張秀青 趙雪妍



摘要:隨著數字經濟規模不斷壯大,數字稅征收問題成為各國關注的熱點議題。從全球數字稅發展最新進程可以看出,新冠肺炎疫情加快了數字稅進程但單邊色彩濃厚,征稅形式趨向于特定新稅種,征收對象是數字化公司的特定商業模式收入,征收門檻和稅率存在較顯著的地區差異。目前,數字稅在全球范圍內全面實施仍面臨重重困難,其中最主要的障礙來自美國。國際社會正在努力進一步推動數字稅發展進程,多個國際多邊組織已經提出了一系列建議和方案。從中國實際看,近期開征數字稅的時機尚不成熟,雖然可以挽回一定的稅收損失,但將阻礙營商環境優化并可能引發貿易報復。從長遠看,中國應審時度勢、理清思路,積極開展數字稅的政策研究和儲備,并以區域稅制協商為抓手積極參與國際稅收規則重構。
關鍵詞:數字稅 數字經濟 國際稅收 區域稅制協商
作者簡介:
張秀青,中國國際經濟交流中心高級經濟師;
趙雪妍,西北大學經濟管理學院產業經濟學碩士研究生。
引 言
隨著以互聯網、大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術快速發展,數字經濟在全球范圍內蓬勃發展。根據中國信通院的報告,截至2019年,全球47個國家數字經濟總規模超過31.8萬億美元,同比增長5.3%,占國內生產總值(GDP)比重高達41.5%,較上年提升1.2個百分點。
中國信息通信研究院:《全球數字經濟新圖景(2020年)——大變局下的可持續發展新動能》,http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202010/t20201014_359826.htm,2020年10月。相較于傳統企業,數字科技企業高度依賴無形資產,可以在某一市場里不設經營實體或不進行實質性的商業活動而獲得營業利潤。這種價值創造過程是無形的,正是因其價值增值難以衡量而常常存在爭議,這對基于傳統經濟模式構建的國際稅收制度形成了巨大的沖擊和挑戰。隨著數字經濟規模的不斷壯大,數字稅征收問題成為各國關注的熱點議題。
所謂“數字稅”,又稱數字服務稅,是指一國政府向提供搜索引擎、在線廣告、數據服務、社交媒體等數字服務且達到一定條件的企業征收的稅款。近年來,一些研究從國家和地區案例入手,對經濟合作與發展組織(OECD)、歐盟、法國、英國的數字稅推進現狀及啟示等進行了總結(全優,2019;岳云嵩、齊彬露,2019;梁嘉明,2019;寇韻楳,2020)。越來越多的研究從全球視角出發,分析了開征數字稅的背景、動因、影響、障礙等深層次問題。研究認為,數字經濟的發展對現行稅制中的屬地原則、行業劃分、稅收管轄權劃分等課稅要素帶來挑戰(張群,2019;茅孝軍,2020;張巾等,2020),征收數字稅是為了創造與傳統經濟對等的稅制環境,防止跨國數字經濟巨頭侵蝕稅基(張群,2019),緩解大型跨國數字企業壟斷地位帶來的危機,緩和不公平稅收帶來的社會矛盾(王敏、彭玥,2020)。歐盟作為全球主要經濟體之一,缺少與其地位相當的科技巨頭,因此成了“數字稅”的主要倡導者(路廣通,2020)。
