國土空間規劃體系下市縣級專項規劃體系構建探索

【摘要】建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系是一項系統性工作。目前，各地市國土空間總體規劃編制已啟動，而專項規劃作為涵蓋行業最廣的一項工作，其在國土空間規劃體系中標準體系構建亟待進一步規范。本文以國家及湖南省國土空間規劃體系構建相關文件為基礎，從專項規劃定義、作用、編制與審批主體、一張圖管控、編制時序等方面對進行解讀，分析得出專項規劃存在的問題，并針對以上問題對專項規劃體系構建提出編制及實施建議，提出國土空間規劃市縣專項規劃體系構建表。旨在為市縣級國土空間專項規劃的編制、審批與實施提供參考。

【關鍵詞】國土空間規劃;專項規劃;規劃體系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.010

1、引言

2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）（簡稱《若干意見》），正式確立了“五級三類”新時期的國土空間規劃體系，并將其作為國家空間發展的指南及各類開發保護建設活動的基本依據，實現“多規合一”的核心抓手。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上做出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，其中，專項規劃強調的是專門性，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制。

2、相關文件對專項規劃要求的解讀

2.1 定義及作用

一直以來，城鄉規劃體系中的專項規劃缺乏清晰定位，直至2019年5月，《若干意見》明確提出專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對國土空間開發保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接，相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背國土空間總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。明確了專項規劃的空間屬性及其在國土空間規劃體系中起著協同、傳導的重要作用。

2.2 編制與審批主體

2020年9月，中共湖南省委 湖南省人民政府印發《關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見》（簡稱《湖南意見》）提出自然保護地、生態修復等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批;涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，由相關主管部門組織編制。明確了跨區域或流域以及某一領域專項規劃的編制主體。要求省自然資源廳根據國家和省有關要求制定國土空間規劃、專項規劃和詳細規劃審查要點及技術要求，報經省人民政府同意后實施。明確了專項規劃的審批主體。

2.3 “一張圖”管控要求

《若干意見》提出相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。明確了規劃“一張圖”的重要性以及規劃成果入庫的嚴肅性。

2.4 規劃編制時序

《湖南通知》要求2020年底前，省自然資源廳會同省發展改革委制定省級涉及國土空間開發保護的專項規劃編制目錄清單，基本完成省級自然保護地、交通、水利、能源等專項規劃編制，2021年底前全面完成省級其他專項規劃編制。各地根據實際確定與總體規劃同步編制的專項規劃，并明確完成時間。對不同類型專項規劃的編制時序做出了不同要求。

2.5 編制目錄清單

《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》要求省自然資源廳會同省發展改革委編制涉及國土空間開發保護的專項規劃編制目錄清單，報省人民政府同意后實施。市州、縣市結合本地自然地理與人文歷史實際，參照省級專項規劃編制目錄清單制定本級專項規劃編制目錄清單。除國家和省有明確要求外，未納入專項規劃編制目錄清單的，原則上不得編制和批準實施有關專項規劃。明確了專項規劃編制目錄清單的重要性。

3、專項規劃存在問題剖析

3.1 領域覆蓋廣、涉及行業多

國土空間規劃體系下的專項規劃突破了原城鄉規劃體系內專項規劃聚焦城市內部的局限，也突破了土地規劃體系聚焦國土職能內部的范圍，其數量多、行業多、領域廣。因此，需要以國土空間總體規劃為統一引領和共同依據，建立統一的專項規劃源頭管控機制。

3.2 規劃層次多、深度不統一

專項規劃的層次不明確、規劃深度不一、缺乏統一的規劃底板，導致各專項規劃間、專項規劃與詳細規劃間相互沖突，在總體層面各專項空間需求缺乏保障，在細部層面專項規劃內容難以落實。因此，在專項規劃體系構建中，需要理清專項規劃編制層次，以更好的落實總體規劃引導和管控要求，將專項空間訴求傳導至詳細規劃加以落實。

3.3 編制主體多、管控難度大

因專項規劃的職能、編制主體多元，而以往的專項規劃缺乏共同規劃依據的約束，導致各專項規劃目標年限、底圖底數差異較大，后續也難以協同實施。因此，在國土空間規劃體系下專項規劃體系的構建中，需要明確國土空間總體規劃的空間約束力，建立專項規劃全流程管控機制，加強標準控制。

