試論設立破產法庭的意義及發展路徑

石干一 黃梅

摘要：地方政府、企業對破產法“不解” “不接”久矣。 破產法庭的設立，有助于傳播正面的破產理念，降低破產成本，對于優化市場退出機制、健全市場經濟體系、解決“執行難”問題具有重要作用。而目前各地破產法庭的建設更多地是基于營商環境的提升、供給側結構性改革，因此未來地方破產法庭的建設與改革的目標應當是：（一）加快破產法庭的建設，推動各地中級人民法院設立專門的破產法庭， 構建破產案件繁簡分流有效流暢的現代辦案平臺，實現破產案件由中級人民法院集中管轄;（二）加強破產法庭的內部建設，加大對破產法庭的投入，有充盈的編制、人員，有專業、穩定的破產審判隊伍獨立辦案;（三）完善破產審判機制， 建立自律糾錯的司法監督體系，探索破產審判新模式。

關鍵詞：破產法庭;營商環境;市場

中圖分類號：D922.291文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）12-0064-04

2018年12月—2020年4月最高人民法院批復北京、上海、濟南、青島等城市的破產法庭，設立專門的破產法庭為破產審判工作專業化程度的提高提供了更加廣闊的空間。本文將對設立破產法庭的意義及發展路徑發表一些見解。

一、破產法庭設立的背景

改革開放40多年來，社會主義市場經濟蓬勃發展，市場化程度不斷加深，破產法作為市場經濟良性運行的“守護者”，我國《企業破產法》是我國經濟“市場化”的必然產物。十八屆三中全會明確指出：“健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度。”[1]隨著中國特色社會主義市場經濟體制深入發展、國內經濟雙循環的大背景之下，破產程序作為拯救失敗企業、淘汰失敗企業的最優法律程序，構建系統化、專業化的破產審判機制，加快破產法庭建設，在優化市場退出機制、健全市場經濟體系將發揮重要作用。

作為深化供給側結構性改革的重要產物，設立破產法庭的主要功用是“三去一降一補”（去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板），去產能，這其中妥善處理“僵尸企業”更是本次深化供給側結構性改革的重中之重。通過破產程序，對“僵尸企業”采取破產重整、破產和解，對具有仍具有“市場”價值的“僵尸企業”進行挽救，讓其能夠再次為“市場”創造價值;或者利用破產法中的破產清算程序清理已經喪失“市場”價值的“僵尸企業”，將其清除市場運行，以圖市場再注“活水”。運用破產法中清算、重整、清算成為“僵尸企業”處置的重要路徑。在疫情肆虐的背景之下，加快產業轉型升級，更好發揮司法在深化供給側結構性改革服務作用，加快推動破產審判的專業化建設，事關黨中央“六穩六保”、全面深化改革的大局，推動破產專門法庭的建設，將有效解決破產審判專業化不足[2]。

習近平總書記多次談道：“法治是最好的營商環境。”[3]提升、優化營商環境作為當前黨中央高度重視的工作，2020年中國在世界銀行營商環境排名中位列51位，世界銀行“營商環境”評分中，“破產法框架”及“破產審判的有效性”是重要評分指標。破產法律系統化構架、破產審判專業化提升，將是提高我國營商環境排名的關鍵因素。破產法庭的設立，對于優化破產審判機制，構建具有中國特色的破產審判路徑有重要意義，是落實習近平總書記關于改善市場環境、深化對外開放程度，打造公平公正、透明可預期的“市場化”“法治化”營商環境的重要舉措;對未來提升我國國際司法話語權，加快我國破產法國際化有重要作用[4]。

二、設立破產法庭對于國家經濟發展的意義

（一）設立破產法庭對城市營商環境發展的積極意義

營商環境是一個國家、一個地區、一個社會吸引投資、吸引商業、吸引投資者的軟環境，也是一個市場主體，特別是企業主體經營的軟環境，同時，也是一家企業、一個企業群經營商業的條件和境況。因此，它對一個國家、一個地區、一座城市的經濟發展非常重要[5]。2020年1月1日，國務院發布的《優化營商環境條例》第四條規定：“優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，應以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善立法保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境”①。破產法庭的設立對提升城市營商環境的意義，筆者認為主要體現在以下兩個方面：

1.破產法庭建設有助于傳播正面的破產理念，即市場理念

經濟的發展必須讓市場在資源配置中起決定性作用，隨著供給側結構性改革的深入，實現經濟轉型的發展就必須實現“騰籠換鳥”，就必須加快對僵尸企業的處理，為地方經濟發展注入新活力，從這個層面而言，就必須讓破產在資源配置中起到決定性作用[6]。以黃石市為例，黃石市是國務院公布的資源枯竭型城市，辦理破產對于實現黃石市產業升級，承接東部產業轉移有著重要意義。當前全社會對于破產法的“污名化”依舊存在，地方政府、企業對破產法“不解”“不接”久矣。破產本身作為市場經濟運行的常態化現象，市場化進程下必然催生出破產法。破產本身并不意味著“淘汰”，其更強調“調整”與“優化”，破產法庭的不斷發展，破產審判機制的不斷完善，“預重整”程序的不斷優化，將為傳播正向破產理念、破產觀念，為破產法“正名”不斷貢獻力量。