但是,數字稅話題仍處于激烈爭論之中。作為反對數字稅的一方,羅森·蓋亞(2015)認為,對數字經濟征稅只會促使公共部門規模擴大,而公共部門本就已大得無效率。張巾等(2020)認為,各國推出或計劃推出的單邊數字稅規則,將破壞現有國際稅收和國際貿易規則,影響全球數字經濟發展。茅孝軍(2020)認為,數字稅的歧視違反國民待遇原則,無法適用一般性例外規定,必然構成一種新型的服務貿易壁壘,為各國重啟“貿易保護主義”提供了新的思路。美國作為擁有全球最多互聯網企業的國家,堅決反對數字稅(孫南翔,2019),這也形成了美歐貿易摩擦的關鍵線索(路廣通,2020)。
總體看,近兩年關于數字稅的研究熱度漸高,但仍處于剛剛起步階段。隨著更多國家開征數字稅,一些具體的問題存在巨大爭議,比如數字稅的界定、征收方式、征收范圍,以及該不該征收、如何征收等。本文通過梳理研究最新資料,全面總結了全球數字稅的發展進程、發展特征,并對數字稅的發展趨勢做出預判,以期審時度勢、理清思路,為中國采取應對措施提供借鑒。
一、全球數字稅的發展進程
縱觀數字稅的發展歷史,OECD率先倡導對數字科技企業收稅,歐盟緊跟推進數字稅立法。但從實際落地看,OECD和歐盟的進程緩慢,約30個國家已經開征或準備啟動數字稅。
(一)OECD最先倡導數字稅但推進緩慢
1996 年,OECD的財政事務委員會(the Committee on Fiscal Affairs)開始討論有關通信技術發展對于稅收的影響。1998年10月,OECD在渥太華部長級會議上提出《渥太華電子商務稅收框架條件》。2013年起,OECD開展專門數字經濟研究并提出《稅基侵蝕與利潤轉移行動計劃》(BEPS Action Plan)的第一項行動計劃“應對數字經濟的稅收挑戰”。2015年,OECD在發布的《解決數字經濟的稅收挑戰報告》中指出,數字經濟極度依賴無形資產、數據和用戶,高度跨區域流動,這些特征會引起稅基侵蝕和利潤轉移,從而給國際稅收帶來沖擊。2017年,OECD數字經濟工作組進行了公眾磋商,于2018年3月發布《數字化帶來的稅收挑戰中期報告》,并于2019年1月發布《政策簡報——應對數字化經濟的稅收挑戰》提出了“修訂利潤分配及聯結度規則”和“全球反稅基侵蝕解決方案”雙支柱框架體系。此后,OECD發布了多項文件,圍繞雙支柱框架對相關解決方案進行了持續探討和完善。當然,OECD的方案還存在一些問題:調整后的稅收規則涵蓋的具體行業尚未明確;征稅門檻能否起到公平、效率以及保護中小企業等方面的作用仍需商榷;新的利潤分配規則有待細化;爭端解決機制缺失。這些問題是國際稅收規則調整順利與否的關鍵。截至目前,OECD仍未形成共識性數字稅征收方案,國際稅收規則協調進程緩慢。
(二)歐盟態度積極,但數字稅立法因部分國家反對被迫暫停
2015年5月,歐盟宣布實施《單一數字市場戰略》,著力推動形成歐盟范圍內統一數字稅方案。2018年3月,歐盟委員會提出了短期和長期兩項數字稅立法提案。
短期解決方案,即臨時性的數字服務稅。數字服務稅適用于在線廣告、數字中介、用戶數據銷售等用戶在價值創造中發揮主要作用的數字活動,征稅對象是全球年收入總額超過7.5億歐元且在歐盟年收入超過5000萬歐元的數字企業,采用對總收入征稅的形式,稅率為3%,涵蓋了目前在歐盟逃稅的主要數字活動,包括在線廣告收入、數字中介活動收入、用戶數據銷售收入。該方案旨在確保長期稅改實施前,成員國能夠從相關企業的數字活動中獲得收入,它還有助于避免某些成員國單方面的數字征稅損害歐盟數字單一市場。此外,歐盟委員會為更好地在成員國之間分配跨國集團利潤,還提出了確保數字利潤來源地及納稅地之間聯系的倡議。
