以高質(zhì)量立法推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)
——韶關(guān)探索農(nóng)村住房建設(shè)管理“小切口”立法

文 彭舒瓊

黨的十九大報(bào)告提出，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，“治理有效”是重要的一環(huán)，需要打破固有的藩籬，處理好諸多重大關(guān)系和重大矛盾。農(nóng)村住房建設(shè)管理是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要抓手，也是擺在基層黨委政府面前的一塊“硬骨頭”。加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)和宅基地管理，引導(dǎo)村民合理建設(shè)住房，是提高農(nóng)民建房質(zhì)量、保障農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全的需要，是理順管理體制、完善基層治理體系的需要，是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的需要。

積極探索“小切口”立法解決農(nóng)房建設(shè)管理問題

農(nóng)村住房和宅基地是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。在我國，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系是“房地一體原則”，農(nóng)村宅基地的權(quán)屬和使用原則是集體所有、農(nóng)戶使用，一戶一宅的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“戶有所居”。改革開放后，我國農(nóng)村迎來了建房熱潮，農(nóng)民新建農(nóng)房后，雖然舊宅基地及其農(nóng)房利用率低下，卻將其作為自身資產(chǎn)予以保留，未將舊房拆除和將原宅基地退回村集體，造成“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，也造成了土地資源閑置浪費(fèi)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量大幅增加，農(nóng)村成為眾多中青年勞動(dòng)力“候鳥式”居住地，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性持續(xù)降低，宅基地的居住保障功能不斷削弱，農(nóng)房閑置和宅基地使用率低下情況日益凸顯。

由于農(nóng)村住房建設(shè)管理領(lǐng)域仍有立法空白，國家層面的中央立法和省級(jí)層面的地方立法都未制定專門法律法規(guī)規(guī)范農(nóng)村住房建設(shè)，韶關(guān)市人大常委會(huì)審時(shí)度勢(shì)，緊緊圍繞中央和省、市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的決策部署，積極探索農(nóng)村住房建設(shè)管理領(lǐng)域的“小切口”立法。2019年，市人大常委會(huì)將《韶關(guān)市農(nóng)村住房建設(shè)管理?xiàng)l例》列入立法計(jì)劃，在尊重農(nóng)民安居需求和農(nóng)房建設(shè)實(shí)際的基礎(chǔ)上，針對(duì)韶關(guān)市農(nóng)村住房建設(shè)管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題精準(zhǔn)發(fā)力，以期改變長期以來形成的農(nóng)村住房建設(shè)缺乏合理規(guī)劃、“建新不拆舊”、宅基地閑置浪費(fèi)等問題，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)基礎(chǔ)。

充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用推進(jìn)科學(xué)民主依法立法

安居方能樂業(yè)。農(nóng)村住房建設(shè)管理事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，事關(guān)韶關(guān)市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興大局，市人大常委會(huì)把這項(xiàng)立法任務(wù)作為工作的重中之重，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以“有效、管用、可操作”為原則進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，確保條例草案與上位法不抵觸的同時(shí)，問題導(dǎo)向更明確，地方特色更突出，推動(dòng)解決農(nóng)村住房建設(shè)管理中的突出問題。

在起草環(huán)節(jié)，市人大常委會(huì)提前介入，及時(shí)掌握條例起草進(jìn)度，以解決當(dāng)前韶關(guān)市農(nóng)村住房建設(shè)中存在的規(guī)劃滯后、違規(guī)建設(shè)等問題為目標(biāo)，督促指導(dǎo)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市自然資源局等部門扎實(shí)推進(jìn)起草工作，協(xié)調(diào)解決起草過程中出現(xiàn)的問題，將“接力跑”變?yōu)椤奥?lián)合作戰(zhàn)”，確保按計(jì)劃提請(qǐng)審議。在修改環(huán)節(jié)，主動(dòng)與起草部門對(duì)接，多次會(huì)同市司法局、市自然資源局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市住建管理局、市地方立法研究中心等有關(guān)部門研討、座談、論證，嚴(yán)格按照規(guī)劃先行、一戶一宅、標(biāo)準(zhǔn)法定的原則和中央關(guān)于深化農(nóng)村宅基地管理制度改革的思路和要求，對(duì)條例草案逐章逐條反復(fù)進(jìn)行修改完善。對(duì)“建新拆舊”通過協(xié)議退出舊宅基地等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，加大征求意見、調(diào)查研究和溝通協(xié)調(diào)力度。通過報(bào)刊、官網(wǎng)廣泛征集人大代表和社會(huì)公眾立法意見建議，共收集意見建議166條、采納吸收58條、修改83處，最大限度凝聚立法共識(shí)。在審議環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮人大常委會(huì)審議和法制委員會(huì)統(tǒng)一審議作用，對(duì)條例草案認(rèn)真審議把關(guān)，確保體例精簡、內(nèi)容細(xì)實(shí)、務(wù)實(shí)管用。針對(duì)市委、市政府和人民群眾最關(guān)切關(guān)注的“核心城區(qū)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部及城市周邊農(nóng)村住房建設(shè)”問題，市人大常委會(huì)審議后認(rèn)為，城中村違規(guī)建房情形急需管控，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界目前亦沒有劃定，條例的適用范圍應(yīng)涵蓋城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的農(nóng)村（即城中村）。因此，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》規(guī)定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制詳細(xì)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃的情形下，條例從韶關(guān)市實(shí)際出發(fā)，規(guī)定“城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，尚未編制詳細(xì)規(guī)劃的，可以編制村莊規(guī)劃”等內(nèi)容，把城中村的農(nóng)村住房建設(shè)和宅基地管理一并納入條例的適用范圍。

