中國大規模減貧的實踐經驗與理論創新

摘 要：中國在2020年年底歷史性地消除了絕對貧困。與美國、印度等國外大規模減貧行動相比，中國在減貧過程中更加強調政府的主體性，展現了政府極其強大的動員能力，在政治引領、責任落實、政策執行、資源配置、戰略調整等方面積累了豐富而獨特的實踐經驗。較之國外減貧通常采用的科層式治理模式，中國創造性地向科層體制注入了大量動員要素，實行“動員式減貧”。這種減貧模式以人民性政黨的堅強領導和宏觀管控型國家基本制度的強力支撐作為制度基礎，遵循“無邊界”調動資源的核心理念，采取跨層級滲透、跨部門聯動和跨區域銜接的運行機制，彰顯了中國特色社會主義的優越性。

關鍵詞：減貧;貧困治理;扶貧開發;中國經驗;動員

中圖分類號：F323.8 ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）05-0066-08

一、問題的提出

貧困是人類社會面臨的共同挑戰。聯合國2015年通過的《2030年可持續發展議程》將“消除一切形式的貧困”置于17個發展目標之首。中國在20世紀80年代中期開啟了農村大規模減貧行動，并于2020年年底歷史性地消除了絕對貧困。30多年來，中國累計減貧人口超過7億人，成為世界上減貧人口最多的國家，也是最早實現聯合國減貧目標的發展中國家。但從全世界來看，目前仍有10%的人口生活在極端貧困之中①，減貧形勢依然嚴峻。

中國舉世矚目的減貧成就引起了世界各國的廣泛關注和討論，中國大規模減貧經驗與理論亦上升為世界性議題。長期以來，國內外學者大多從經濟學視角來解釋減貧，聚焦發展經濟學的“涓滴效應”（Trickledown Effect），將中國創造的大規模減貧奇跡歸因于改革開放以來的經濟發展，將其視為改革開放、經濟增長、工業化、城市化進程中的自然產物。拉瓦雷和陳少華利用國家統計局的時間序列數據研究發現，農業和農村發展對于中國減貧具有至關重要的作用，第一產業的減貧彈性是第二和第三產業的4倍。②汪三貴認為，中國大規模減貧的主要推動力是經濟增長，特別是改革開放、人力和物質資本積累以及技術進步促進的農村經濟的持續增長。③朱玲和何偉考察了工業化和城市化背景下的農村減貧實踐，認為中國減貧成就源于經濟體制改革、高速經濟增長和政府開展的綜合性減貧行動。④

然而，發展經濟學的這種解釋范式并不能令人完全信服。一些學者研究發現，經濟增長與減貧之間并非線性關系，且在不同時期、不同地區和不同群體之間存在顯著的差異性。李金葉等人通過實證分析發現，經濟增長雖然具有明顯的減貧作用，但伴隨經濟增長而加劇的收入分配不平等部分地抵消了經濟增長的減貧作用。⑤何春和崔萬田利用跨國面板數據證明了城市化與貧困之間存在U型關系，城市化在達到一定水平時將不再具有減貧效應。⑥程振源和劍玉陽基于中國健康和營養調查（CHNS）數據分析發現，經濟增長的減貧效應具有明顯的城鄉差異，農村經濟增長的親貧性欠佳。⑦事實上，“涓滴效應”還面臨一個更為直觀的挑戰：同為經濟高速增長的發展中國家，為何只有中國實現了大規模減貧？顯然，經濟發展帶動減貧的邏輯并未契合貧困治理的實質，還需要尋求一個根本性的解釋視角來整合中國大規模減貧實踐。

王雨磊和蘇楊認為，經濟發展是中國減貧的物質基礎，但將經濟紅利轉化為減貧成就還有賴于中國共產黨領導形成的國家治理體制及相關運行機制。⑧林閩鋼和霍萱進一步指出，大規模的貧困治理必然是對國家經濟、社會和政治領域的大動員。⑨這為本文的研究提供了啟發和切入點。在市場經濟條件下，經濟資源及其轉化形成的財政資源并不能主動作用于減貧，減貧的解釋原點還需進一步回溯到政府的直接推動，從政府的主體性層面來尋找。在這個意義上，大規模減貧本質上是一場政府行動，展現的是政府的意志和資源動員能力。實際上，縱觀世界減貧進程，各國歷史上的大規模減貧行動均由政府發起和主導，不同之處在于不同意識形態和行政體制下政府對減貧的態度、決心以及采取的貧困治理模式不盡相同，取得的減貧效果自然也存在差異。基于此，本文研究聚焦以下問題：與世界歷史上政府發起的減貧行動相比，中國大規模減貧有何特點？中國政府在減貧過程中積累了哪些實踐經驗？中國特色的減貧模式實現了何種理論創新？