2.破產法庭建設有助于降低破產成本

辦理企業破產的過程中，必須有效地壓縮破產成本，根據世界銀行的相關指標，破產成本主要由破產時間性成本、程序性成本等構成。目前，我國辦理破產企業的破產成本占到債務人總資產的22%[2]，過高的占比導致企業拒絕破產，有企業家曾戲稱，破產企業將會因為破產而再次破產。降低破產成本的關鍵在于縮短審理時長，2018年我國破產案件的平均審理時長達570天，漫長的審判導致破產管理費用居高不下，破產成本隨之水漲船高，如何有效縮短審理時長成為辦理破產案件的“牛鼻子”。以上海市為例，上海市破產法庭設立以來，上海市2019年度破產案件平均審理時長同比下降60.7%，破產成本同比降低40%以上，破產清償率達到50%以上②。破產法庭的建設，有利于將破產案件集中管轄，完善破產程序的制度性建設，同時破產法庭的建立，也有利于地方法院集中破產審判專業人才，建立專門的破產審判團隊，從而能夠有效、快速、專業的處理破產案件，降低破產成本。

（二）設立破產法庭對于解決“執行難”問題的積極意義

“執行難”在我國各級法院長期存在，是各級法院的一大頑疾。“執行難”問題的長期存在嚴重影響了司法公信力，嚴重侵害了當事人的合法權益。2016年最高人民法院提出“兩到三年內基本解決執行難”，提高執行結案率，破解“執行難”;“執行難”在我國各級法院當前已基本得到緩解，但受制于《企業破產法》《民事訴訟法》等局限性，“執行難”問題將在我國各級法院長期存在。廣義上的“執行難”是指當事人未能獲得生效法律文書上的權利未能得到實現，狹義的“執行難”是指被執行人有能力履行而由于各種原因而未能執行的情形。無論是廣義還是狹義的“執行難”定義，其本質均在“無法履行”，即當事人已無履行能力。因此，所謂的“執行難”并非執行環節“難”，而是“難”在執行環節之外。在此背景之下，2017、2018年最高人民法院連續發布相關司法解釋，推動執行轉破產制度，提高執行結案率，破解“執行難”。

執行轉破產制度提出的本質即在解決“執行環節之外”當事人履行不能的情形，將符合破產條件的案件經執行申請人的同意后移送至相應的破產審判庭，將執行程序轉為破產程序。相對于執行程序而言，破產程序更具有其獨特的優勢，破產程序是多元化的，在盡最大可能保護各方債權人的同時，通過和解、重整程序對債務人亦進行了有效保護。但就筆者調研實踐了解，“執轉破”制度對專業化程度較高，制度配套尚不及執行制度健全，且受制于當前法院內部工作機制影響，“執轉破”制度推廣、適用程度遠未達及預期。

1.導致“執轉破”啟用率較低的成因

第一，執行轉破產制度本身程序結構較為復雜。根據《企業破產法》《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉的司法解釋規定》：“符合破產條件的被執行案件由執行法院移送至被執行人住所地法院，由其裁定是否符合破產條件;符合破產條件的，裁定執行終止。”由此執行程序轉為破產程序。但是，長期以來，我國執行程序和破產程序由于定位不同，作用不同，故而各級法院在執行程序中面對執行不能的難題時，往往以“參與分配”替代破產程序，從而完成案件的執行。兩者較之，前者程序繁瑣，專業化程度高，對審判人員審判素養要求較高;反觀后者，其并未存在清算程序，且不存在各程序之間轉換，因此操作更為簡易。故而導致法院更傾向于選擇后者。

第二，法院內部工作機制與執行轉破產之間缺乏銜接。“執轉破”程序在法院啟用率低另一原因是由于當前我國各級法院之間并未建立統一的“執轉破”考核評估體系。辦理破產案件本身就因破產程序而具有一定的特殊性，然而當前法院審判工作質效評估體系9個約束性指標所反映的質量效率效果指標卻并未能夠客觀體現辦理破產案件的特殊性。執行工作質效評估體系中所涉及的33個指標中，均未將“執轉破”工作質效統一納入考核評估范圍。在此種情況下，“執轉破”案件的考核評估長期游離于法院統一工作考核標準之外，無法與法院正常工作考核項銜接。這就導致法官缺乏適用動力，畢竟“執轉破”程序相較于傳統“參與分配”程序或執行和解等程序所耗費的精力要更甚。

