼輝，梁秀翡.地方財政支出績效評價研究：以遼寧省為例[J].會計之友，2016（17）：86-89.

[13] 劉軍航，唐鴻博，徐晟.皖江城市帶財政支出績效評價：基于時變衰退的面板三階段DEA模型[J].華東經濟管理，2019，33（3）：25-34.

[14] 陳志剛，呂冰洋.中國政府預算偏離：一個典型的財政現象[J].財政研究，2019（1）：24-42.

[15] 毛暉，鄭曉芳.民生性財政支出對居民消費的影響：基于2007—2013年省級面板數據的實證研究[J].會計之友，2017（20）：44-49.