二、世界歷史上的大規模減貧行動及其比較

在世界歷史上，除了中國，美國、英國、愛爾蘭、印度、巴西、孟加拉國等國家都開展了政府主導的大規模減貧行動。本文分別選取美國和印度作為發達國家和發展中國家減貧的典型案例，從減貧的政治立場、價值理念、政策體系、資源投入和整體成效等維度與中國進行比較，以探尋大規模減貧的普遍規律和國別差異。

1.美國“向貧困宣戰”

美國大規模減貧行動發生在20世紀60年代。第二次世界大戰后，美國進入經濟增長的黃金期，社會不平等現象也隨之加劇。據測算，美國在20世紀50年代末貧困人口達到4000萬—5000萬人，占總人口的20%至25%。⑩1961年，肯尼迪上臺執政后率先提出了解決美國貧困問題。

肯尼迪遇刺后，繼任者約翰遜延續了其未竟的反貧困事業。1964年年初，約翰遜在國情咨文中宣布“向貧困宣戰”（War on Poverty）。同年8月，美國國會通過《經濟機會法》（Economic Opportunity Act），制定了反貧困綱領，確立了貧困對象“最大可行參與”（Maximum Feasible Participation）原則，設立了全國性的反貧困主管機構——經濟機會辦公室（Office of Economic Opportunity）。B111965年，約翰遜提出建設“偉大社會”（Great Society）的構想，其中包含就業、教育、醫療等各領域的反貧困方案。隨后，美國陸續出臺、實施工作隊計劃（Job Corps）、開端計劃（Head Start）、《食品券法》（Food Stamp Act）、《中小學教育法》（Elementary and Secondary Education Act）、《高等教育法》（Higher Education Act）、《阿巴拉契亞區域開發法》（Appalachian Regional Development Act）、《住房與城市發展法》（Housing and Urban Development Act）、《醫療救助法》（Medicaid Act）、補充收入保障計劃（Supplemental Security Income）等一系列反貧困法案和計劃，通過提供職業培訓和教育資助、開發貧困落后地區、清理改造貧民窟、擴大社會救助范圍等方式，幫助貧困對象脫貧自立。B12

20世紀70年代后，國際局勢的緊張和保守主義思潮的興起極大地阻礙了美國減貧進程。1973年，尼克松總統宣布廢除《經濟機會法》，歷時10年的“向貧困宣戰”行動宣告結束。

2.印度“向貧困進軍”

數百年的殖民地歷史、私有化的土地制度以及復雜的宗教構成和種姓制度，使印度長期面臨嚴重的貧困問題。“六五”計劃時期，甘地總理提出“向貧困進軍”（March Against Poverty），開啟了印度的大規模減貧行動。

1980年，印度開始在全國實施農村綜合發展計劃（Integrated Rural Development Programme），在農村興辦小型企業和水利設施，為貧困家庭提供補貼、貸款、農業生產物資和技術指導，同時為貧困青年提供就業培訓。此后，印度相繼推出了全國農村就業計劃（National Rural Employment Programme）、農村無地者就業保障計劃（Rural Landless Employment Guarantee Programme）、農村婦女和兒童發展計劃（Development of Women and Children in Rural Areas）、英迪拉住房計劃（Indira Awaas Yojana），依托基礎設施建設和公共工程在農村地區創造就業機會，重點保障失地貧困家庭成員就業，支持婦女從事生產經營活動，為貧困家庭提供住房救助。B13

進入20世紀90年代后，印度開始注重為貧困對象提供基本生活保障。1992年，印度在落后地區推行公共分配制度（Public Distribution System），由政府為貧困家庭配額供應低于市場價的糧食、燃料、茶葉等基本生活用品。1995年，印度出臺了國家社會救助計劃（National Social Assistance Program），為貧困家庭發放救助金和糧食。2006年，印度頒布了《國家農村就業保障法》（National Rural Employment Guarantee Act），為貧困家庭成員提供工作機會，并規定了最低工資標準，未獲得工作機會的申請者可直接領取失業津貼。B142015年，印度將英迪拉住房計劃調整為全民住房計劃（Pradhan Mantri Awaas Yojana），由政府出資建造住房，轉移安置城市貧民窟人口，并提出到2020年實現“無貧民窟”目標。目前，印度的減貧行動仍在繼續。

3.中國“扶貧開發”

近代以來，中國飽受西方列強侵略和封建官僚勢力荼毒，農村長期處于極端貧困狀態。新中國成立初期，中國政府一直致力于恢復和發展農村生產，采取“生產自救為主、社會救濟為輔”的減貧策略。改革開放后，伴隨國家發展戰略轉換和農村經濟體制改革，中國在農村發起了大規模的減貧行動。