4、專項規劃體系構建的策略及實施建議

4.1 統籌體系控制，合理分級分類

國土空間規劃的核心是空間權益的分配，在國土空間總體規劃層級需要加強對各相關專項領域空間需求的統籌和綜合平衡，保障其空間權。結合國土空間總體規劃管控內容，嚴格遵守相關文件規定，根據領域、行業精簡分類;針對市縣國土空間規劃，建議構建“兩級六類”的專項規劃體系，詳見表1。

4.2 明確體系內容，理順類別關系

在專項規劃體系構建中，需要重點理順以下幾類規劃在國土空間規劃體系中的關系：一是基礎設施專項規劃：包括交通、市政、水利、能源、信息、農業等基礎設施;二是公共服務與公共安全專項規劃：包括文化、教育、體育、醫療衛生、養老服務等公共服務設施及消防、人防、防洪、公共衛生安全等綜合防災設施;三是自然資源保護與利用專項規劃：涉及山水林田湖草的保護和利用、重在政策引導、底線控制、管理措施;四是生態環境保護專項規劃：包括國土綜合整治及生態修復專項規劃;五是歷史文化與特色風貌專項規劃：包括城市風貌、色彩、城市設計、歷史文化保護等;六是特定功能區域專項規劃：包括軍事設施、地下空間專項規劃等。

4.3 明確編制時序，界定編制區域

明確各類專項規劃編制時序，對于對國土空間總體規劃開發保護格局產生重大影響、在發改部門發展規劃中有重點項目庫管控的綜合交通、水利設施等專項規劃建議編制年限與國土空間總體規劃一致，對于公共服務設施等在國土空間規劃中規模指標、布局引導較為明確的專項規劃，可在總體規劃編制后進行編制。

4.4 對應行政事權，明確管理規定

明確專項規劃編制清單后，相關專項規劃應在國土空間總體規劃的約束下編制，落實相關約束性指標，不得違背總體規劃的強制性內容。規劃編制體系確定后，需要明確各類型專項規劃編制牽頭部門及規劃編制大綱、數據庫要求，自然資源部門需理清各類專項規劃之間事權邊界，界定各層級專項規劃編制內容與深度，保障各專項規劃的落地權，各專項規劃編制內容需要與各部門事權相匹配。經依法批準后納入國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”進行規劃管控。

結語：

為落實生態文明建設思想，建設“富強、民主、文明、和諧、美麗”的社會主義現代化強國，中央一直在推進國土空間規劃相關工作。該項工作是國土空間各類規劃體系的整體重構，專項規劃是國土空間規劃體系中的重要一環與關鍵一步。本文是基于對國家及湖南省有關國土空間規劃體系的相關文件的解讀，對國土空間規劃體系下專項規劃存在的問題進行了梳理，提出了專項規劃體系構建的建議，旨在交流學習，希望對國土空間規劃體系下專項規劃體系構建有所裨益，提升專項規劃的系統性、科學性及可操作性。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見（中發〔2019〕18號），[EB/OL]，（2019.05.23）.

[2]自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知（自然資發〔2019〕87號），[EB/OL]，（2019.05.28）.

[3]中共湖南省委 湖南省人民政府關于建立全省國土空間規劃體系并監督實施的意見（湘發〔2020〕44號），[EB/OL]（2020.09.18）.

[4]湖南省自然資源廳關于全面開展國土空間規劃編制工作的通知，[EB/OL]，（2020.09.02）.

[5]新國土空間語境下的市縣專項規劃編制管理探索 ——以長沙市為例[J]，消費導刊，2020.

[6]面向專項規劃整合的空間規劃方法探索——以廣州市“多規合一”工作為例[J]，規劃師，2017.

[7]關于國土空間規劃體系建構的若干辨析及技術難點探討[J]，城市規劃學刊，2020.

作者簡介：

肖瀟（1988.12-），女，漢族，湖南長沙人，本科，工程師，主要工作方向：規劃咨詢、城鄉規劃、國土空間規劃。