論社會保障的財政責任與財務風險

王小英

摘要：文章闡述了社會保障及其財政責任的內在含義、內容和特點，通過對我國社會保障面臨的財務風險進行分析，提出了相應的強化社會保障財政責任、防控風險的對策。

關鍵詞：社會保障;財政責任;財務風險;對策

社會保障體系是社會主義市場經濟體制的重要支柱，完善的社會保障體系也是一個國家綜合實力的體現。構建和完善社會保障體系需要政府大量的財政投入，政府財政在社會保障體系中是否能夠履行責任、抵御風險，是關乎一個國家的社會保障體系能否持續、高效運轉的關鍵所在。政府在社會保障中的財政責任不明晰，抵御財務風險能力差，都會影響和制約社會保障體系的發展，不利于社會公平和經濟持續發展。強化政府在社會保障中的財政責任、有效防控財務風險對于社會保障體系的完善意義重大，也是社會穩定和國家長治久安的重要保障。

一、社會保障及其財政責任概述

（一）社會保障的內在含義

我國的社會保障專家葛壽昌、叢樹海等認為，社會保障是通過國家立法這種強制手段對國民收入進行的再分配，形成社會消費基金，對因年老、疾病、傷殘、生育、失業、死亡和災害等原因喪失勞動能力或生活困難時，從國家獲得的基本生活保障。即社會保障本質上是一種社會安全制度，用以確保國家公民的基本生活以及對意外、災害等問題的預防。

（二）社會保障的財政責任內在含義

社會保障的財政責任是指政府在履行社會保障職能時應承擔的財政方面的職責，即為了維護國家社會保障體系的順利運行，將財政資金分配給享有社會保障權益的居民。

二、我國社會保障財政責任的內容和特點

（一）社會保障財政責任的內容

政府對社會保障應承擔的財政責任包括財政資金支持責任、財政政策支持責任和財政管理監督責任三方面，具體內容如下。

1. 財政資金支持責任

即我國政府給予社會保障體系以財政資金支持的責任，是我國社會保障財政責任的核心內容，在社會保障體系中起著至關重要的作用。具體包括：（1）養老保險責任。養老保險，即社會基本養老保險，以保障離退休人員的基本生活為原則，具有強制性、互濟性和社會性。我國現行基本養老保險劃分為全國統籌部分和個人賬戶部分。個人賬戶部分實行省級統籌，利用市場機制公開運作，并由政府監督其市場化運作的過程。除了個人賬戶部分，其余養老保險基金由中央財政負責，全國統一進行管理和分配。目前，我國社會基本養老保險包括機關和事業單位養老保險、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險三種類型。（2）醫療保險責任。我國醫療保障體系由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療三部分構成。我國的基本醫療保險是根據參保人員身體狀況和患病狀況進行實際支付的，患病后參保人員得到的保障是與疾病相關的醫療服務。（3）失業、生育、工傷保險責任。我國的失業、生育、工傷保險由單位和個人承擔主要責任，地方政府財政承擔補貼責任。這三項保險旨在提高勞動力主體的安全保障，有助于提高社會勞動生產率。（4）社會救助與社會福利責任。我國現行社會救助體系包括生活救助、專項救助、災害救助和臨時救助四個方面，旨在保障貧困者的基本生活。我國社會福利體系對象包括老年人、殘疾人、婦女兒童、青少年等人群，以現金補助和興建福利設施為主，是目前我國最高級別的社會保障。

2. 財政政策支持責任

即對社會保障相關稅費的減免、優惠和補貼等的一系列財政政策。例如，社會保險費允許稅前扣除，企業吸納殘疾人就業按規定可減免稅收，為推動農村地區養老保險制度建設、緩解農民“老無所養”難題，中央財政對農村養老保險基金進行的財政補助等。

3. 財政管理監督責任

即政府制定的針對社會保障資金的財務會計制度，對社會保障資金籌集、投資和支付過程進行管理，并對其真實性、合法性和效益性進行監控、檢查和督促指導等。

（二）社會保障財政責任的特點

社會保障的財政責任實際上是一種有限的責任，尤其體現在財政資金支持方面，需要政府和其他社會保障支出主體共同承擔著社會保障資金支出，如果僅僅由政府承擔社會保障支出則政府財政負擔過重，稅收水平勢必很高;如果僅僅采取平均主義，激勵作用得不到發揮，勢必影響社會保障體制的長遠發展。因此，社會保障的財政責任需與政府的財政承擔能力互相匹配，既要避免財政可承擔能力下的不盡責情況，也要避免超出財政承擔能力下的收支不抵情況。