1986年，中國確立了以縣為單位進行經濟開發的減貧方針，成立了國務院貧困地區經濟開發領導小組辦公室（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組辦公室），負責統籌全國扶貧開發工作，各級地方政府也成立了相應的扶貧開發機構，大規模減貧序幕就此拉開。1994年，中國制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確了各行業部門的減貧任務，強調重點通過完善基礎設施和發展商品生產，解決貧困人口的溫飽問題。2001年，中國制定了《農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，將減貧瞄準單位下沉到村，啟動“整村推進”計劃。在此期間，中國陸續出臺了農村醫療救助、最低生活保障和新型農村社會養老保險制度，不斷完善農村社會保障體系。2011年，中國制定了《農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，構建了專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧三位一體的大扶貧格局。

2012年以來，中國逐步確立了精準扶貧精準脫貧方略，將減貧瞄準單位由村轉為戶，強調因戶施策，推行“六個精準”（扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準）。2015年，中國發出打贏脫貧攻堅戰的號召，實施“五個一批”工程（發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批），強化扶貧開發與最低生活保障銜接，對“三區三州”等深度貧困地區和剩余貧困人口進行重點幫扶。2020年年底，中國如期完成了減貧目標，現行標準（每人每年純收入2300元，2010年不變價）下的貧困人口全部脫貧，絕對貧困問題得到歷史性解決。

4.中國與美國、印度大規模減貧行動的比較

第一，減貧立場與理念。美國旗幟鮮明地提出了減貧口號，奉行機會平等理念，注重通過“賦權”（Empowerment）路徑來激活貧困者，但不同黨派和社會各界在消除貧困的政府責任問題上莫衷一是，這也決定了“向貧困宣戰”終究是曇花一現。印度一直致力于減貧，遵循“益貧式增長”（Propoor Growth）理念，主張通過貧困地區開發和農業生產帶動減貧，尤其重視“以工代賑”的減貧功能，但歷屆政府的減貧決心存在較大差異，也并未提出明確、長期的減貧目標。與美國和印度相比，中國減貧立場更加堅定，減貧理念更加科學，始終將消除貧困視為社會主義的本質要求，不斷把握國家發展和貧困變化形勢，及時更新發展減貧理念，實現了從開發式扶貧到開發式扶貧與保障式扶貧并舉，再到精準扶貧精準脫貧的理念升華。

第二，減貧政策體系。減貧行動通常以兜底保障（“輸血”）和促進發展（“造血”）作為政策組合。美國減貧政策體系側重于“造血”，以教育培訓、兒童保育、就業支持和落后地區經濟開發為核心，同時輔之以必要的社會救助。印度減貧政策體系則側重于“輸血”，通過“以工代賑”為有勞動能力的貧困者提供短期、臨時的就業崗位，以及直接為貧困家庭提供生活救助和住房保障。相較美國和印度，中國減貧政策體系更加健全合理，以基礎設施建設、經濟開發、基本公共服務和社會保障為主要內容，強調“輸血”與“造血”相結合，堅持在提供兜底保障的基礎上促進貧困對象自我發展，致力于實現大扶貧格局下的貧困精準治理。

第三，減貧資源投入。美國聯邦政府除了貧困地區經濟開發和住房救助，對其他減貧項目撥款通常不超過10億美元，州政府和社會資源投入也較為有限。B15印度政府在減貧行動中投入了大量資源，“六五”計劃期間與減貧有關的撥款為580億盧比，2005—2006年僅《國家農村就業保障法》的財政預算就達1130億盧比B16，市場和社會力量在減貧資源投入中也占有相當比重。相較之下，中國在扶貧開發中資源投入力度最大。1985—2020年，僅中央財政專項扶貧資金支出就高達9300億元左右B17，加上其他扶貧資金，累計投入總額遠超1萬億元。中國還累計選派25.5萬個駐村工作隊、290多萬名縣級以上機關事業單位干部到貧困村擔任駐村干部。B18

第四，減貧整體成效。美國“向貧困宣戰”取得了一定的成效，但遠未實現消除貧困的既定目標。1964年到1974年，美國貧困人口從3610萬人下降到2030萬人，貧困發生率從19.0%下降到11.6%。B1920世紀70年代末，貧困發生率開始反彈，此后一直在13%上下波動。B20印度“向貧困進軍”取得了較為可觀的成效，但減貧形勢依舊嚴峻。按照世界銀行的貧困標準（每人每天1.9美元），印度貧困發生率從1977年的63.1%下降到2011年的22.5%B21，目前仍是世界上貧困人口最多的國家。較之美國和印度，中國扶貧開發取得了極為顯著的成效，創造了人類歷史上的減貧奇跡。按照現行標準，1985年中國農村貧困人口為6.6億人，貧困發生率為78.3%B22，到2020年年底全部實現了脫貧。

