“競爭性磋商”方式采購項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與防范

[摘 要]為了規(guī)范采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，降低采購風(fēng)險(xiǎn)，許多單位在進(jìn)行采購時(shí)對于集中采購目錄以外及采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)也多是委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。但委托代理機(jī)構(gòu)依法采購過程中存在很多問題，涉及各環(huán)節(jié)及相關(guān)當(dāng)事人。文章就以某高校的某一采購項(xiàng)目連續(xù)兩年以競爭性磋商方式進(jìn)行采購中的相關(guān)問題進(jìn)行分析，分別對國家層面和單位層面提出了一些針對性的建議和意見，以期在“財(cái)政部2020年立法工作”中對《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的修訂有所貢獻(xiàn) 。

[關(guān)鍵詞]政府采購法 ;競爭性磋商;采購風(fēng)險(xiǎn)防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.08.151

1 項(xiàng)目基本情況

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定，政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。但為了規(guī)范采購行為，各單位對于集中采購目錄以外及采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)也多是委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。某高校依據(jù)《政府采購法》及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號）（以下簡稱《競爭性磋商采購辦法》）對某省級財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目委托代理機(jī)構(gòu)采取競爭性磋商方式進(jìn)行采購，在采購過程中出現(xiàn)許多值得思考的問題。

1.1 項(xiàng)目內(nèi)容及預(yù)算

某高校管理××省干部在線，根據(jù)干部在線網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)要求，需要采購和制作一批符合××省委組織部與學(xué)員學(xué)習(xí)需求的課程資源。資金來源為省財(cái)政預(yù)算資金，2019年下達(dá)項(xiàng)目資金80萬元，其中：課程資源采購資金63萬元（微課不少于300門，三分屏不少于30門）;課程資源制作資金17萬元（錄制并進(jìn)行后期制作課程不少于10門，利用現(xiàn)成的視頻進(jìn)行后期制作的課程不少于20門）。

1.2 采購方提出的主要需求

將本項(xiàng)目分為A（課程資源采購）包和B（課程資源制作）包，每個(gè)包最終按綜合評分順序產(chǎn)生2個(gè)中標(biāo)人，即：需要最終確定2家課程資源采購商、2家課程資源制作商。

1.3 預(yù)算單價(jià)的確定

通過成立詢價(jià)小組，分別對A包和B包中共四個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行了不少于三方的詢價(jià)， 在預(yù)算總價(jià)控制下結(jié)合最低報(bào)價(jià)確定最終的預(yù)算控制單價(jià)。詳見表1。

2 采購存在的風(fēng)險(xiǎn)及思考

由于本項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格及具體要求。符合《競爭性磋商采購辦法》第一章第三條第二款規(guī)定的情形，采取競爭性磋商采購方式。

2.1 法律依據(jù)不明

本項(xiàng)目最初需求方提出需求是：A包和B包中按綜合評分由高到低每個(gè)包分別確定2個(gè)中標(biāo)服務(wù)商，服務(wù)期3年。這種每年重復(fù)的項(xiàng)目連續(xù)服務(wù)期問題，由于找不到法律依據(jù)，無論是向代理公司還是向財(cái)政部門咨詢均無法得到確定的答復(fù)，最后只好將服務(wù)期改為一年。

這種每年都要做的重復(fù)性項(xiàng)目，為什么不能一招服務(wù)3年？是因?yàn)轭A(yù)算是每年單獨(dú)下達(dá)的無法確定招標(biāo)總金額？還是代理公司服務(wù)費(fèi)無法確定？還是因?yàn)橹袠?biāo)服務(wù)商的存續(xù)安全問題？如果從提高采購方采購效率及節(jié)約成本角度出發(fā)，在相關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定，這些問題都可以解決。

2.2 代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不熟悉相關(guān)法律法規(guī)

