長三角地區文化創意產業政策效力測度研究

曹如中 劉倩 郭華 毛雪娣

摘要： 研究產業政策對產業發展影響效應，有助于產業政策的科學制訂和適度調整。文章在對政策文本進行分類的基礎上，構建政策效力測度模型，對長三角地區文化創意產業政策效力展開實證分析。研究發現，在2006—2019年，長三角地區文化創意產業政策內容總效力有所提高，但平均內容效力偏低。其中，政策系統性水平較高，但政策力度呈現波動下降趨勢，政策目標缺乏量化標準，政策整體協同性有待提升，且不同類型政策工具對長三角地區文化創意產業的影響有所不同且存在顯著的滯后效應。

關鍵詞： 長三角地區;文化創意產業政策;政策效力;內容效力;影響力;測度

中圖分類號： TS941.1;G114

文獻標志碼： A

Abstract： The research on the effect of industrial policies on industrial development is helpful to the formulation and moderate adjustment of industrial policies. Based on the classification of policy texts， this paper constructs a policy effectiveness measurement model to analyze the policy effectiveness of cultural and creative industries in the Yangtze River Delta. It is found that during 2006-2019， the overall effectiveness of policy content of cultural and creative industries in the Yangtze River Delta had been improved， but the average content effectiveness was low. Among them， the systematic level of policies was high， but the policy intensity showed a fluctuation and downward trend， the policy objectives lacked quantitative criteria and the overall coordination of policies needed to be improved. Different policy tools had different effects on cultural and creative industries in the Yangtze River Delta， and there was a significant hysteretic effect.

Key words：

Yangtze River Delta; policies in cultural and creative industries; policy effectiveness; content effectiveness; influence; measurement

在以創新驅動和價值創造為核心的新經濟時代，文化創意產業因其對經濟增長的巨大貢獻及其對產業轉型升級的促進作用，在全球呈現出強勁的發展態勢。研究表明，文化創意產業發展與政府產業政策的扶持與引導密切相關，產業政策成為產業戰略實施的重要依據和有力支撐[1]。為了促進文化創意產業發展，中國早在2006年首次出臺支持文化創意產業發展的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》（國發（2006）31號），標志著文化創意產業發展正式進入政府宏觀決策視野。2009年國務院正式出臺《文化產業振興規劃綱要》（國發〔2009〕30號），標志著國家從宏觀層面對文化創意產業發展進行戰略規劃。此后，國家和各部委又多次出臺相應的政策文件對文化創意產業發展進行戰略指導，各級地方政府也結合地方特色資源和產業發展基礎，有針對性地制訂相應的指導性政策文件，積極促進本地文化創意產業發展。黨的十九大以后，中國從新時代文化建設的總體規劃出發，在堅定“文化自信”的基礎上提出建立社會主義文化強國的戰略目標，不僅促成國家層面、省市層面和地縣級層面文化創意產業政策的大量出臺，而且使文化創意產業呈現出更加興旺發達的態勢。數據顯示，2018年中國文化及相關產業增加值為41 171億元，占GDP的比重為4.48%[2]。因此，文化創意產業政策與產業發展之間的關聯關系逐步引起了理論界的關注。但理論界現有研究側重于對文化創意產業政策類型[3-4]、文化創意產業政策內涵[5-8]、文化創意產業政策效應[9-10]等方面的理論探討[11-12]，缺乏對文化創意產業政策效力的實證分析。少量關于產業政策的實證研究成果主要通過構建評價指標體系從相對宏觀的政策實施效果角度來展開分析[13-14]，缺乏對政策疊加效應和政策影響力的縱深分析，使得政策制定的科學性很難得到保證。本文以長三角地區為例，展開對長三角文化創意產業政策效力的實證測度，擬為長三角地區文化創意產業政策制定提供理論支撐。