第三，執行轉破產程序法供給缺乏。《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》第五百一十三條規定：“在執行中，作為被執行人的企業法人符合企業破產法第二條第一款規定情形的，執行法院經申請執行人之一或者被執行人同意，應當裁定中止對該被執行人的執行，將執行案件相關材料移送被執行人住所地人民法院。”首先，本條中對“執轉破”的適用主體進行了規范，但是在司法實踐過程，受各地經濟發展水平影響，各地各級法院適用主體并不相同。例如，廣東省高級人民法院《關于執行案件移送破產審查的若干意見》中指出，非企業法人也可適用執行轉破產的制度。其次，本條規定法院在適用“執轉破”程序時不得依職權適用，且最高人民法在《最高人民法院關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》中明確指出，法院不得依職權適用“執轉破”程序，且需當事人明示同意;但在各地實施中，同樣出現了最高院與地方法院規定的沖突。例如，《浙江省高級人民法院關于執行程序與破產程序銜接的若干問題的紀要》中規定，當事人同意的情形不僅包含“明示”同意還包括“默示”同意。在最高法院與地方法院規定沖突的背后，實際上是“執轉破”程序規范低階化與程序法供給不足的尷尬窘境。“執轉破”程序本質上是司法活動經驗化的產物，缺乏細致、有效的規定;而在最高人民法院的司法解釋中，對其只是進行了宏觀的、原則上的規定;這就導致執行法院與破產法院在銜接時極易“踢皮球”，導致司法效率降低，當事人缺乏適用“執轉破”程序的動力。

2.設立破產法庭有助于推動“執轉破”程序的有效銜接

審理破產案件實質上是對審理法官的智識性和經驗性的一種考察，需要一批專業化、經驗化的團隊專注完成。破產法庭設立后，破產審判團隊集中于破產法庭，而破產法庭作為獨立性、專業性的審判業務庭，其主要工作即對轄區內破產俺家進行審查。例如，北京市第一中級人民法院破產審判庭，根據北京市第一中級人民法院相關分工，破產庭集中管轄北京市轄區內相關破產案件審理，屬于北京市第一中級人民法院具有獨立編制的專業審判庭。這樣的好處顯而易見，破產審判的最大難點在于破產原因的審查涉及大量的經濟學、金融學的跨學科計算與分析;而破產審判庭作為專業化審判庭并不受理諸如合同糾紛、婚姻家庭糾紛等案件，專注于破產案件的審查，有效提升破產審判效率，根據北京第一中級人民法院公報顯示，2019年3月成立破產審判庭以來，北京市破產案件辦理破產成本降低50%以上。破產法庭設立后，破產案件由破產法庭獨立、集中管轄、審理，破產案件工作考核標準由此獨立于原有的法院工作考核審核標準中，將會有效激發破產審判庭工作人員的工作熱情，從而有效緩解當前破產案件審理效率低下的困境。同時根據最高人民法院《指導意見》指示，“執轉破”案件原則上應由中級人民法院管轄。當前最高人民法院批準北京、上海、深圳、湖北、山東等直轄市、副省級城市中及人民法院設立破產法庭，對原法院轄區內破產案件集中管轄，有效的打破了執行與破產之間的銜接壁壘。在上述背景之下，“執轉破”案件將是法院內部的程序銜接，其司法效率將會得以有效提升。

三、破產法庭建設的發展方向與改革路徑

理想的破產審判體制，是各破產法庭集中管轄破產案件，分工明確合理，管轄范圍界定清晰;破產法庭有垂直領導指導關系，有充盈的編制、人員;有專業、穩定的破產審判隊伍獨立辦案;有破產案件繁簡分流有效流暢的現代辦案平臺;有自律糾錯的司法監督體系。目前各地破產法庭的建設更多的是基于營商環境的提升、供給側結構性改革，因此未來地方破產法庭的建設與改革的目標應當是進一步加強破產審判專業化，完善破產審判機制，建立世界一流的破產審判團隊，破產審判的法庭。

第一，加快破產法庭的建設，推動各地中級人民法院設立專門的破產法庭，實現破產案件由中級人民法院集中管轄。首先，基層法院辦理破產案件顯然是力不從心的，根據我國《民事訴訟法》規定：原則上民事案件第一審由基層法院審理。以黃石市黃石港區法院為例，2019年黃石港區法院共計受理民事案件約1700余件，法官人均案件量約200余件③。根據我國《企業破產法》規定：“人民法院受理破產案件后，有關債務人的民事訴訟，只能向受理破產申請的人民法院提起。”由于我國破產法并未規定破產審判的簡易程序，將破產案件交由基層法院審理無疑是極大加重了基層法官工作量。同時，破產案件程序嚴格、審理漫長，需要大量的人力物力，將破產案件交由基層法院審理將擠壓普通人民群眾的司法資源，不利于司法公正的實現。其次，辦理企業破產需要政府的大力配合，需要稅務、工商、銀行等政府部門與事業單位的協助，需要建立良好的府院聯動機制。由中級人民法院設立專門的破產法庭，在建立府院聯動機制上優勢明顯，有利于加快企業破產案件的辦理工作，縮短破產案件的審理時長，從而有效降低破產成本。最后，社會中對破產“污名化”的現象的廣泛存在，由中級人民法院建立專門的破產法庭無疑是對破產“污名化”的有力回應，是對辦理破產最好“正名”。

