說說當下的碳排放權交易及配額模式

劉云生

國際碳排放權交易與配額模式

國際環境下減排責任劃分原則

為控制溫室氣體排放，聯合國環境與發展大會于1992年5月通過了《聯合國氣候框架公約》（以下簡稱《公約》）?！豆s》提出，全球溫室氣體排放最大部分源自發達國家，發展中國家的人均排放仍相對較低。1997年12月在日本京都舉行的第三次《聯合國氣候框架公約》締約方大會上通過了《京都議定書》。《京都議定書》遵循“共同但有區別”的原則，約定了《公約》附件一國家（包括澳大利亞、奧地利、白俄羅斯、比利時、保加利亞、加拿大、克羅地亞、捷克共和國、丹麥、歐洲共同體、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、意大利、日本、拉脫維亞、列支敦士登、立陶宛、盧森堡、摩納哥、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯聯邦、斯洛伐克、斯洛文尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、烏克蘭、大不列顛及北愛爾蘭聯合王國、美利堅合眾國）的強制減排目標。美國等部分發達國家認為，在此框架下中國、印度等發展中大國沒有以有效的方式參與減排并不公平，從而陸續退出《京都議定書》。與此同時，國際上針對全球減排責任劃分的問題相繼提出了不同的原則或方案，如為了讓發展中國家參與減排，美國和英國率先提出了“單位國內生產總值碳排放”和“人均碳排放”的方案，但未能充分考慮發達國家應承擔的歷史責任。之后，中國和瑞典也分別提出了“人均累計碳排放”以及“單位GDP累計碳排放”兩種核算方案，兼顧了歷史責任、經濟發展以及人口規模等各項因素，在國際上受到較高程度的認可。

國際框架下的碳交易機制

《京都議定書》規范了三種碳交易機制，分別是聯合履約機制（Joint Implementation，JI）、清潔發展機制（International Emission Trade，CDM）以及國際排放貿易（International Emission Trade，IET）。IET是指附件一國家根據《京都議定書》的規定獲得相應的排放許可，再將其分配給國內的排放經濟主體，擁有交易許可的排放主體可以將所獲得的配額拿到市場上進行交易。而JI和CDM機制的制訂考慮到各國的經濟發展水平、科學技術水平、能源利用率存在差異，相對發達的國家在國內的減排成本及難度相對較高，所以允許在其他國家開展節能減排或碳匯、碳捕集的項目合作，用于抵消部分碳排放，以實現其在《京東議定書》下的減排承諾。JI是附件一國家之間進行的合作，而CDM是在附件一國家與非附件一國家之間開展的一種合作交易模式。CDM機制下，不僅投資國可以用更低的成本獲得核證減排量，東道國也可以通過項目獲得投資資金并積累技術儲備（見表1）。

國際主流碳市場的發展

當前國際主流碳市場根據參與形式分為自愿參與的碳市場和強制參與的碳市場。其中，自愿參與的碳市場以芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）為代表。CCX成立于2003年，是全球第一個具有法律約束力、基于國際規則的溫室氣體排放登記、減排和交易平臺，排放主體自愿參與減排體系并做出承諾，主要交易品種為ERUs與CERs。由于美國在應對氣候變化上的消極態度，如拒絕做出具體的減排額度承諾以及相關法案的缺失，導致市場缺乏國際條約依據，市場交易量逐漸萎縮，會員陸續退出，CCX在創辦八年后被亞特蘭大的洲際交易所收購。強制減排的碳市場的交易特點是“強制參與、強制減排”，主要交易品種為碳排放權，是目前國際碳市場交易的主要形式，以歐盟排放交易體系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）為代表。EU ETS是全球范圍內交易規模最大、流動性最好、影響力最強的溫室氣體減排市場，交易規模約占全球碳排放總量的9%。

