溫嶺人大的參與式預(yù)算之路

蔡瑛

溫嶺參與式公共預(yù)算改革曾高票入選“十大地方公共決策實(shí)驗(yàn)”。溫嶺參與式預(yù)算曾榮獲第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”提名獎(jiǎng)，入選“中國改革開放30年創(chuàng)新案例”候選名單、“2012年十大監(jiān)督事件”。溫嶺市參與式預(yù)算的主要實(shí)踐在新修訂的預(yù)算法第45條中得以體現(xiàn)。2018年，溫嶺市人大常委會(huì)參與式預(yù)算工作獲首屆“浙江人大工作與時(shí)俱進(jìn)獎(jiǎng)”特別獎(jiǎng)。

從2005年澤國、新河兩鎮(zhèn)起步，至2008年延伸至市級部門，2010年覆蓋全市所有鎮(zhèn)（街道），2014年實(shí)現(xiàn)市、鎮(zhèn)兩級政府及部門預(yù)決算全公開，再到2021年，預(yù)算審查監(jiān)督向預(yù)算績效事后督評縱深推進(jìn)。這16年來，溫嶺參與式預(yù)算監(jiān)督沿著“由點(diǎn)到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線循序漸進(jìn)，初步形成了“預(yù)算全口徑、參與全方位、監(jiān)督全過程”的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系。

懇談可以談?wù)勵(lì)A(yù)算

民主懇談源于溫嶺市松門鎮(zhèn)干部群眾在1999年創(chuàng)造的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，為溫嶺參與式預(yù)算的孕育和興起提供了極為重要的土壤。

2005年，新河、澤國兩鎮(zhèn)在全國率先將民主懇談的形式引入鎮(zhèn)年度財(cái)政預(yù)算、城建基本項(xiàng)目的審查，讓代表和公民廣泛深入?yún)⑴c預(yù)算決策、管理和監(jiān)督工作。

在工作過程中，將重心放在民眾與政府的直接懇談上，并將懇談達(dá)成的共識(shí)與結(jié)果在人民代表大會(huì)上通過，以確保懇談結(jié)果的合法性與執(zhí)行落實(shí)。重視參與民眾的代表性，抽樣產(chǎn)生的科學(xué)性，民眾意見表達(dá)的充分性。這種協(xié)商民主的典型案例被稱為“澤國模式”。

通過人大代表提出預(yù)算修正案并開展辯論和票決，改進(jìn)預(yù)算編制和審查的程序及方式，強(qiáng)化預(yù)算編制、審查過程中的民意表達(dá)，完善預(yù)算編制和初審程序，這種做法最早起源于新河鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)，被稱為“新河模式”。

讓新河、澤國兩鎮(zhèn)的干部群眾當(dāng)時(shí)沒有預(yù)料到的是，他們試水的公共預(yù)算改革在全國具有開創(chuàng)性意義。

經(jīng)過三年的不斷總結(jié)、提升、完善，至2008年參與式預(yù)算在橫向上覆蓋到全市16個(gè)鎮(zhèn)（街道），在縱向上從鎮(zhèn)一級向市級職能部門延伸。

2008年，溫嶺市交通局率先實(shí)行了參與式預(yù)算改革。當(dāng)年1月和8月，交通部門預(yù)算編制、交通部門預(yù)算執(zhí)行民主懇談會(huì)相繼舉行，標(biāo)志著部門預(yù)算審查監(jiān)督開始邁入實(shí)質(zhì)性監(jiān)督軌道。

緊接著，教育、城建、水利等“用錢大戶”逐年被納入了這個(gè)行列。各部門的年度預(yù)算包括“三公”經(jīng)費(fèi)，不僅要接受民主懇談，還要在人代會(huì)上經(jīng)歷一場“麻辣過堂”。

預(yù)算監(jiān)督不留“死角”

2013年，在溫嶺參與式預(yù)算實(shí)施的第8個(gè)年頭，民主懇談內(nèi)容開始從預(yù)算支出向預(yù)算收入、從預(yù)算向決算延伸，為人大對政府實(shí)施全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督邁出了新的一步。

“陽光財(cái)政，收入是其中一個(gè)重要組成部分，這也是實(shí)現(xiàn)‘量入為出的重要前提，箬橫的這個(gè)做法對溫嶺市深化和拓展參與式預(yù)算具有重要意義。”時(shí)任箬橫鎮(zhèn)黨委書記、現(xiàn)任市人大常委會(huì)副主任戴美忠如是說。