總體來看，美國、印度和中國大規模減貧行動存在多方面差異，這些差異從根本上反映了三國政府減貧動員能力的差異。共同價值觀的缺乏和央地分權體制使美國在行政體系內外都難以實現有效的減貧動員，這進一步決定了美國無法長期堅定減貧立場、出臺健全的減貧政策以及投入足夠的減貧資源。印度多黨競選執政的聯邦體制和偏小的政府規模同樣制約了政府的組織動員和資源調配能力，雖然市場和社會投入了大量減貧資源，但由于政府的主導作用不足，減貧進程仍然較為緩慢。與美國和印度相比，獨特的制度優勢和政治優勢賦予了中國政府極其強大的動員能力，實現了廣泛而充分的減貧動員，由此轉化形成的堅定的減貧立場、科學的減貧理念、完備的減貧政策、巨大的減貧投入和顯著的減貧成效，成為中國減貧的鮮明特征。

三、中國大規模減貧的實踐經驗

中國曾是世界歷史上貧困人口最多的國家，且至今仍處于欠發達的社會形態。在過去短短30多年的時間內實現大規模減貧目標，中國堪稱創造了世界奇跡。回顧這一減貧歷程，中國政府在中國共產黨的領導下，構建了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”和“黨政一把手領導、扶貧開發機構管理、各部門參與”的減貧工作機制，在政治引領、責任落實、政策執行、資源配置、戰略調整等方面積累了豐富而獨特的減貧經驗。

1.塑造減貧政治價值，構建減貧話語體系

中國共產黨是中國減貧行動的領導者、組織者和推動者，尤其以國家領導人為核心的中央領導集體是發起和實現大規模減貧的根本推動力量。一方面，將消除貧困內嵌于社會主義本質，強化扶貧開發的政治屬性。從鄧小平提出“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”B23到習近平進一步提出“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求”B24，中國共產黨始終站在社會主義的本質立場，踐行大規模減貧使命。中國共產黨在實施《國家八七扶貧攻堅計劃》時期就強調扶貧開發是一項具有重大的、深遠的經濟意義和政治意義的偉大事業，黨的十八大以來更是要求各級黨委和政府必須把扶貧開發工作作為重大的政治任務來抓。正是消除貧困這一社會主義的本質表達和政治上的崇高定位，塑造了大規模減貧的政治價值，賦予了減貧工作非凡的重要性和優先性，為中國政府持續、完全的減貧投入提供了堅強保障。另一方面，構建減貧話語體系，指導減貧工作實踐。中國減貧的總體規劃、理念目標、方針政策等都是在中國共產黨的直接領導和指導下形成的。鄧小平關于社會主義本質的判斷和“先富帶動后富”理念，為堅持開發式扶貧和實施東西協作扶貧提供了理論指引。習近平提出的精準扶貧、脫貧攻堅等一系列重要論述，為決勝階段的減貧工作提供了根本遵循。

2.逐級壓實任務責任，強化績效考評獎懲

在規模龐大、關系復雜的行政體系內，明確任務責任、規范政策執行、激發內生動力是保障減貧效果的關鍵。中國政府在逐級分解減貧任務的基礎上，實行省、市、縣、鄉、村“五級書記掛帥”，黨政一把手負總責，層層簽訂脫貧責任書，將減貧責任落實到個人。同時，中國政府借助技術治理手段設計了精細的減貧績效考核評價制度，將各級政府的減貧任務轉化為可量化的考評指標體系，不斷提高減貧指標在經濟社會發展考核指標中的權重，通過專項巡視和逐級督查實施過程監督，通過年度考核和階段性考核獲取減貧績效結果，實行“一票否決制”。此外，中國政府還制定了減貧績效獎懲制度，將減貧績效作為地方官員升遷的重要依據，對減貧先進單位和個人進行表彰、宣傳，對減貧政策執行不力、未完成減貧任務的部門和地區負責人嚴格問責。這種責任落實和績效考評制度不僅是一種倒逼式的壓力和規范機制，更是一種助推式的激勵和競爭機制。減貧績效與政治信任的關聯對各級官員產生了“強激勵”，促使地方政府將注意力持續向減貧領域傾斜，同級政府和部門之間形成良性競爭。

3.統一調度干部資源，夯實一線組織建設

縣級政府尤其是村兩委是減貧的“前沿陣地”，任務煩瑣，責任重大。為了壯大第一線組織力量，中國政府創造了獨特的定點扶貧和駐村干部制度。一方面，在中央層級將黨政機關、人民團體、事業單位、國有企業、科研院校、軍隊和武警部隊納入行政減貧體系，由國務院扶貧開發領導小組集中統一領導，通過選派優秀干部赴定點貧困縣掛職等方式，跨過中間層級，直接定點幫扶貧困縣，協助開展扶貧工作，解決當地經濟社會發展中的突出問題。另一方面，號召縣以上黨政機關選派優秀干部到貧困村任“第一書記”、村黨支部副書記和村委會主任助理等職務，指導和參與村級減貧工作。定點扶貧和駐村干部制度實現了中央組織資源直接下沉到縣、地方組織資源直接下沉到村。這種干部調度方式，不僅能夠充實一線減貧力量，強化上級政府的領導和監督，避免官僚行政的傳統弊端，還有助于定點幫扶和派出單位貼近基層、培養干部、轉變工作作風。

