溫嶺人大的參與式預算之路

蔡瑛

溫嶺參與式公共預算改革曾高票入選“十大地方公共決策實驗”。溫嶺參與式預算曾榮獲第五屆“中國地方政府創新獎”提名獎，入選“中國改革開放30年創新案例”候選名單、“2012年十大監督事件”。溫嶺市參與式預算的主要實踐在新修訂的預算法第45條中得以體現。2018年，溫嶺市人大常委會參與式預算工作獲首屆“浙江人大工作與時俱進獎”特別獎。

從2005年澤國、新河兩鎮起步，至2008年延伸至市級部門，2010年覆蓋全市所有鎮（街道），2014年實現市、鎮兩級政府及部門預決算全公開，再到2021年，預算審查監督向預算績效事后督評縱深推進。這16年來，溫嶺參與式預算監督沿著“由點到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線循序漸進，初步形成了“預算全口徑、參與全方位、監督全過程”的全口徑預決算審查監督體系。

懇談可以談談預算

民主懇談源于溫嶺市松門鎮干部群眾在1999年創造的“農業農村現代化教育論壇”，為溫嶺參與式預算的孕育和興起提供了極為重要的土壤。

2005年，新河、澤國兩鎮在全國率先將民主懇談的形式引入鎮年度財政預算、城建基本項目的審查，讓代表和公民廣泛深入參與預算決策、管理和監督工作。

在工作過程中，將重心放在民眾與政府的直接懇談上，并將懇談達成的共識與結果在人民代表大會上通過，以確保懇談結果的合法性與執行落實。重視參與民眾的代表性，抽樣產生的科學性，民眾意見表達的充分性。這種協商民主的典型案例被稱為“澤國模式”。

通過人大代表提出預算修正案并開展辯論和票決，改進預算編制和審查的程序及方式，強化預算編制、審查過程中的民意表達，完善預算編制和初審程序，這種做法最早起源于新河鎮的人民代表大會，被稱為“新河模式”。

讓新河、澤國兩鎮的干部群眾當時沒有預料到的是，他們試水的公共預算改革在全國具有開創性意義。

經過三年的不斷總結、提升、完善，至2008年參與式預算在橫向上覆蓋到全市16個鎮（街道），在縱向上從鎮一級向市級職能部門延伸。

2008年，溫嶺市交通局率先實行了參與式預算改革。當年1月和8月，交通部門預算編制、交通部門預算執行民主懇談會相繼舉行，標志著部門預算審查監督開始邁入實質性監督軌道。

緊接著，教育、城建、水利等“用錢大戶”逐年被納入了這個行列。各部門的年度預算包括“三公”經費，不僅要接受民主懇談，還要在人代會上經歷一場“麻辣過堂”。

預算監督不留“死角”

2013年，在溫嶺參與式預算實施的第8個年頭，民主懇談內容開始從預算支出向預算收入、從預算向決算延伸，為人大對政府實施全口徑預決算審查和監督邁出了新的一步。

“陽光財政，收入是其中一個重要組成部分，這也是實現‘量入為出的重要前提，箬橫的這個做法對溫嶺市深化和拓展參與式預算具有重要意義。”時任箬橫鎮黨委書記、現任市人大常委會副主任戴美忠如是說。

至今，溫嶺參與式預算覆蓋了財政預決算審查監督的各個方面，實現了三個全：全口徑預算、全方位參與、全過程監督。全口徑預算，是在溫嶺的參與式預算邏輯框架中，人大要促進政府把所有的收入和支出都納入預算和決算，并讓全口徑預算接受人大監督。全方位參與，是廣泛組織人大代表和社會公眾全方位參與預算的協商和審查監督。全過程監督，是對政府預算決算的各個環節進行全過程的監督，具體包括人代會前、會中、會后。

公開透明是公共財政的本質要求，也是預算改革的必由之路。

從2008年開始，溫嶺市人大就將預決算審查監督的所有信息在網上公開。2009年7月，溫嶺人大門戶網站和溫嶺新聞網公布了人代會審查的8個部門預算，公開供市民查閱并下載，開全國之先河。到2014年，溫嶺市一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算等“四本賬”預算和所有83個部門與16個鎮（街道）預算、上年度決算以及“三公”經費預決算，已經在網上實現不留死角的全公開。“陽光財政”的路徑愈加清晰。

剛而穩的“監督升級”

“共享生態廣場建好了，地板做過防腐處理嗎？環境衛生怎么落實？垃圾桶為什么沒有配？”2020年5月，溫嶺市新河鎮人大代表通過票決決定對美麗城鎮長嶼老街和金清大港北岸寺前橋漫步道兩項重大政府性項目（民生實事）的預算績效管理進行監督。

面對越來越復雜的預算、越來越大的項目投資，溫嶺市人大對“錢袋子”的監督由“預算懇談”逐漸向“預算績效”轉型升級。

2014年，市人大常委會交辦市財政局對三個專項資金重點進行績效評價，并組織召開服務業發展引導財政專項資金、美麗鄉村建設專項資金、技術改造專項資金績效評價民主懇談會。

2019年，《溫嶺市人民代表大會常務委員會預算績效管理監督辦法（試行）》應運而生，每年由常委會會議專門聽取和審議財政預算績效管理情況報告，對加強預算績效管理工作提出具有針對性的審議意見，促進政府建立健全預算績效管理體系。

2012年，溫嶺市首次把聽取和審議審計工作報告與審計查出突出問題專題詢問等監督形式結合起來，成為我國地方人大一項革新“創舉”。

9年來，溫嶺市人大常委會就審計工作報告反映的60多個重點問題開展專題詢問，有效推進了財政周轉金清理、國庫集中支付教育分中心建立、社保基金競爭性存款、定期存款結構優化和保值增值等工作。

如今，溫嶺參與式預算這把星星之火，已成燎原之勢。南開大學中國財稅發展研究中心主任馬蔡琛教授指出，溫嶺的參與式預算改革，將基層民主懇談、人大監督和預算改革有機結合起來，充分調動了廣大人民群眾當家理財的積極性，更好地體現了公共財政“取之于民、用之于民”的民生財政特點。

“我們持續突出對重點部門預算、重大政府性投資項目、資金使用績效和審計查出問題的監督，持續推動參與式預算在實踐中與時俱進，使人大工作更具時代特色和創造活力。” 溫嶺市人大常委會主任陳輝說。