我國農(nóng)村宅基地制度試點改革經(jīng)驗總結(jié)

陳 鳳

（東北農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學院，黑龍江 哈爾濱 150038）

1 我國農(nóng)村宅基地第一輪試點改革實踐

2008年，浙江省嘉興市率先實行“兩分兩換”政策，該政策的提出是基于2004 年國務院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》以及2008 年中共第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。所謂“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。本文僅僅討論以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)的改革成效，較為典型的試點地區(qū)為浙江省嘉興市（見表1），嘉興市共9 個鎮(zhèn)實施改革。根據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策和耕地占補平衡政策要求，嘉興市允許農(nóng)戶以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶生活方式，拓展農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展空間。

表1 浙江省嘉興市宅基地制度改革試點

“兩分兩換”是我國發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地制度改革的有效模式之一，嘉興市的改革實踐為接下來我國農(nóng)村宅基地制度改革提供了寶貴經(jīng)驗，具有一定的借鑒意義。

2 我國農(nóng)村宅基地第二輪試點改革實踐

2015年，《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（以下簡稱《決定》）發(fā)布，其中要求在33 個試點縣（市、區(qū)）暫停實施《中華人民共和國土地管理法》第43條、第63條以及《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第9 條等共計6 個條款，推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革。33 個試點中宅基地制度改革試點共有15 個，其中比較有借鑒意義的試點是浙江義烏、江西余江及四川瀘縣等。

2.1 浙江義烏

義烏市位于浙江省中部地區(qū)，商品經(jīng)濟發(fā)達。自列為宅基地制度改革試點以來，義烏市進行了一系列卓有成效的探索，對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展及鄉(xiāng)村振興起到了重要的推動作用。針對當?shù)乜招拇逡约罢胤欠鬓D(zhuǎn)、私下流轉(zhuǎn)等突出問題，義烏市結(jié)合自身商品經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢，有側(cè)重地發(fā)布了一系列改革政策（見表2）。在不同區(qū)域采取不同的改革方式，在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)實行新社區(qū)集聚建設，在規(guī)劃范圍外著重治理空心村，在遠郊實行“異地奔小康”工程。義烏市改革試點的突出成果就是建立“集地券”制度，有效增加了農(nóng)民及村集體的財產(chǎn)收入。以上為義烏市宅基地試點改革的特色做法，經(jīng)過改革，義烏市有效激活閑置宅基地資源，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境更加宜居、社會更加安寧、村民更加富有。當然，宅基地制度改革仍在進行中，義烏市的有益探索正在形成獨具特色的“義烏經(jīng)驗”。

表2 浙江省義烏市宅基地制度改革成效

2.2 安徽金寨

安徽省金寨縣位于大別山腹地，屬于貧困山區(qū)縣，宅基地分布不集中。金寨縣將國家扶貧政策與宅基地制度改革相結(jié)合，充分利用國家扶貧項目，統(tǒng)籌規(guī)劃，頒布具有當?shù)靥厣母母镎撸ㄒ姳?）。截至2019 年12 月，金寨縣地區(qū)生產(chǎn)總值增長8.9%；財政收入22.5 億元，增長18.0%；固定資產(chǎn)投資增長13.6%；城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入分別增長9.0%、11.3%［10］。

表3 安徽省金寨縣宅基地制度改革成效

2.3 四川瀘縣

四川省瀘縣地處四川盆地南部，同江西省鷹潭市余江區(qū)試點類似，都屬于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)。目前，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)面臨很多共性問題，如宅基地閑置、耕地亂占及宅基地私下流轉(zhuǎn)等問題，瀘縣從宅基地的取得、退出及流轉(zhuǎn)等方面入手，對癥下藥，針對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地問題探索特色改革路徑（見表4）。瀘縣的突出特點就是建設用地大部分為宅基地，符合入市的建設用地規(guī)模極小。瀘縣在宅基地制度改革過程中將退出、閑置的宅基地資源轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地可以入市交易，促進宅基地流轉(zhuǎn)，在保障農(nóng)民基本權(quán)益的同時增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。

表4 四川省瀘縣宅基地制度改革成效

3 結(jié)語

宅基地放開流轉(zhuǎn)是大勢所趨。目前，宅基地“三權(quán)”分置政策出臺后，各地宅基地制度改革試點實施了一系列有益探索且卓有成效，這是值得肯定的。但是，我國宅基地市場仍然存在一系列問題，需要進一步完善。例如，如何協(xié)調(diào)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中各方主體的利益、如何進一步完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的配套方案等。總之，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅僅要注重法律理論方面的研究，更要考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展背景，以便凸顯其巨大的經(jīng)濟價值。