4.集中配置財政資金，下放項目審批權限

1994年的分稅制改革和隨之建立的財政專項制度，為中央實施宏觀管理政策、解決重大社會經濟問題提供了財力保證。中國減貧亦受益于分稅制財政管理體制。中央財政作為減貧投入的“主力軍”，每年根據各地減貧任務和財力狀況，在一般公共預算中安排財政專項扶貧資金支持各地減貧工作，重點向中西部連片特困、深度貧困地區傾斜。地方各級財政結合本地實際，每年預算安排一定規模的專項資金用于減貧，其中省級資金投入情況納入中央財政專項扶貧資金績效評價內容。同時，各級財政專項扶貧資金項目審批權限下放到縣級，由縣級政府整合使用減貧資金，統一設計減貧項目，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的減貧投入格局。“中央財政主導、地方財政補充、縣級政府統籌”的財政投入機制，有利于中央政府在全國范圍內配置減貧資金，保障了減貧資金的高效撥付和精準使用。

5.統籌協調行業資源，動態調整減貧戰略

中國政府在減貧過程中強調全面參與、綜合施策，將減貧融入“五位一體”總體布局，幾乎涵蓋國民經濟和社會發展各個領域的各個部門，并在參與部門各司其職的基礎上，進一步實現了多層次的統籌協調與滲透融合。第一層次是整合目標和方向相近的減貧項目和資金，實施易地搬遷、整村推進、以工代賑、產業減貧、就業促進、革命老區建設等專項減貧。第二層次是統籌性質類似的行業部門資源，構建經濟開發、基礎設施建設、基本公共服務和社會保障四大減貧政策體系。第三層次是協調減貧與政治建設、經濟轉型、社會進步、文化繁榮、生態保護的關系，將大規模減貧與鍛煉干部隊伍、優化產業結構、改善人民生活、促進鄉風文明、打造綠水青山相結合，充分發揮貧困治理的正外部效應。在“全線出擊”的同時，中國政府在不同階段基于不同的貧困形勢，及時調整減貧戰略，實施重點突擊。在減貧發起階段，面對嚴重的區域性整體貧困，中國政府采取“大水漫灌”戰略，重點通過貧困地區基礎設施建設和經濟開發，消除貧困的結構性致因，實現“益貧式增長”。隨著減貧行動的深入，不同地區和群體在貧困維度和深度兩個面向的差異性日漸凸顯，中國政府亦將減貧重心逐步擴展到促進基本公共服務均等化和完善農村社會保障體系上，著力推動區域性減貧與群體性減貧的融合。到脫貧攻堅階段，致貧原因更加復雜，減貧難度持續增大，中國政府隨即將減貧戰略轉向“精準滴灌”，強調通過更加精細的減貧措施，消除貧困的個體性致因，實現精準脫貧。

四、“動員式減貧”：中國大規模減貧的理論創新

大規模減貧是一場政府主導的貧困治理行動。國外大規模減貧通常采用科層式治理模式，將貧困作為一般性公共問題納入政策議程，通過法制化的規則和程序制定和實施減貧政策。與國外不同，中國在大規模減貧過程中向行政科層制注入大量動員要素，實行“動員式治理”，創造了獨具特色的“動員式減貧”模式，實現了大規模減貧的理論創新。

科層式治理源于馬克斯·韋伯（Max Weber）提出的科層制概念，其運行邏輯在于：以縱橫交織的層級體系為組織載體，以非人格化的規則體系為行動規范，以權威基礎上的“命令—服從”為主要方式，推動政策自上而下的貫徹執行。B25科層式治理具有常規化、正式化和制度化的理性色彩，其明確的勞動分工、專業化的職位層級、程式化的操作規程以及價值中立的工作倫理，有助于確保國家治理活動的規范、有效開展。然而，科層式治理也存在自身難以克服的弊端，諸如上下層級之間的內在張力、治理行動的遲緩僵化、官僚主義的不良傾向等。更關鍵的是，這些弊端在貧困治理過程中極易被進一步放大。一方面，貧困具有歷史性和復雜性，其產生、累積和極化與政治傳統、制度慣性等恒定因素以及經濟危機、社會轉型等擾動因素密切相關，這對科層式治理的應變調整和跨域協作能力構成了嚴峻的挑戰。另一方面，貧困治理屬于“靶向治理”，其核心在于政府調動有限的公共資源對貧困群體進行無償的救助和幫扶，但資源的公共性和有限性以及資源投放的選擇性和無償性與科層式治理的經濟理性原則之間又存在必然的沖突。B26正因為此，國外大規模減貧采用的科層式治理模式面臨自身無法避免的短板。