歐盟排放交易體系的優化與演進

EU ETS采取了分階段實施的方式，截至2020年底經歷了三個階段，自2021年起已進入了第四階段。其中，第一階段為市場的完善摸索經驗、奠定基礎階段，后面三個階段則根據上一階段的經驗逐步對市場政策進行優化完善。在配額分配方面，一是優化國家間分配形式，從原有的各國自行分配調整成了由EU ETS按照碳排放計劃向各成員國發放約束性指標;二是優化國內分配形式，從歷史排放法或歷史強度法向基準線法過渡;三是提出了碳排放權分配的動態調整機制、設定活動水平臨界值（Activity level threshold，ALT）作為調整系數，動態調整碳排放分配權。在分配形式方面，逐步壓縮免費配額，EU ETS經過實踐認為拍賣是最經濟效率的分配方式，有償使用更好地體現了“污染者付費”的原則。在覆蓋范圍方面，逐步擴大控排管理行業的范圍，提高碳市場覆蓋面。在核證減排方面，優化核證減排使用規則，逐步壓縮核證減排的使用范圍。

歐盟排放交易體系的發展與成效

根據歐洲環境署（European Environment Agency， EEA）的數據，歐盟整體碳排放已于1990年達峰，目標是在2050年前達到碳中和。具體來看，1990～2005年，歐盟二氧化碳排放量的下降并不明顯。自2005年建立EU ETS以來，歐盟碳排放呈顯著下降趨勢，截至2020年碳排放水平已較1990年下降超20%。這充分證明了EU ETS是一個行之有效的減排機制，可以有效推進歐盟實現碳中和的目標。預計到2030年，在現有措施下碳排放水平將再下降20%，加入其他（減排）措施的情況下還能額外下降15%。據此，根據EEA測算，歐盟地區預計可以在2050年前后接近碳中和的目標。

我國碳排放權交易及配額模式現狀

我國參與國際碳交易機制

在《京都議定書》規定的三種機制中，我國作為最大的發展中國家，積極參與CDM機制，為實現碳達峰與碳中和奠定了良好的基礎。截至2019年，我國累計建成3807個CDM注冊項目，占全球CDM項目的比重逾40%，累計產出核證減排量（Certified Emission Reduction，CER）約11億噸，約占全球核證減排量的54.39%。根據CDM項目數據庫系統數據，我國的CDM注冊項目中，有3728個項目屬于清潔能源項目，對我國實現碳排放達峰起到積極作用。剩余項目中涉及溫室氣體分解項目54個，碳匯項目4個，此類項目可以通過分解已排放的溫室氣體，或是依靠植樹造林、森林管理、植被恢復等措施吸收已排放的溫室氣體，為我國未來探索碳中和之路提供了寶貴經驗。事實證明，CDM這類核證減排機制可以在一定程度上激發非強制減排地區發展清潔能源的積極性，有效降低該地區的溫室氣體排放。

我國碳市場的建設情況

目前，我國碳市場由試點地區碳市場和發電行業全國統一碳市場組成。2011年，根據黨中央、國務院應對氣候變化工作的總體部署，為落實“十二五”規劃關于逐步建立國內碳排放交易市場的要求，經國家發改委同意，在七個省市（北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市）開展了碳排放權交易的試點示范工作。2013年6月18日，深圳市碳市場正式上線，隨后各試點地區碳市場也紛紛上線。試點地區根據當地經濟發展及環境保護特點陸續出臺了符合當地發展需要的碳排放權交易管理辦法。2020年12月31日，生態環境部發布了最新審議通過的《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》在覆蓋范圍、配額分配、分配形式、核證減排方面均進行了相應的規定。其中，覆蓋范圍方面，由生態環境部負責建立全國統一的碳排放登記及交易系統、確定應當列入溫室氣體重點排放單位的條件。《辦法》還要求已納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位，不再參與地方碳排放權交易（2019～2020年納入地方碳排放市場的，暫不要求其參加全國碳市場2019年度和2020年度的配額分配和清繳）。目前，發電行業已初步形成全國統一的碳市場，全國統一的碳市場也將于2021年6月底正式啟動運營。

全國統一碳市場建設情況

在配額分配方面，由生態環境部根據國家溫室氣體排放控制要求綜合考慮經濟增長、產業結構等因素確定碳排放配額總額及分配方案，各省級行政機關根據有關方案向本行政區域內的重點排放單位分配規定年度的碳排放配額。在分配形式上，碳排放配額分配以免費分配為主，適時引入有償分配。在核證減排方面，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵消碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。另外，為加快碳達峰、碳中和目標的實現，《辦法》鼓勵交易主體自愿注銷其所有的排放配額。