長期解決方案,即顯著數字化存在(Significant Digital Presence)提案。該提案著重強調數字化常設機構的新定義和修訂后的利潤分配規則。根據該提案,一家公司如果符合以下三項標準中的任何一項,該公司就被視為具有“顯著數字化存在”:第一,在某一成員國境內的數字化服務年收入超過700萬歐元;第二,一個納稅年度內在某一成員國擁有超過10萬名用戶;第三,一個納稅年度內和某一成員國用戶訂立超過3000份數字服務合同。對于具有“顯著數字化存在”的公司,需要就可歸屬至“顯著數字化存在”的利潤在相應成員國納稅。
張巾、李昭、肖榮美:《全球數字經濟稅收規則調整動態及思考》,《稅務與經濟》2020年第4期,第95~99頁。
歐盟希望通過推出這項兩步法的數字稅立法提案來解決數字經濟帶來的稅收問題。但是,愛爾蘭、盧森堡等低稅率國家因擔心數字稅會降低本國對外資的吸引力而極力反對。經過近一年的磋商,歐盟監管部門于2019 年3 月宣布暫時不在全歐盟范圍內推行數字稅計劃,數字稅立法擱淺。
(三)越來越多的國家已開征或準備啟動數字稅
在OECD和歐盟數字稅立法進程遲緩的背景下,一些國家出于舒緩財政壓力、提升本土數字產業競爭力等考量,先行開征數字稅。截至2020年底,已開征數字稅的國家有14個,其中亞洲國家6個、歐洲國家7個、美洲國家1個;準備開征數字稅的國家15個,其中亞洲國家3個、歐洲國家7個、非洲國家2個、美洲國家2個和大洋洲國家1個(詳見表1、表2)。
比較來看,亞洲國家最先開始實踐數字稅,歐洲國家隨后同步推進。2015年,日本實質性推出數字稅,向經營收入1000萬日元以上的數字企業征收8%的數字稅。2016年,印度向在線廣告征收稅率為6%的衡平稅,新西蘭向數字銷售商征收稅率為15%的消費稅。2019年下半年以來,以法國為始,對數字經濟單邊征稅掀起了一輪高潮。2019年7月11日,法國國民議會通過數字稅法案,并于7月24日由總統馬克龍簽署后生效執行。意大利緊隨其后,在2019年12月通過了新稅法,于2020年1月1日起正式開征數字稅。英國在2018年底就發布征收數字稅的通知,2020年4月1日起開始對亞馬遜、谷歌、臉書在內的眾多美國科技巨頭征收2%的數字稅,旨在規制硅谷公司通過將利潤轉移到愛爾蘭等低稅率地區而逃避支付數億稅收的行為。2020年4月,印度再次對互聯網巨頭企業征收數字稅,征收對象為在本地年銷售額超過2000萬盧比(約合26萬美元)的外國公司。新加坡是東南亞首個宣布對數字經濟征稅的國家,從2020年1月1日起,對從境外進口服務的新加坡企業(B2B)和消費者(B2C)征收消費稅(GST),主要針對跨境數字經濟企業。奧地利和西班牙根據歐盟關于數字稅的提議分別在2020年1月和12月開征數字稅。土耳其于2020年3月開始按7.5%的稅率開征數字稅,其征收范圍比法國大,適用于數字內容銷售(法國將此排除在外),并排除了法國法案中的其他豁免,比如來自傳感器所收集信息的收入。印度尼西亞、馬來西亞和墨西哥也已開征數字稅(詳見表1)。
此外,伴隨多個國家數字稅逐步落地,示范效應引發群起效仿。受歐盟數字稅征稅提案啟發以及歐盟和亞洲部分國家行動的影響,更多國家計劃跟進,有些國家已經向國會提交提案,探索建立應對數字經濟的相關稅制。泰國、澳大利亞、德國、加拿大、肯尼亞等15個國家準備實施或開始研究數字稅問題(詳見表2)。