“動員式治理”是中國為應對科層式治理的固有弊端而提供的一種外部性解決方案。“動員式治理”源于中國共產黨在革命和建設的歷史進程中創造和推動的政治動員，屬于政治動員與科層體制的復雜融合。B27其基本原理在于：中國共產黨通過自身執政地位領導并融入政府行政體制，建立起遵循其意志和邏輯的集中統一的黨政結構，據此運行政治權力，突破行政科層運作過程，以特定治理事項為中心，繞過繁雜的科層鏈條，將治理任務和配套資源精準遞送至特定層級、機構和職位，以提升執行效率。B28這種治理模式的即事性和即時性特征，避免了制度慣性和制度剛性導致的反應遲鈍和治理失靈，在應對重大公共治理事務中彰顯出巨大優勢。B29

中國在減貧過程中采用“動員式治理”，實行“動員式減貧”，發起了繼新民主主義革命和社會主義建設后第三次大規模、長時間的國家動員。中國共產黨全方位調動國家資源進入減貧領域，最終在科層體制的基礎上形成治理創新以及對常規貧困治理模式的超越。這種創新和超越以中國共產黨領導的政治優勢和中國特色社會主義制度優勢為基礎，遵循“無邊界”調動資源的核心理念，采取縱向控制、橫向整合、跨層級滲透、跨區域聯動的運行機制。

1.“動員式減貧”的制度基礎

“中國之治”基于“中國之制”。中國之所以能夠向減貧領域匯集各方資源，集中力量辦減貧大事，在根源上得益于特定的制度基礎。從中國模式來看，“動員式減貧”的制度基礎包含兩個方面。

第一，人民性政黨的堅強領導。一個執政黨只有代表人民利益、以人民為中心，才會主動發起減貧動員，也只有堅持人民導向，才能長期、全面、堅強地領導國家治理，從而保障減貧動員的充分性和持續性。中國共產黨是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，堅持人民立場，秉持以人民為中心的宗旨，始終以人民的根本利益作為行動指南，其黨性與人民性具有高度一致性。中國共產黨的人民立場體現為“堅持一切為了人民、一切依靠人民，充分發揮廣大人民群眾積極性、主動性、創造性，不斷把為人民造福事業推向前進”B30。正是中國共產黨所具備的人民性，賦予了其對國家與社會資源的強大動員能力以及對貧困治理的堅強領導能力，使其成為中國實現“動員式減貧”的政治基礎。

第二，宏觀管控型國家基本制度的強力支撐。人民性政黨“執政為民”的政治理念只有轉化為國家治理的基本制度，才能為“動員式治理”的運轉提供基礎和保障，這就要求國家基本制度具備宏觀管理和調控基礎。中國“動員式減貧”即受益于各項宏觀管控型國家基本制度的強力支撐。首先，集中統一的政治和行政制度，保障了黨政組織體系內部縱橫雙向、充分高效的減貧動員以及跨行政區域的對口幫扶動員，實現了減貧組織資源和財力資源的集中投入和快速下沉。其次，以公有制為主體的基本經濟制度賦予政府強大的宏觀調控能力，促進了貧困地區持續不斷的經濟開發、產業培育和勞動就業。最后，以民生保障為核心的基本社會制度，織密筑牢社會“最后一道安全網”，成為通過國家財政保障貧困對象基本生活和鞏固減貧成果的關鍵途徑。

2.“動員式減貧”的核心理念

“動員式減貧”旨在最大程度地動員國家資源進入減貧領域。要實現這一目標，就必須秉持“無邊界動員”的價值理念，建立超結構化的減貧體系，實現國家資源的大規模集成。具體來看，“無邊界動員”包含以下三個維度的內涵。

第一，超越組織邊界。減貧不只是政府的責任，更不只是某一層級政府或某一政府職能部門的責任。人民當家做主的政治原則和實現共同富裕的社會主義本質，決定了減貧是政府、市場、社會乃至全體國民的共同責任。中國“動員式減貧”即構建了共同參與的組織體系。其中，政府作為最重要的責任主體，在各級政府和政府內部職能部門之間實現了持續穩定的減貧協作。一方面，上級政府擁有絕對的行政權威，保障了行政指令在行政層級之間的順暢溝通、有力執行;另一方面，政府職能部門之間“全局意識”和“共治意識”的樹立，推動了各項貧困治理政策的快速落地、高效實施。B31