1 研究設計

1.1 研究目的

長三角地區是中國文化創意產業較發達的地區之一，得益于強有力的產業政策支持及各省市“文化強?。ㄊ校钡膽鹇詫嵤?，文化創意產業取得了良好的成績。隨著長三角區域一體化發展國家戰略的縱深推進，區域文化創意產業融合發展將成為長三角區域一體化發展的應有內容，未來長三角地區文化創意產業發展政策必將有所調整和修訂。為了提高政策制訂的針對性和有效性，本文通過借鑒現有研究成果，構建政策內容效力和影響力測度模型，展開對長三角地區文化創意產業政策效力的實證測評，旨在促進長三角地區文化創意產業的繁榮發展。

1.2 長三角地區文化創意產業政策效力測度的基本思路

考慮到政策本身內在的滲透力和政策對執行主體的外在擴張力，本文在借鑒現有研究成果的基礎上[15-16]，將文化創意產業政策效力從政策內容效力及其影響力來進行解構。其中，文化創意產業政策內容效力主要是指產業政策本身所包含的約束力或強制力，內在地要求規范主體遵照執行。文化創意產業政策影響力主要是指產業政策作用于規范主體的行為能力，在本文主要是指產業政策對產業發展所產生的外在推動力。同時，由于長三角地區文化創意產業政策涉及中央、省市和地方等不同層面，而且不同層面的政策制定與頒布及政策效力的發揮具有疊加效應，本文借鑒廖青虎等[14]的“兩階段+三維度”測度模型及其賦值標準，通過對測度變量和測度模型進行調整和修正，并運用德爾菲法對長三角地區文化創意產業相關政策進行劃分和賦值，最終形成原始數據，從政策內容效力與政策影響力角度展開對長三角地區文化創意產業政策效力的實證研究。研究的基本步驟如下：首先，按照政府介入程度將文化創意產業政策劃分為強制型、激勵型和引導型三種類型（表1）。其次，依據上述的文化創意產業政策量化標準，從政策力度、政策目標和政策系統性三個維度對不同政策類型進行打分（表2）。最后，結合樣本數據展開實證分析，提出政策優化策略。

1.3 長三角地區文化創意產業政策效力的測度變量

1.3.1 被解釋變量

長三角地區文化創意產業政策效力（Y）。目前，針對不同的政策研究領域和差異化的研究主題，學者選取的指標存在較大差異。如王鳳榮等[17]選取文化產業總產出作為被解釋變量，然后構建多元回歸模型測算中國文化產業政策的有效性。賀達等[18]考慮到不同政策的衡量標準統一的復雜性，采取文化產業增加值作為衡量政策有效性指標。還有一些學者選用了營業收入[19-20]等指標作為衡量指標?？紤]到長三角地區文化創意產業政策存在差異，本文借鑒賀達等學者的研究成果，用Yt作為第t年長三角地區文化創意產業政策效力，即第t年長三角地區文化創意產業增加值占GDP比重，來展開對長三角地區文化創意產業政策效力的測度。

1.3.2 核心解釋變量

1）強制型政策的內容效力（CM）。強制型政策是指對產業發展具有強制約束力的法律規范，主要包括由政府制定的認定辦法、準入條件及相關程序規范等內容。強制型政策的內容效力通過政策三維度賦值結果計算得到（以下類同）。

2）激勵型政策的內容效力（IM）。激勵型政策是指由政府制定的旨在促進文化創意產業朝著既定產業方向發展的系列規范文件等。激勵型政策包括投融資方案、知識產權保護條件、人才引進和稅收優惠政策等內容。

3）引導型政策的內容效力（GM）。引導型政策是政府干預程度低，重在吸引產業主體進入和引導產業良性發展的相關規范文件等。引導型政策包括促進產業融合發展、營造產業發展環境、培育產業氛圍等內容。