三、我國社會保障面臨的財務風險

（一）政府財政責任缺位、中央與地方的財政責任分擔不合理

目前，中央和地方政府各級財政在社會保障方面的支出占全國財政總支出中的比重仍然較低，遠遠落后于西方發達國家水平，受長期計劃經濟體制的影響，我國政府承擔的社會保障財政責任較少，存在一定程度的財政責任缺位。隨著我國老齡化社會的到來，需要更多的政府財政補貼到社會保障中。社會保障事業關乎我國國計民生，還需通過合理調整政府財政支出結構，加大各級財政對社會保障的投入，積極應對日益龐大的社會保障資金缺口至關重要。另外，我國各級地方政府的社會保障支出超出中央政府的社會保障支出，地方與中央政府的社會保障支出比重嚴重失衡。中央政府和地方政府還需根據社會保障具體項目合理調整各自應承擔的財政責任，避免中央政府社會保障支出不足。

（二）基本養老保險個人賬戶“空賬”風險

根據2016年《中國養老金發展報告2016》數據，2015年我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額（即“空賬”）高達4.7萬億元，而當年城鎮職工養老保險基金累計結余額僅有3.5萬億，即還有1萬多億元的差額。根據人社部提供的數據，2016年全國城鎮職工基本養老保險基金的總收入為2.84萬億元，總支出為2.58萬億元，當期結余是2600多億元，累計結余是3.67萬億元，可以確保17個月的支付。雖從全國范圍來看，養老金總收入大于總支出，仍有不少結余，但我國養老保險省級統籌部分在各省間運行差異較大，高的省份能夠保障50個月的支付，低的省份當期收不抵支，累計結余幾乎為零。養老金收不抵支，現主要依靠財政資金進行補貼，隨著機關事業單位退休人員與企業退休職工進行養老金的并軌上調、計劃經濟時期不交社保的歷史遺留問題以及我國人口結構日趨老齡化、人口預期壽命延長，養老金支付壓力日趨加大。

（三）基本養老保險基金的資金風險

首先，投資風險。在基本養老保險基金進入資本市場前，一方面受市場的利率波動影響，另一方面受通貨膨脹的影響，都會導致基本養老保險基金收益動蕩，出現持平或者貶值情況。近年，我國經濟受全球經濟波動的影響，通貨膨脹嚴重，定期存款利率頻繁調整，對養老保險基金的影響加大。目前，我國有部分基本養老保險基金已投資于國債等資本市場，雖然是養老保險基金增值的最有效途徑，但面臨的金融市場收益波動、匯率波動、變現風險、金融危機等風險亦成倍增加，投資風險巨大，極易遭受經濟損失。其次，操作風險。我國養老保險基金運營和管理過程中出現的操作風險包括基礎數據丟失、信息混亂、工作人員操作不規范、經辦人違規操作以及運營決策失誤等問題。

四、強化社會保障財政責任、防控財務風險的對策

（一）優化社會保障財政支出結構、合理分配財政責任

遵循社會保障的公平性原則，首先，需要調整社會保障財政支出的區域分配。中央政府應該進一步增加城鄉居民、貧困地區、農村地區、中西部地區的財政投入。其次，擴大社會保障體系服務范圍，增加對農民工、弱勢人群的財政投入，豐富和完善社會保障項目體系。另外，對社會保障體系的具體項目需按責任大小進行全面統籌規劃，對中央與地方的財政責任權責邊界通過法律法規明確界定，確保財政分級負責高效、有序地進行。此外，推進社會保障財政轉移支付制度改革，推動中央政府和地方政府之間在財政范圍內共同承擔對社會保障的財政責任，同時有助于提高政府社會保障資源配置的經濟效率和社會效益。

（二）做實個人賬戶

個人賬戶當期金額應當賬實相符，現統籌資金不足以發放養老金的問題，除了增加中央財政對基本養老保險金缺口的補貼，地方政府應高度重視，確保當期個人賬戶資金專款專用。首先，通過基本養老金入市可以提升養老保險金的收益率。同時，建立中央調劑金機制，各省上交調劑金互濟余缺，再由中央統收統支基礎養老金。其次，借鑒國際上的經驗來看，當出現養老金收不抵支的情況時，還可以采用兩種辦法，一是提高退休年齡，二是降低基本養老保障水平。世界銀行研究報告中指出，與國際上其他國家相比，我國的退休年齡還有延長空間，通過制定合適的退休政策，可以在一定程度上起到緩解社會保障資金空賬的作用。

（三）加強對養老保險基金的風險監管

一是要多渠道分散投資風險。積極擴大養老保險基金的投資渠道，按照謹慎原則重點投資收益穩定、低風險、信用評級高的資產配置組合。對近期即將退休人員的個人賬戶基金可進行流動性強的短期投資，對年齡較低人員的個人賬戶基金可進行長期投資。二是要多部門協同監管。建立國家最高養老保險基金監管機構，形成全國社會保障基金理事會、人力資源和社會保障部、證監會和銀監會等的協同監管。三是要完善養老保險基金審計。形成審計師事務所、精算師事務所、資產評估公司、風險評級公司等第三方社會組織的專業監管。

我國社會保障體系正處于制度完善的關鍵時期，還需不斷加大對社會保障的財政投入力度，同時需明確各方責任，建立多主體、全方位的監督機制，充分發揮中央政府宏觀調控職能，全面推進我國社會保障體系的完善和公共財政的實現。

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（作者單位：蘄春縣財政局）