第二，超越領域邊界。減貧不只是社會建設的要求，更不只是民生保障的要求。貧困是一系列結構性和個體性因素綜合作用的結果，減貧同樣是一項系統工程，屬于國家各行業、各領域發展的共同要求。中國“動員式減貧”即著力實現跨域動員，構建大扶貧格局。尤其是黨的十八大以來，中國共產黨把減貧工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點任務，向政治、經濟、社會、文化、生態等各領域、各部門發起脫貧攻堅的總動員，跨域資源集結力度之大、規模之廣、影響之深前所未有。

第三，超越區域邊界。減貧不只是某一地區的事務，更不只是貧困地區的事務。社會主義和共產主義本質上是一種共建共享的社會理想，因而減貧屬于全國各地的共同事務。改革開放之初，鄧小平明確提出“讓一部分人、一部分地區先富起來，以帶動和幫助落后的地區，先進地區幫助落后地區是一個義務”B32。正是基于“先富帶動后富，最后達到共同富裕”的理念，中國創造了超越區域邊界的東西協作扶貧和對口支援扶貧模式。脫貧攻堅戰打響后，中國將超越區域邊界減貧動員推向了高潮，把東西協作和對口支援納入區域協調發展戰略大局，實現了“攜手奔小康”的目標。

3.“動員式減貧”的運行機制

“動員式減貧”堅持政府的主導地位，在執政黨的領導下將減貧意志轉化為行政目標和行動，以政府內部行政減貧動員作為國家減貧動員的主體與核心。“動員式減貧”在利用科層結構傳統優勢的基礎上，充分發揮中央政府的統籌調控作用，構建起縱向傳達、橫向貫通、縱橫交錯的行政減貧組織體系，據此配置和遞送減貧資源。這種行政減貧機制打破了科層系統內部分而治之的框架約束和常規邊界，通過跨層級滲透、跨部門聯動和跨區域銜接，實現了減貧資源的高效集成和精準配給。

第一，自上而下的跨層級減貧機制。從縱向動員來看，“動員式減貧”是一場自上而下的跨層級政府行政活動。中央政府負責減貧的頂層設計，制定規劃、方針和政策，配置財政資金，統籌全國減貧工作。地方一級政府發揮承上啟下作用，根據中央決策部署制定減貧實施方案，確定目標、下達項目、投放資金，組織指導和監督考核前線減貧工作。地方二級或三級政府扮演減貧“前線大本營”的角色，承接地方一級政府指令，匯集資源，調配人力，推動各項減貧政策措施落地生根。在實行垂直管理的同時，跨層級的行政減貧機制進一步推動逐層級與越層級相結合的組織創新。一方面，通過序列整齊、權力集中的行政體制，明確、落實各級政府的減貧任務、責任，逐層匯集、傳遞減貧資源。另一方面，在構建減貧團隊、配置財政資金等關鍵環節，精簡中間層，夯實最基層，最大限度地下沉減貧資源。

第二，統籌協調的跨部門減貧機制。從橫向動員來看，“動員式減貧”是一場政府統籌協調的跨部門行政活動。各級政府統一領導、部署減貧工作，制定減貧規劃和政策措施，橫向劃分部門減貧任務，定期開展減貧專題研究。減貧主管部門（專門機構）承擔綜合管理、統籌協調職能，組織、指導、督促、檢查、考核各部門減貧工作。各部門基于減貧規劃的總體要求，結合自身職能，開展行業減貧。在構建橫向銜接聯動機制的基礎上，根據從結構到個體的減貧邏輯，“動員式減貧”將經歷持續擴張至飽和的行政動員過程，呈現出部際之間和部門內部雙向動員擴張的特征。一方面，進入行政減貧體系的行業部門不斷增加，通常從經濟開發部門到社會發展部門，再到全體部門共同參與。另一方面，減貧工作在各部門的優先級不斷提升，從臨時性工作逐漸融入常規性工作，在減貧的最后階段甚至被置于中心地位。

第三，對口幫扶的跨區域減貧機制。除了跨部門統籌協調外，橫向行政減貧動員還包括跨區域對口幫扶，即動員發達、富裕地區一對一或多對一幫扶落后、貧困地區。對口幫扶雙方設置專門職能機構，協調組織減貧工作，致力于實現優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展。對口幫扶通常堅持三大原則。首先是精準對接。對口幫扶單位雙方在各層級之間逐級結對，如縣對縣、鄉對鄉、村對村，細化明確幫扶對象和責任，精準制定幫扶方案和措施。其次是重點幫扶。對口幫扶工作以干部交流和經濟合作為主體，重點在人才、資金、產業、勞務等方面展開，集中解決被幫扶地區的突出矛盾和重大問題。最后是嚴格考評。對口幫扶雖然屬于跨越行政區域的減貧活動，但仍然具有政治任務屬性，從而需要實行嚴格的考核、評價與問責，以保障減貧動員效果。

注釋

①United Nations. Goal 1： End Poverty in All Its Forms Everywhere. https：//www.un.org/sustainabledevelopment/poverty/， September 2015.