1.4 研究方法與模型構建

1.4.1 政策內容效力測度模型

結合前述分析，本文在借鑒蔣園園[9]、廖青虎等[14]的基礎上，構建如下式所示的長三角地區文化創意產業政策內容效力測度模型。

1.4.2 政策影響力測度模型

在實踐發展過程中，產業政策效力通常不會在短時期內得以顯示，且不同層級和配套產業政策之間也存在一定的連貫性，特別是前期出臺的政策會對后期政策產生影響[16]。同樣，文化創意產業政策在執行過程中往往存在滯后效應，政策效力不會在當年顯現出來。鑒于此，本文構建如下式所示的長三角地區文化創意產業政策的影響力測度模型。

Yt=c+αYt-1+β1CMt-d+β2IMt-d+β3GMt-d+εt（7）

式中：Yt表示第t年長三角地區文化創意產業政策效力，αYt-1為文化創意產業政策執行過程中的滯后效應，d為時間滯后期（根據AIC與SC準側判斷），c指的是常數項，εt指的是隨機誤差項，α、β1β2β3均為待估算系數。

1.5 樣本選擇與數據來源

以2006—2019年國家及地方頒布的與長三角地區文化創意產業相關的政策文件為研究對象，政策文本的來源主要為中國政府網、中國文化產業政策庫、三省一市的人民政府網等與長三角地區文化創意產業政策相關的網站。同時運用數據清洗方法，剔除不必要和重復的政策文本，確保所得到的數據真實可靠。

2 實證分析

2.1 統計性描述

首先，收集了2006—2019年長三角地區文化創意產業的相關政策文本246項（剔除非正式、相關性較弱等政策），其中，中央和國家部委層面88項，長三角地區三省一市層面158項。考慮到強制型政策、激勵型政策和引導型政策所具有的不同工具屬性，本文運用專業的政策文本分析工具ROST Content Mining對上述246項政策文本進行詞頻分析，按照表1中的政策工具分類標準提取相應的關鍵詞，然后選擇公共政策方面的5位高校專家對各類政策措施的政策力度、政策目標、政策系統性進行打分，形成描述性統計，如表3所示。

2.2 政策內容效力測度結果分析與討論

根據式（1）～（6），計算得到2006—2019年長三角地區文化創意產業政策文本內容效力，分析長三角地區文化創意產業政策數量與政策內容總效力、平均效力的演變特征，以及不同政策類型內容效力的演變特征。

2.2.1 政策數量、政策內容總效力及平均效力的演變特征

根據式（1）～（6），計算得出2006—2019年長三角地區文化創意產業政策數量、政策內容總效力以及平均效力的演變情況如圖1所示。

1）從總體變化趨勢來看，2006—2019年長三角地區文化創意產業政策數量與政策內容總效力的演變軌跡基本一致，說明長三角地區文化創意產業政策整體效力與政策頒布數量之間有著緊密關聯，產業政策成為推動產業發展的主要驅動力。相比之下，長三角地區文化創意產業政策的政策內容平均效力并未隨著政策發布數量的增加而有所提高，且保持相對穩定的狀態。究其原因主要在于長三角地區各級地方政府對政策措施、政策目標等內容進行具體分解以后，各地文化創意產業得到較快發展，政策的平均效力發生作用，政策的總體效力穩步提升。此外，從圖1也可以看出，長三角地區文化創意產業政策內容平均效力與政策內容、政策數量的變化趨勢不一致且遠低于政策內容總效力，說明政策的平均效力對政策整體效力的貢獻度相對不足，未來長三角地區各級地方政府制訂政策的質量有待于進一步提高與完善，可能需要對既有政策進行目標與內容上的進一步明確，或者需要采取切實可行的措施來強化政策的落實與執行力度。