第二，加強破產法庭的內部建設，加大對破產法庭的投入。隨著各地對優化營商環境的不斷重視，建立專門的破產法庭成為各地提高城市營商環境，深化供給側結構性改革的重要舉措。隨著各地破產法庭的建立，必須完善破產法庭的內部建設，為破產審判團隊工作保駕護航。首先，要加強對破產審判人員的培訓，破產法作為市場化發展的產物，對法官的審判技術提出了更高的要求，必須加強對審判人員的培訓，不斷提高審判技術，保證每一個破產案件都能得到妥善的處理。其次，要加大對破產法庭的編制、財政和基礎設施的投入。破產審判需要大量的人力物力確認債權、清理財產，需要大量時間于債權人進行溝通，需要大量的精力與政府相關部門進行協作。必須加大對破產法庭的相關投入，保證破產審判人員集中精力審理案件，保證案件的公正與效率。最后，要完善破產法庭的內部考評機制。目前，大量法院對破產法庭的考評與其他庭是一視同仁的，這是否合理？2019年上海市破產法庭的破產案件平均審理時長在210天左右，上海市第一中級人民法院民事案件的平均審理時長為90天左右;同時，上海市第一中級人民法院2019年法官人均受理270件，上海市破產法庭2019年法官人均受理16件。顯然采取一視同仁的考評機制是值得商榷的，將會極大地打擊審判人員的積極性。目前，我國大部分破產法庭尚在培育階段，現有破產法庭不斷完善自身的內部建設，總結經驗，意義重大。

第三，完善破產審判機制，探索破產審判新模式。首先，當前我國破產法并未對破產案件是否可以適用簡易程序做出明確規定，對于一些破產債權清晰、當事人之間沒有爭議的破產案件適用簡易程序將有利于提高破產審判效率，提高破產程序適應性。其次，創新信息化手段，實現法院、管理人、債權人等各方破產事務“一網通辦”，回應當前破產審判相關工作的需求，如破解債會召開難題，確保線上數據安全，滿足程序參與需求。通過加強互聯網平臺建設，實現平臺優化整合，降低破產程序成本。最后，破產法庭作為破產專門法庭，要敢于探索、勇于探索，要有敢為人先的精神，不斷探索破產審判的新模式，助推地方經濟高質量發展、服務國家社會、經濟建設，發揮破產審判的制度優勢。破產法庭應當創新工作機制，不斷探索建立破產案件繁簡分流、破產案件立案審查等新型工作機制，擴張破產審判程序的適用范圍，為下一步建立破產法院“摸石探路”。

結語

運用破產法治思維和方式補齊社會主義市場經濟主體救治和退出機制的短板，將是助力我國供給側結構性改革、優化營商環境的新方向。是人民法院司法案件的“出口”，又是市場經濟主體的“出口”;既是服務供給側結構性改革的牛鼻子，也是助力提升我國經濟發展質量的牛鼻子。市場主體的加減法，我國經濟的破與立，盡在“破產審判”這四個字中。破產法庭作為破產審判的重要主體，要充分發揮專門法庭的制度優越性，助推地方經濟在發展，服務國家改革與開放大局，展現新時代人民法院方面的擔當，助力新時代國家法治化建設。通過破產審判地不斷發展和制度完善，讓市場主體進出有序、市場經濟吐故納新、我國經濟提質增效，是我國經濟社會發展的必然趨勢。正如馬克思的經典論斷：“法律并不是存在于真空之中，它與人們的生活息息相關。”

注釋：

①參見國務院辦公廳《優化營商環境條例》（2020年1月）。

②參見2020年第1期《上海市高級人民法院公報》第20頁。

③參見2020年第1期《黃石港區人民法院工作報告》第9頁。

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[12] 廖麗環.執行轉破產制度的路徑優化[J]北京理工大學學報（社會科學版），2018（2）.

作者簡介：石干一（1997—），男，漢族，山東臨沂人，單位為湖北師范大學經濟管理與法學院，研究方向為破產法。

黃梅（1976—），女，漢族，湖北武漢人，湖北師范大學經濟管理與法學院副教授，研究方向為經濟法。

（責任編輯：董惠安）