試點省市碳市場建設情況

在配額分配方面，各試點地區的碳市場配額分配方法存在共通點，但又有各自的特點。常見的配額分配方法是基準線法、歷史排放法和歷史強度法。在分配形式方面，目前試點地區采用的配額發放方式主要是免費發放或免費有償相結合的發放方式。由于免費分配不利于提升企業主動節能減排的意愿，因此現階段天津市、上海市、深圳市、重慶市、廣東省、福建省等多個試點地區也采用了免費、有償發放相結合的方式。在覆蓋范圍方面，各試點碳排放權交易管理辦法所納入的行業存在較大差異。在核證減排方面，大多數試點地區允許排放主體可使用一定比例的核證自愿減排量抵消其碳排放量，但抵消比例各有不同，如天津市規定不可超過當年實際碳排放量的10%，而上海則按照項目所在地分別設定了3%和2%的抵消上限（見表2）。

我國碳市場的實施情況

全國統一碳市場實施情況

目前，生態環境部率先對發電行業的碳排放權配額與分配制定了實施方案。生態環境部通過對2013～2019年期間發電行業重點企業的碳排放情況進行核查，篩選確定了2019～2020年全國碳市場配額管理的重點排放單位名單，并于2020年12月29日印發了《2019～2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱《方案》），共涉及發電企業2225家，總碳排放規模超40億噸，約占全國碳排放總量的40%。

試點省市碳市場實施情況

自試點地區碳市場建成以來，市場活躍程度逐步提升。配額交易方面，截至2020年底，各試點地區碳交易累計已超4.45億噸，累計成交額達104.31億元。根據中央財經大學綠色金融國際研究院統計，2020年各試點區域配額成交情況如表3所示。

核證減排交易方面，市場也呈現交易持續保持活躍的狀態。截至2020年底，全國核證減排量成交達2.68億噸，其中上海交易量持續領跑，已超1億噸，占比超40%，而重慶市場尚無核證減排成交記錄。

我國碳排放權交易與配額模式中存在的問題

試點地區的多樣化管理政策及分割管理模式一定程度上影響全國碳交易市場的統一。一是各試點地區依照地區自身經濟與排放特點，制定碳排放權交易管理辦法，導致了各試點地區就所納入的行業、排放權分配規則、分配方式出臺的政策有所不同。為實現全國范圍內的碳達峰目標以及碳中和愿景，全國統一的碳市場正在逐步完善，分割管理模式不利于政策統一的全國碳市場的形成。二是各試點地區之間未能形成統一的碳市場，阻礙了碳排放權在試點區域之間的流動、降低了試點地區碳市場活力。在減排效果上則體現為碳價差異大，而碳價能夠釋放經濟信號，倒逼排放主體進行轉型升級，減少碳排放量。三是在試點效果方面，

因缺少跨地區交易及分配的試點經驗，降低了試點地區對培育全國統一碳市場的參考意義。

全國統一的碳市場覆蓋面不足，分配方案未考慮地區差異。一是全國統一的碳市場目前僅針對發電行業企業，尚有占全國碳排放60%的其他行業、企業暫未納入全國碳市場統一管理。全國碳市場對溫室氣體高排放單位的覆蓋程度不高，實際減排成效尚待檢驗。二是《方案》中省級行政區碳排放配額分配方式為“由生態環境部按照標準確定重點排放單位的名單，名單內企業統一按照基準線法確定配額，省級配額由省級行政區域內重點排放單位加總得出”，尚未將地區修正系數納入測算，導致該分配方式未能充分考慮到全國各省份、各地區之間經濟水平、產業結構、科學技術、綠色產業等發展不均衡的現實情況。

碳排放外部性給碳達峰與碳中和帶來的不確定性。庇古的外部性理論認為，企業的排污行為造成的損失會由其他企業、個人以及整個社會共同承擔，相較于企業所獲得的收益，其本身基本不用承擔因此帶來的私人成本，所以從經濟角度出發，不在控排范圍內的企業會傾向于繼續排放甚至多排放。依據該理論，因目前我國碳市場覆蓋的區域及行業有限，未納入管理的行業及地區會傾向于繼續甚至增加碳排放，造成全社會碳排放量不降反升，給我國在承諾時間內實現碳達峰與碳中和帶來潛在的不確定性。