2）從具體的變化趨勢上來看，2006—2014年長三角地區文化創意產業政策的頒布數量和政策內容總效力均處于較低水平。在2014年以后，長三角地區文化創意產業政策數量大幅度增長，其政策整體效力隨著政策發布數量的增長而顯著提高。這主要是由于2014年以后，中央全面深化改革領導小組通過《深化文化體制改革實施方案》，從供給側與需求側等方面啟動80余項改革任務，并且推動文化創意產業成為促進地方經濟發展的戰略性支柱產業，如何積極推動文化創意產業發展也成為各級地方政府政策制訂的重點內容。黨的十八大明確提出堅定走文化自信的道路，促成文化創意產業的進一步繁榮發展。黨的十九大在堅定文化自信的基礎上明確提出建設社會主義文化強國的戰略，文化領域紛紛出臺各項規劃和政策，為文化創意產業高質量發展指明了方向。國家層面頒布的文化創意產業政策數量也在2017年達到一個新的峰值，產業政策效力呈現出明顯的增長態勢。長三角地區各省市緊隨其后，在分析各省市具體情況的基礎上，積極發布相關配套政策與措施，內容總效力也在2017年出現了一個高峰值。

2.2.2 不同政策維度的內容效力比較

為探討長三角地區文化創意產業政策內容的平均效力低的原因，本文接下來對政策力度、政策目標及政策系統性的平均得分大小進行比較分析。根據表2的“三維度”賦值標準和表3的描述性統計得分，可以得到2006—2019年長三角地區文化創意產業政策文本三個維度的得分比較結果（圖2）。

1）從總體來看，2006—2013年長三角地區文化創意產業政策力度、政策目標及政策系統性的變化趨勢并不一致，說明在2013年以前長三角地區各省市之間文化創意產業政策的協同度不高，各政策之間存在相互抵觸的問題。2014年以后，三維度變化趨勢保持相對一致。說明自2014年以后，長三角地區文化創意產業政策的協同度得到了較好的提升。

2）從三維度的政策系統性變化趨勢來看，長三角地區文化創意產業政策系統性得分最高且相對穩定，整體上在3.5分上下徘徊，這說明2006—2019年長三角地區文化創意產業政策的疊加效應較好，上位政策與下位之間發生抵觸的現象并不嚴重，國家層面的文化創意產業政策意愿整體上在長三角地區得到了較好的貫徹落實。

3）從三維度的政策力度變化趨勢來看，長三角地區文化創意產業政策力度2006—2009年呈上升趨勢，2010年和2012年發生下滑，2011年和2014年有所回升。整體上導致在2014年之前長三角地區文化創意產業政策存在較大波動，這主要是由于早期國家層面和各省市層面出臺的文化創意產業政策法規和條例較多，各級政府在產業發展初期的介入度也較高。而政策力度得分在2014年達到階段性高峰以后在2015年呈現下降趨勢，以后徘徊在2分左右，說明自2015年以后長三角地區文化創意產業政策力度相對穩定，中央主導的強制型政策的介入度較少，地方政策主導產業發展的趨勢較為明朗。

4）從三維度的政策目標變化趨勢來看，長三角地區文化創意政策目標在2006年和2007年閾值較高，但自2008年以后開始回落，到2011年期間整個閾值一直處于較低水平。這主要是因為，盡管2006年和2009年《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》和《文化產業振興綱要》的出臺，為文化創意產業發展奠定了政策基礎，長三角地區文化創意產業發展政策目標在此基礎上得到了進一步明確，但僅從宏觀層面表述愿景和期望，政策目標不夠明確，政策目標的可度量性差。在2012年以后迅速回升，一直到2019年期間都保持在一個相對穩定的較高水平。說明自2012年以后，長三角地區文化創意產業政策目標越來越清晰。

2.3 不同政策工具的影響力測度結果分析

在政策內容效力測度基礎上，本文將通過式（7）定量分析不同類型政策工具對長三角地區文化創意產業增加值占GDP比重的影響力。式（7）模型建立第一步是對各項政策時間滯后期的確定，通過比較AIC與SC值確定滯后期。表4為多次滯后期計算的實驗結果。