三、全球數字稅的發展特征
從各國實施情況看,當前數字稅在全球范圍內的推進發展呈現如下特征。
(一)疫情之年數字稅實施加快且單邊色彩濃厚
具有多邊屬性的數字稅方案主要由OECD和歐盟推動。OECD的數字稅框架旨在形成“統一路徑”對國際稅收規則進行全面改革,雖然取得一定進展,但尚未達成一致性全球政策框架。歐盟的數字稅方案也因一些國家的反對而暫且擱置。還有一些國家從本國利益考慮,相繼推出了自己的數字稅政策。特別是2020年新冠肺炎疫情全球大流行以來,數字經濟在降低疫情擴散和沖擊力度、加速經濟復蘇方面發揮了不可替代的作用,其發展勢頭更為高漲。這也促使更多國家跟進數字稅風潮。2020年,已經有9個國家相繼推出和再度推出數字稅,占已推出數字稅國家的60%以上(見表1)。
總體看,目前已開征數字稅的國家基本都是數字經濟發展較弱,但數字經濟消費規模較大的國家。跨國數字企業從中賺取了豐厚利潤,但逃避了大量的繳稅責任。這些國家采取單邊行動,向跨國數字巨頭征收數字稅以降低本國規模較小、處于發展期的數字企業與外國互聯網巨頭競爭的壓力,為其發展贏得了寶貴時機。但是,這些國家也會面臨來自跨國數字企業母國的貿易報復風險。
(二)征稅形式多樣,趨向于特定新稅種
從數字稅的征收種類看,目前數字稅主要有:以新加坡、新西蘭、俄羅斯、斯洛伐克等國為代表的對非居民企業征收其向本國用戶提供相關數字服務的消費稅或增值稅;以印度為代表的衡平稅,采用類似于預提稅扣繳機制,就非居民企業單筆應稅交易額超過10萬盧比(約人民幣1萬元)或在一年內一個付款方向同一收款方支付的應稅交易總額超過100萬盧比,按收入總額或應收賬款總額課征6%的衡平稅;為了解決常設機構判定模糊問題,OECD也曾建議對數字經濟征收預提稅;
邱峰:《數字稅的國際實踐及啟示》,《西南金融》2020年第3期,第13~24頁。以法國、英國、意大利等歐洲部分國家為代表的基于特定數字服務收入門檻而設立的數字服務稅。總體看,印度以及歐洲國家推出的數字稅實際是基于一定門檻而設立的新稅種,稅基是企業營業收入而非利潤,并根據數字企業的全球營業收入和在納稅國家的營業收入等條件設立一定標準的起征點,以探索解決跨國數字企業避稅問題。
(三)征收對象是數字化公司的特定商業模式收入
根據OECD的相關報告,除了規模極小的公司以外,大多數公司都正在成為數字化公司,擁有自己的網站并通過互聯網與其客戶進行溝通,甚至部分極小型公司也可以做到這些。通過外國網站向某個管轄區的本地客戶進行遠程銷售并非始于當前興盛的數字科技公司,這種做法幾十年前就有了。如果數字稅的征收對象設定為數字科技公司,那就過于寬泛。OECD于2020年1月底通過的關于包容性框架的聲明中,說明數字稅的征收對象不是數字科技公司,而是數字科技公司的特定商業模式,主要包括在線搜索引擎、社交媒體平臺、在線中介平臺、數字內容流媒體、在線游戲、云計算服務、在線廣告服務等。從當前數字稅的征收實踐看,各國在制定數字稅方案時也都注明了數字化企業的特定商業模式。
(四)征收門檻和稅率存在較顯著的地區差異