國內碳排放權交易與配額模式的建議

優化排放主體配額測算方案，逐步提高有償發放比例。從EU ETS針對排放主體的分配測算方案的演變上來看，歷史排放法以及歷史強度法存在對已經主動開展節能減排的主體的不公平，基準線法在此方面則更為科學。全國統一碳市場在電力行業的分配上也統一采取了基準線法的方式。未來，培育全國統一的碳市場更加有利于我國構建一個交易量活躍、碳價合理的碳市場。建議相關職能部門可以先行制定以基準線法為主的碳排放權分配測算指導意見，各試點地區碳市場根據指導意見逐步優化分配測算方式，為全國統一碳市場奠定好基礎。從發放形式上看，免費發放的形式因為政府和市場之間的信息不對稱而造成分配不當，導致部分排放主體因分配不當獲得超額利潤，而拍賣分配的形式可以更好的體現“污染者付費”的原則，政府也可以利用拍賣所得發展低碳、碳匯項目，形成良性循環，更加有利于為碳中和做好技術積累。但拍賣的方式確實會增加排放主體的成本，故執行阻力較大。因此需要通過碳市場的分階段運營，培養排放主體碳排放需要付費的觀念。建議我國參考EU ETS，逐步提高發放的碳排放權中以拍賣形式發放的比例，制定好未來以拍賣形式發放碳排放權的計劃，釋放碳排放需要付費的信號。

平衡區域發展現狀，探索區域間碳配額方案。黨的十九大報告中明確指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，而發展不均衡的主要表現形式就包含區域發展的不均衡。所以，在制定碳排放權分配方案時應充分考慮區域發展不均衡的情況，這既符合我國經濟發展的現實需要，也符合習近平總書記在中央工作會議講話中支持有條件的地方率先達峰的要求。具體實施方面，一是可以參考《京都議定書》“共同但有區別”的原則，對經濟發展水平高、科學技術積累基礎好的區域率先制定達峰計劃，根據計劃形成排放權分配方案;二是參考我國和瑞典在國際上提出的依照“累計人均碳排放”和“累計單位GDP碳排放”的測算方案，充分考慮我國地區間歷史責任、經濟發展以及人口結構等因素，科學分配碳排放權;三是充分考慮到各省市目前的經濟結構因素，從“經濟含碳量”“高碳行業占比”等角度出發，尊重各省市的經濟轉型難度等現實情況，科學制定控（減）排計劃。

逐步擴大控排行業范圍，推進自愿減排與核證減排。鑒于我國目前經濟與技術發展的現實情況，目前納入碳市場管理的行業及地區還存在一定的局限性。這就可能造成暫未納入管理的行業以及地區的碳排放量無序增加，使得全國整體碳排放的失控，給我國在承諾時間內實現碳達峰與碳中和帶來不確定性。從全國統一碳市場角度來說，我國目前還處于僅對發電行業碳排放進行控制的第一階段。盡管發電行業碳排放量所占比重較大，占據了接近我國總體碳排放量的40%，但也依然有占比高達60%的行業尚未納入碳排放的管理工作，因此應盡快確認其他行業納入全國統一碳市場的分階段計劃。由于基于覆蓋面擴大的方法還需要一段時間逐步推進，所以建議：一是參照CCX的模式建立自愿減排市場，鼓勵暫未納入強制控（減）排管理的排放主體，特別是國有企業、上市公司等，承擔社會責任、加入自愿減排市場，培養排放主體未來積極參與強制市場的能力和信心;二是相關職能部門做好分階段將暫未納入的行業、地區納入強制控（減）排管理的計劃，持續釋放監管信號，以確保自愿減排市場交易的可持續發展、提升市場活力;三是鼓勵未納入強制減排管理的地區及行業開發核證減排項目，并在市場建設初期適當放寬核證自愿減排量在強制碳市場的使用比例，從而擴大強制碳市場中排放主體對核證減排量的需求，刺激核證減排項目的開展。

（作者單位：中國人民銀行南京分行）