本項(xiàng)目不屬于集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物和服務(wù)。但學(xué)校為了規(guī)范采購行為，提高政府采購資金的使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，委托從事政府采購代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)按政府的要求進(jìn)行采購。依據(jù)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2018〕2號）（以下簡稱《代理機(jī)構(gòu)管理辦法》）第三章第十一條第三款規(guī)定：代理機(jī)構(gòu)需擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員。但就本項(xiàng)目的采購過程來看，這個(gè)代理機(jī)構(gòu)的專職從業(yè)人員不熟悉政府采購法律法規(guī)。這不是個(gè)別問題，而是一個(gè)普通性問題，體現(xiàn)在：對采購對象界定不清、對招標(biāo)文件重點(diǎn)條款實(shí)質(zhì)問題無法把關(guān)、對委托方所提的代理范圍內(nèi)問題不能給出明確的回答等方面。

2.3 采購對象界定不清

2×19年代理機(jī)構(gòu)就本項(xiàng)目編制采購文件中，將課程資源采購類（A包）和課程資源制作類（B包）均界定為貨物類。依據(jù)《代理機(jī)構(gòu)管理辦法》第二章第二十四條規(guī)定：采購項(xiàng)目中含不同采購對象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對象確定其項(xiàng)目屬性。但本項(xiàng)目分為A包和B包，每個(gè)包中的采購對象性質(zhì)相同，很清晰。A包是貨物類，B包是服務(wù)類。并且根據(jù)需求方所提需求，兩個(gè)包是單獨(dú)招標(biāo)。這說明代理機(jī)構(gòu)的專職從業(yè)人員不專業(yè)。

2.4 綜合評分標(biāo)準(zhǔn)制定不科學(xué)

依據(jù)《代理機(jī)構(gòu)管理辦法》第二章第二十四條規(guī)定：綜合評分法貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為30%～60%，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為10%～30%。考慮到課程內(nèi)容的重要性， A包為貨物類采購方將價(jià)格權(quán)重確定為30%，平均分配到A包兩個(gè)具體對象上各占15%;B包為服務(wù)類，確定的價(jià)格權(quán)重為20%，同樣平均分配到兩個(gè)具體對象上各為10%。對于這種設(shè)計(jì)，需求方?jīng)]有意識到問題，代理公司也沒有對此提出任何異議。由于綜合評分標(biāo)準(zhǔn)制定的不科學(xué)，最終導(dǎo)致在2×19年該項(xiàng)目組織評審過程中出現(xiàn)某一供應(yīng)商對A包中三分屏課程報(bào)出1元單價(jià)的超低價(jià)問題。

2.5 責(zé)任界定不清

采購方委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，按政府采購法律法規(guī)規(guī)定，采購方提出需求，代理機(jī)構(gòu)編制采購文件和組織采購活動(dòng)。如果編制的采購文件中出現(xiàn)如上所示的種種問題，責(zé)任如何界定？在采購方需求明確的前提下，采購文件編制不合法、不合規(guī)的責(zé)任理應(yīng)在代理機(jī)構(gòu)，但如何追究這種責(zé)任，由于代理公司的不盡職最終會(huì)給采購方帶來無法按時(shí)實(shí)施采購等系列問題，這種責(zé)任目前無法厘清。

2.6 中標(biāo)金額的確定存在異議

鑒于網(wǎng)上課程的購買與制作，金額不可能正好細(xì)分到某個(gè)具體數(shù)，所以招標(biāo)文件規(guī)定每個(gè)包中第一中標(biāo)人承接55%～65%的工作量，其余的為第二中標(biāo)人。但實(shí)際情況是：下達(dá)中標(biāo)通知書第一中標(biāo)人中標(biāo)金額確定為總金額的65%，第二中標(biāo)人為總金額的35%。雖然也是在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍之內(nèi)，但明顯有違招標(biāo)文件有關(guān)條款的第一、第二中標(biāo)人按6∶4分配的初衷。