至今，溫嶺參與式預(yù)算覆蓋了財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督的各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)全：全口徑預(yù)算、全方位參與、全過程監(jiān)督。全口徑預(yù)算，是在溫嶺的參與式預(yù)算邏輯框架中，人大要促進(jìn)政府把所有的收入和支出都納入預(yù)算和決算，并讓全口徑預(yù)算接受人大監(jiān)督。全方位參與，是廣泛組織人大代表和社會(huì)公眾全方位參與預(yù)算的協(xié)商和審查監(jiān)督。全過程監(jiān)督，是對政府預(yù)算決算的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的監(jiān)督，具體包括人代會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后。

公開透明是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，也是預(yù)算改革的必由之路。

從2008年開始，溫嶺市人大就將預(yù)決算審查監(jiān)督的所有信息在網(wǎng)上公開。2009年7月，溫嶺人大門戶網(wǎng)站和溫嶺新聞網(wǎng)公布了人代會(huì)審查的8個(gè)部門預(yù)算，公開供市民查閱并下載，開全國之先河。到2014年，溫嶺市一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保基金預(yù)算等“四本賬”預(yù)算和所有83個(gè)部門與16個(gè)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算、上年度決算以及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，已經(jīng)在網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)不留死角的全公開。“陽光財(cái)政”的路徑愈加清晰。

剛而穩(wěn)的“監(jiān)督升級”

“共享生態(tài)廣場建好了，地板做過防腐處理嗎？環(huán)境衛(wèi)生怎么落實(shí)？垃圾桶為什么沒有配？”2020年5月，溫嶺市新河鎮(zhèn)人大代表通過票決決定對美麗城鎮(zhèn)長嶼老街和金清大港北岸寺前橋漫步道兩項(xiàng)重大政府性項(xiàng)目（民生實(shí)事）的預(yù)算績效管理進(jìn)行監(jiān)督。

面對越來越復(fù)雜的預(yù)算、越來越大的項(xiàng)目投資，溫嶺市人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預(yù)算懇談”逐漸向“預(yù)算績效”轉(zhuǎn)型升級。

2014年，市人大常委會(huì)交辦市財(cái)政局對三個(gè)專項(xiàng)資金重點(diǎn)進(jìn)行績效評價(jià)，并組織召開服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)財(cái)政專項(xiàng)資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金、技術(shù)改造專項(xiàng)資金績效評價(jià)民主懇談會(huì)。

2019年，《溫嶺市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算績效管理監(jiān)督辦法（試行）》應(yīng)運(yùn)而生，每年由常委會(huì)會(huì)議專門聽取和審議財(cái)政預(yù)算績效管理情況報(bào)告，對加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作提出具有針對性的審議意見，促進(jìn)政府建立健全預(yù)算績效管理體系。

2012年，溫嶺市首次把聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告與審計(jì)查出突出問題專題詢問等監(jiān)督形式結(jié)合起來，成為我國地方人大一項(xiàng)革新“創(chuàng)舉”。

9年來，溫嶺市人大常委會(huì)就審計(jì)工作報(bào)告反映的60多個(gè)重點(diǎn)問題開展專題詢問，有效推進(jìn)了財(cái)政周轉(zhuǎn)金清理、國庫集中支付教育分中心建立、社保基金競爭性存款、定期存款結(jié)構(gòu)優(yōu)化和保值增值等工作。

如今，溫嶺參與式預(yù)算這把星星之火，已成燎原之勢。南開大學(xué)中國財(cái)稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛教授指出，溫嶺的參與式預(yù)算改革，將基層民主懇談、人大監(jiān)督和預(yù)算改革有機(jī)結(jié)合起來，充分調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，更好地體現(xiàn)了公共財(cái)政“取之于民、用之于民”的民生財(cái)政特點(diǎn)。

“我們持續(xù)突出對重點(diǎn)部門預(yù)算、重大政府性投資項(xiàng)目、資金使用績效和審計(jì)查出問題的監(jiān)督，持續(xù)推動(dòng)參與式預(yù)算在實(shí)踐中與時(shí)俱進(jìn)，使人大工作更具時(shí)代特色和創(chuàng)造活力。” 溫嶺市人大常委會(huì)主任陳輝說。