②Martin Ravallion， Shaohua Chen. China′s （Uneven） Progress against Poverty. Journal of Development Economics， 2007， Vol.82， No.1， pp.1-42.

③汪三貴：《在發展中戰勝貧困——對中國30年大規模減貧經驗的總結與評價》，《管理世界》2008年第11期。

④朱玲、何偉：《工業化城市化進程中的鄉村減貧40年》，《勞動經濟研究》2018年第4期。

⑤李金葉等：《經濟增長、收入分配的減貧效應探析——以新疆為例》，《經濟問題》2012年第2期。

⑥何春、崔萬田：《城鎮化的減貧機制與效應——基于發展中經濟體視角的經驗研究》，《財經科學》2017年第4期。

⑦程振源、劍玉陽：《中國經濟增長的親貧性：1989—2009》，《統計研究》2013年第7期。

⑧王雨磊、蘇楊：《中國的脫貧奇跡何以造就？——中國扶貧的精準行政模式及其國家治理體制基礎》，《管理世界》2020年第4期。

⑨B16林閩鋼、霍萱：《大國貧困治理的“中國經驗”——以中國、美國和印度比較為視角》，《社會保障評論》2021年第1期。

⑩Michael Harrington. The Other America： Poverty in the United States. New York： The Macmillan Company， 1963， pp.208-211.

B11Robert Dallek. Flawed Giant： Lyndon Johnson and His Times， 1961—1973. New York： Oxford University Press， USA， 1998， p.74.

B12Robert F. Clark. The War on Poverty： History， Selected Programs， and Ongoing Impact. New York： University Press of America， 2002， pp.96-100.

B13Raghav Gaiha， et al. Jawahar Rozgar Yojana， Panchayats， and the Rural Poor in India. Asian Survey， 1998， Vol.38， No.10， pp.928-949.

B14Upen Konch. Rural Employment Generation in India through Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Scheme （MGNREGS）. Indian Economic & Social History Review， 2013， Vol.21， No.3， pp.385-388.

B15John A. Andrew. Lyndon Johnson and the Great Society. Chicago： Ivan R Dee， 1998， p.76.

B171985年至2015年數據源于胡靜林：《加大財政扶貧投入力度 支持打贏脫貧攻堅戰》，《行政管理改革》2016年第8期;2016年至2019年數據源于國家統計局住戶調查辦公室編寫的2017年至2020年《中國農村貧困監測報告》;2020年數據源于《2020年中央財政專項扶貧資金達1461億元》，《光明日報》2020年12月3日。

B18習近平：《在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，人民出版社，2020年，第5頁。

B19王慶安：《美國20世紀60年代反貧困運動及其影響》，《歷史教學問題》2010年第6期。

B20盧映西：《社會制度決定脫貧成效》，《紅旗文稿》2020年第10期。

B21The World Bank. Poverty Headcount Ratio at $1.90 a Day （2011 PPP） （% of Population） - India. https：//data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY？end=2017&locations=IN&start=1977&view=chart.

B22《中國統計年鑒2020》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm.

B23B32《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第373、155頁。

B24中共中央黨史和文獻研究院：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社，2018年，第3頁。

B25B29王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。

B26仲超：《貧困治理背景轉換下的社會救助轉型：從保障生存到促進發展》，《求實》2021年第3期。

B27Tyrene White. Postrevolutionary Mobilization in China： The One-Child Policy Reconsidered. World Politics， 1990， Vol.43， No.1， pp.53-76.

B28折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》2014年第1期。

B30《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社，2017年，第40頁。

B31謝岳：《中國貧困治理的政治邏輯——兼論對西方福利國家理論的超越》，《中國社會科學》2020年第10期。

責任編輯：海 玉

Abstract：China has， for the first time in history， eliminated absolute poverty by the end of the year 2020. Compared with the large-scale poverty reduction actions of the United States， India and other foreign countries， China puts more emphasis on the subjectivity of the government in the process of poverty reduction， shows the extremely strong mobilization ability of the government， and accumulates rich and unique practical experience in political guidance， responsibility implementation， policy implementation， resource allocation， strategic adjustment and other aspects. Compared with the bureaucratic governance model commonly used in foreign countries， China has creatively injected a large number of mobilization elements into the bureaucratic system and implemented "mobilization poverty reduction". This poverty reduction model is based on the strong leadership of the people′s political party and the strong support of the basic system of the macro-control country. It follows the core concept of "borderless" resource mobilization， and adopts the operation mechanism of cross level penetration， cross department linkage and cross regional convergence， which highlights the advantages of socialism with Chinese characteristics.

Key words：poverty reduction; poverty control; poverty alleviation and development; Chinese experience; mobilization