3 加強(qiáng)“競爭性磋商”采購風(fēng)險(xiǎn)防范的建議

3.1 國家層面

3.1.1 將“競爭性磋商”融入《政府采購法》

競爭性磋商作為《政府采購法》出臺后為滿足政府采購特定情況需要而確定的一種新的具體采購方式，與原有的競爭性談判相比：在“明確采購需求”階段，兩者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致;在“競爭報(bào)價(jià)”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價(jià)成交”。在適應(yīng)的情形方面也有相似之處。為了使《政府采購法》中的采購方式清晰明了，建議將“競爭性磋商”與“競爭性談判”合并為“競爭性商談”，在“適應(yīng)情形”和“競爭報(bào)價(jià)”等方式上進(jìn)行融合設(shè)計(jì)。

3.1.2 明確連續(xù)服務(wù)期的相關(guān)原則

金額確定：對于這種每年重復(fù)的項(xiàng)目，以第一年的財(cái)政預(yù)算下達(dá)數(shù)作為合同金額來衡量項(xiàng)目是否是采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，及代理機(jī)構(gòu)計(jì)收服務(wù)費(fèi)的基數(shù)。理由：分三年單獨(dú)招標(biāo)也是按每年的金額來衡量。

連續(xù)服務(wù)期：最終連續(xù)服務(wù)年限與財(cái)政預(yù)算正常下達(dá)年限相關(guān)聯(lián)，最多3年。在后續(xù)年份中，財(cái)政下達(dá)預(yù)算數(shù)有較大增幅，使原采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目變成了采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目時(shí)，連續(xù)服務(wù)期終止，必須另行招標(biāo)。

中標(biāo)供應(yīng)商：連續(xù)服務(wù)期超過1年（含）中標(biāo)供應(yīng)商不得少于3家。以解決中標(biāo)供應(yīng)商在長期服務(wù)中自身存續(xù)問題對履行合同的影響，同時(shí)使中標(biāo)供應(yīng)商之間存在一定競爭，提升服務(wù)質(zhì)量。

3.1.3 明確“綜合評分法”中價(jià)格分值的分配依據(jù)

在一個(gè)綜合評分表中價(jià)格分值如果需要二次分配（如文中所示的采購項(xiàng)目），必須采取以每個(gè)具體對象的總金額作為分配的依據(jù)，而不能簡單地平均分配。如果按總金額作為分配的依據(jù)，就不會(huì)出現(xiàn)超低報(bào)價(jià)的情況。比如上述A包63萬元的預(yù)算中，采購三分屏課程總預(yù)算為：30個(gè)×1000元/個(gè)=3（萬元）;采購微課程總預(yù)算為：300個(gè)×2000元/個(gè)=60（萬元）;采取綜合評分法時(shí)，按規(guī)定的價(jià)格占比限制，采購方確定價(jià)格占總分值的30%，也就是30分。用具體項(xiàng)目的預(yù)算總金額作為分配標(biāo)準(zhǔn)：三分屏課程的分值為：3/63×30%=1.4;微課程的分值60/63×30%=28.6。這就可以有效杜絕供應(yīng)商鉆標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的空子。

3.1.4 修訂完善《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》

為確保代理機(jī)構(gòu)的水平，應(yīng)規(guī)定：①只有熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動(dòng)等相應(yīng)能力人員才能在代理機(jī)構(gòu)從事相應(yīng)代理業(yè)務(wù);②規(guī)定從業(yè)人員的自學(xué)、代理機(jī)構(gòu)對從業(yè)人員的培訓(xùn)、相應(yīng)財(cái)政部門對從業(yè)人員的培訓(xùn)及考核要求。