韶關(guān)農(nóng)村風(fēng)貌（資料圖片）

抓住關(guān)鍵條款反復(fù)討論著力提高地方立法質(zhì)量

市人大常委會(huì)在立法過程中更加注重“小快靈”，找準(zhǔn)立法的矛盾焦點(diǎn)，精準(zhǔn)把握高質(zhì)量發(fā)展提出的法治需求，堅(jiān)持“成熟幾條立幾條、管用幾條立幾條”，積極回應(yīng)群眾關(guān)切。對(duì)有爭議的條款，反復(fù)征求省人大常委會(huì)法工委、市直單位和立法專家的意見，多次修改論證，達(dá)成一致意見。

一個(gè)頗有爭議的焦點(diǎn)，就是關(guān)于城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地建設(shè)住房的問題，此種情形沒有明確的上位法規(guī)定，但在韶關(guān)市又普遍存在，需予以解決。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。“宅基地流轉(zhuǎn)不出村”的規(guī)定，僅允許宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種制度安排的初衷是為了嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民最基本的土地權(quán)益不受剝奪和侵害，但客觀上束縛了農(nóng)民對(duì)宅基地及其農(nóng)房處置的權(quán)利。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》規(guī)定，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。中央《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》強(qiáng)調(diào)，要積極探索“三權(quán)分置”，在落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上，著力放活農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)，賦予所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)不同的向外部人員流轉(zhuǎn)空間。該方案旨在適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，吸引多元主體參與鄉(xiāng)村振興，帶動(dòng)農(nóng)村居民增產(chǎn)增收。在此背景下，條例堅(jiān)持把“城鎮(zhèn)居民不得以購買、交換、抵債或者其他非法形式使用農(nóng)村宅基地建設(shè)住房”寫入條文，目的在于“保障居住、拒絕投機(jī)”，確保地方立法最大程度地保障農(nóng)民的居住權(quán)利又符合國家大政方針政策。

2020年11月27日，省十三屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議批準(zhǔn)通過了《韶關(guān)市農(nóng)村住房建設(shè)管理?xiàng)l例》，這是廣東省內(nèi)第一部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村住房建設(shè)及其監(jiān)督管理的地方性法規(guī)，是韶關(guān)市開展農(nóng)村住房建設(shè)工作的基本遵循和行動(dòng)指南，具有開創(chuàng)性意義。條例從鄉(xiāng)村規(guī)劃、建房條件和審批程序等方面嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)民建房行為，在保障農(nóng)村住房需求、落實(shí)“一戶一宅”、盤活閑置宅基地等方面作出了更細(xì)更實(shí)的規(guī)定，在控制農(nóng)民違法建設(shè)的同時(shí)，也保障農(nóng)民建房的權(quán)利，既有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，又富有地方特色和可執(zhí)行性。通過一項(xiàng)一項(xiàng)抓好落實(shí)，把人民生活高質(zhì)量發(fā)展的要求變成美好現(xiàn)實(shí)。

條例的制定與實(shí)施，有效遏止了當(dāng)前韶關(guān)市農(nóng)村無序建房的局面，促進(jìn)了土地集約節(jié)約利用，深化了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)規(guī)范有序、建房體量風(fēng)貌管控有效、建房質(zhì)量安全監(jiān)管有力，村莊舊貌換新顏，村場大變樣，有新房又有新貌，農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善，農(nóng)村村民幸福指數(shù)持續(xù)提升，有力推動(dòng)了韶關(guān)農(nóng)村住房建設(shè)的規(guī)范化和法治化。