各國提出數字稅政策主要針對“達到一定規模”的數字企業,是為了在一定程度上保護本國處于發展初期的數字科技企業。歐洲國家的數字稅法案普遍呈“高門檻、相對低稅率”的特征,稅率多在2%~3%(匈牙利和土耳其稅率為7.5%);而亞洲國家的數字稅法案呈“低門檻、相對高稅率”的特征,稅率多在6%~15%(印度和新西蘭在2020年新開征數字稅稅率與歐洲持平)。與亞洲國家主要針對非居民企業作為征稅主體不同,英法數字稅法案中的征稅對象涵蓋居民企業及非居民企業,只要通過數字服務進行了價值創造活動就征稅。總體看,數字稅的課稅對象、課稅規則存在區域差異。
四、全球數字稅的發展趨勢
隨著數字經濟的發展壯大,每一個國家和地區必然會被逐漸納入到全球數字體系之中。數字稅是加強數字經濟治理的舉措之一,未來各國及地區對數字治理將愈加重視,互聯網監管愈加嚴格,平衡風險防范與發展的訴求愈加迫切,各國征收數字稅將成為必然趨勢,但需要國際社會攜手解決目前面臨的一些難題。
(一)數字稅在全球范圍內全面實施需克服重重阻力
雖然多個國家開始征收或準備征收數字稅,但OECD主導的國際稅制規則改革進程緩慢、歐盟數字稅立法被迫暫停,全球范圍內全面征收數字稅阻力重重,其中最主要的障礙來自美國。根據中國信通院數據,2019年,美國數字經濟規模達到13.1萬億美元,占全球總規模的41.2%,
受數據所限,這里的全球數字經濟總規模是指中國信息通信研究院所收集到的47個國家的數字經濟規模之和。繼續保持全球第一;排名前5位的國家數字經濟規模占全球總規模的78.1%。可見,當前全球數字經濟產業的集中度很高,經濟數字化進程使原有國家利益失衡,數字經濟發展較弱且數字消費較多的國家希望通過征收數字稅彌補利益損失,但數字經濟發達的少數國家又會因被征數字稅而蒙受損失,美國首當其沖。例如,法國數字稅法案所涉企業大部分為美國企業,數字稅甚至被人們稱為“GAFA”稅(即Google、Amazon、Facebook、Apple四家受影響最大的美國公司名稱的首字母)。
由于觸動了美國互聯網巨頭的利益,美國以數字稅違反國際稅收主流原則、美國科技企業遭遇不公正待遇為由,開啟反制措施。美國自2019年7月起首次對法國展開長達4個月的“301調查”,同年12月一再聲稱要對法國大額進口貨物課征高稅。2020年6月起美國又對歐盟、印度等10個貿易伙伴的數字稅再次開啟“301調查”,以確定該法案是否存在歧視且對美國商業構成損害。這是美國政府自2019年7月以來開始的第5次“301調查”,涉及范圍最廣。2021年3月26日,美國貿易代表辦公室宣布,準備對奧地利、印度、意大利、西班牙、土耳其、英國加征懲罰性關稅,以報復這些國家對美國互聯網巨頭企業征收數字稅。
部分歐盟國家懼于美國的貿易報復而對征收數字稅持保留意見,比如瑞典、芬蘭和丹麥。德國曾堅定支持法國開征數字稅,但擔心美國會以提高德國汽車進口關稅進行報復而左右搖擺,尚沒有明確態度和立場。2020年1月,法國迫于壓力同意暫停數字稅征收(已于2020年12月再次開征數字稅),以換取美國同意暫緩對法國商品征收報復性關稅的做法。與此同時,一些歐洲科技公司基于市場份額、貿易報復、國際慣例等方面考慮,擔心自身利益受到沖擊,也發表聯名公開信表示反對征收數字稅,包括全球最大在線音樂服務商聲田(Spotify)公司、訂票網站繽客(Booking.com)等。
(二)國際社會仍在努力推動國際稅收規則重構和推出數字稅