3.2 單位層面

3.2.1 采購方需成立專門采購機(jī)構(gòu)或配備專職人員

許多單位為了避免風(fēng)險(xiǎn)，將采購業(yè)務(wù)按一定標(biāo)準(zhǔn)分到幾個(gè)部門成立幾類采購小組，目的是防止業(yè)務(wù)過于集中的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)可能恰恰相反，沒有專職機(jī)構(gòu)和專職人員從事采購管理，政府采購相關(guān)政策沒有專門的部門和人員研究，采購工作盡職程度全靠自己自覺。導(dǎo)致為了避免風(fēng)險(xiǎn)，除集中采購業(yè)務(wù)和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的業(yè)務(wù)外，能找代理機(jī)構(gòu)的全部找代理機(jī)構(gòu)采購，增加了采購方成本的同時(shí)，由于采購方不熟悉采購法律法規(guī)，無法對代理機(jī)構(gòu)出具的采購文件進(jìn)行審查和把關(guān)，從而增加了采購方采購風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)置采購機(jī)構(gòu)配備專門的采購崗位人員，有利于提升單位采購的專業(yè)水平和效率，同樣對代理機(jī)構(gòu)編制的采購文件進(jìn)行專業(yè)化的再審核，也可以對代理機(jī)構(gòu)代理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定程度的防范。

3.2.2 申報(bào)預(yù)算要留有余地

這類項(xiàng)目在申請財(cái)政預(yù)算時(shí)，有每類的總金額限制，又有具體對象的最低數(shù)量限制，無疑只要確定了每類中某一具體對象的最低單價(jià)，另一個(gè)具體對象的最低單價(jià)隨之也就確定了。但具體招標(biāo)控制單價(jià)的確定還要進(jìn)行詢價(jià)。如果財(cái)政預(yù)算申請時(shí)每類預(yù)算總金額過低，申報(bào)購買及制作的數(shù)量過多，勢必造成“緊預(yù)算”問題。

在詢價(jià)過程中如果隨機(jī)找不少于三家的公司按市場報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)均很高，最終會(huì)形成詢價(jià)無意義，只能按預(yù)算控制價(jià)作為招標(biāo)控制的最高價(jià)。在這種情況下很明顯這個(gè)預(yù)算控制單價(jià)是與市場脫節(jié)的，極有可能造成招標(biāo)過程中廢標(biāo)或流標(biāo)。為了確保招標(biāo)的質(zhì)量，申報(bào)預(yù)算時(shí)一定要留有余地。

3.2.3 需明確每個(gè)中標(biāo)商的中標(biāo)金額

本案例中招標(biāo)文件規(guī)定第一中標(biāo)人承接55%～65%的工作量，其余的為第二中標(biāo)人的，考慮的是解決具體實(shí)施中的問題，但招標(biāo)結(jié)束時(shí)中標(biāo)通知書中一定要明確每家的中標(biāo)金額，這就留下了一定的操作空間。鑒于此，建議對每個(gè)包招2個(gè)（含）及以上中標(biāo)商的采購項(xiàng)目，在招標(biāo)文件中明確規(guī)定每一順序中標(biāo)商的中標(biāo)服務(wù)量，比如本案例中第一中標(biāo)和第二中標(biāo)人中標(biāo)金額分配直接規(guī)定為6∶4。

3.2.4 需建立對代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部考評機(jī)制

建立對代理公司的內(nèi)部考評機(jī)制，加強(qiáng)對代理公司的監(jiān)督，也是防范采購風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中華人民共和國政府采購法》[EB/OL].（2007-08-30）[2020-06-01].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/gjfg/201310/t20131029_3587339.htm.

[2]《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（中華人民共和國國務(wù)院令 第658號）[EB/OL].（2015-02-27）[2020-06-01].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201502/t20150227_5029424.htm.

[3]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫〔2014〕214號）[EB/OL].（2015-01-21）[2020-06-02].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201501/t20150121_4942852.htm.

[4]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫〔2018〕2號）[EB/OL].（2018-01-11）[2020-06-02].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201801/t20180111_9468265.htm.

[基金項(xiàng)目]2018年海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“開放教育辦學(xué)模式下成人高校教學(xué)質(zhì)量研究與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號：hnjg2018-65）。

[作者簡介]徐衛(wèi)紅（1970—），女，漢族，新疆呼圖壁人，MBA碩士學(xué)位，海南廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理副教授、高級會(huì)計(jì)師，研究方向：財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制等。