雖然目前全球數字稅進程困難重重,但各國、各地區和各國際多邊組織仍在積極努力推進之中。2016年以來,OECD、歐盟、國際貨幣基金組織(IMF)等國際多邊組織已經提出了一系列建議和方案。各國和地區都在期盼OECD的全球數字稅協議達成共識。雖然部分國家已經開始實施單邊征稅政策,但這僅是暫時性解決方案,各國都更傾向于采用國際數字征稅規則。一旦OECD的國際數字稅新規執行,這些國家表示將立即放棄本國現行的數字稅立法。法國還承諾將向涉及企業償還已征稅款與OECD所制定標準稅款之間的差額。美國希望在 OECD 框架內就數字稅問題開展多邊談判,不會另行一套,但也反對單邊征收。與此同時,歐盟內部仍在積極促成數字稅法案,并爭取與OECD達成協定。正如歐盟委員會所述,國際稅收規則的建構“不但要強調保護公平競爭環境的緊迫性,還要確保數字經濟企業在正確的管轄區內繳納公平份額的稅收,以保證內部市場的所有企業享有增長和發展的公平條件”。數字經濟征稅畢竟是全球議題,唯有通過國際合作才能保證數字稅收的類型公平、代際公平、國際公平。
許麗、殷思益:《歐洲數字服務稅征收探討與啟示》,《對外經貿》2020年第7期,第80~82頁。
五、中國的立場與應對舉措
近年來,中國數字經濟快速發展,已躍居至全球第二大數字經濟體。中國信通院數據顯示,2019年,中國數字經濟規模為5.2萬億美元(35.8萬億元人民幣),自2005年以來年均增長20.6%,占GDP比重從2005年的14.2%增至36.2%。隨著中國數字經濟規模的擴大,數字稅征收也成為中國需要討論和解決的問題。
(一)近期中國開征數字稅時機尚不成熟
中國既是全球第二大數字經濟體,又擁有巨大的數字消費市場。征收數字稅對中國經濟發展有利有弊。有利方面,征收數字稅可挽回稅收損失。中國的數字消費需求很旺盛,跨國數字科技企業在中國境內利用全球一體化的經營模式和有別于傳統企業的稅制差異,逃避納稅義務,侵蝕稅基,造成中國稅收損失。從這個方面來講,應該盡快推動數字稅立法。不利方面,征收數字稅將阻礙營商環境優化并可能引發貿易報復。近幾年,在國際經濟頹勢顯現、國內經濟增長乏力的背景下,中國不斷優化營商環境和大規模減稅降費給外商以及本國企業增添了信心,并已見成效。特別是2020年新冠肺炎疫情以來,中國經濟表現更為亮眼。作為數字經濟大國,中國還擁有阿里巴巴、騰訊等一大批優秀的數字科技企業。此時推出數字稅不僅會打擊外商直接投資的積極性,也會傷及國內企業。同時,征收數字稅還會引發以美國為代表的歐美國家出臺反制政策,招致貿易報復。綜合國際形勢和國內實際,中國的數字稅立法應該緩行,短期內不宜簡單模仿和借鑒歐亞等國征收數字稅的做法。
(二)審慎開展數字稅研究并積極參與國際稅收規則重構
從長遠著手,中國應以國情為基礎,充分考慮稅收公平、監管要求、征收成本以及消費群體特征,積極開展中國版數字稅的政策研究和儲備。與此同時,應以區域稅制協商為抓手積極參與國際稅收規則重構。從全球數字稅的推進情況看,數字稅的國際框架暫時缺失,中國可以嘗試從區域合作著手開展數字稅制協商。目前,區域全面經濟伙伴關系(RCEP)正穩步推進,主要目標是消除內部貿易壁壘、創造和完善自由的投資環境、擴大服務貿易。稅制合作有利于推動貿易投資自由化,比如中國對外簽訂的第一個全面避免雙重征稅協定,就是中日稅收協定。推動數字經濟的稅制區域協商也將賦予中國更多國際話語權,有助于中國參與到稅收全球治理的進程中,最終推動稅制區域協商上升為國際稅收規則重構的制度基礎。
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責任編輯:李 蕊