表4的實驗結果顯示，當政策滯后期為3時，AIC與SC值同時達到最小值，故本文確定的式（7）中滯后期d為3。

相關分析是進行回歸分析的基礎，先對式（7）中涉及的變量進行相關性分析，結果如表5所示。

由表6可得，強制型政策在回歸模型中的系數為0.005 069（P=0.022 6），達到了顯著水平，說明強制型政策對長三角地區文化創意產業發展具有積極的促進作用。由表7可得，引導型政策在回歸模型中的系數為0.008 081（P=0.005 7），說明引導型政策對長三角地區文化創意產業發展的促進作用相對明顯。結合表6和表7的實驗結果，激勵型政策工具對長三角地區文化創意產業發展的促進作用并不顯著（P=0.817 9、0.488 5）?？v觀收集的2006—2019年長三角地區文化創意產業相關政策條目，相比于強制型政策和引導型政策兩種政策工具類型，長三角地區出臺的有關稅收優惠、人才引進等激勵型政策數量相對較少。由此可見，未來長三角地區文化創意產業政策制定部門應積極出臺相應的激勵型政策，不斷完善財政、稅收、人事、金融等政策措施，并充分發揮激勵型政策的積極效用。

結合表4的分析結果可以得出，三類政策工具在促進長三角地區文化創意產業發展過程中都具有滯后性，滯后期約為3年。為了充分發揮“政策慣性”，保障政策的連續性，未來長三角地區各省市需緊密結合以前年份的政策內容，在充分領會上位政策要求的基礎上進行適當補充和調整，以便形成良好的政策疊加效應。

3 政策建議

1）提高文化創意產業政策制訂的針對性，全面推動文化創意產業政策目標的貫徹落實。長三角地區文化創意產業的發展，既涉及不同省市之間的跨區域合作，也涉及不同產業部門和產業主體之間的跨產業協同。未來長三角地區文化創意產業政策制訂過程中，必須在實現與中央及各部委政策無縫對接的同時，重視政策頒布的數量與質量，通過對政策目標的

細分來提高政策的針對性和實施力度。如對不同權力部門進行責任與義務的劃分，對稅費優惠標準進行明文規定等，這樣才能使政策在執行過程中引起各方主體的重視，提高政策內容的平均效力，也有利于政策內容的全面貫徹落實。

2）構建合適的文化創意產業政策體系，在強化政策工具屬性的基礎上充分發揮政策的價值屬性。文化創意產業政策具有工具屬性和價值屬性。未來長三角地區必須在強調強制型政策和引導型政策的工具屬性的同時，重視提高激勵型政策的價值屬性，提高激勵型政策在政策系統中所占的比例，以充分發揮財政、稅收、金融等激勵型政策在產業發展中的促進作用。一方面，通過激勵型政策扶持中小企業的發展壯大，激發區域經濟社會的創造活力和創新氛圍，以此促進強制型政策和引導型政策的順利實施;另一方面，豐富激勵型政策的內容和形式，從現階段政策焦點主要集中于財政、稅收、金融等領域，向創意氛圍培育、高層次人才開發、知識產權保護等縱深領域延伸拓展。

3）維護文化創意產業政策制訂的系統性，保證政策效力的連續性和穩定性。文化創意產業政策的制訂出臺既要講求科學性和技術性，也要講求連續性和系統性，最終才能促進文化創意產業的可持續性發展。未來長三角地區文化創意產業政策制訂過程既要講求政策的連續性，保證出臺的每一項政策都是對上位政策的貫徹落實與政策目標的具體細化，同時也要講求政策實施的穩定性，使出臺的每一項政策不與上位政策相抵觸，以最大限度地保證政策效力的系統性。

4 結 論

本文結合政府對產業介入的程度，將文化創意產業政策分為強制型、激勵型和引導型三類，并選擇2006—2019年長三角地區文化創意產業政策文本作為樣本數據，從政策內容效力和影響力兩個方面，展開對長三角地區文化創意產業政策效力的實證測度，最后提出相應的政策優化策略。

1）通過對長三角地區文化創意產業政策內容效力的實證測度發現，2006—2019年長三角地區文化創意產業政策內容總效力與出臺的政策文本數量緊密相關，兩者在變化趨勢上保持相對一致性，不僅出臺的政策數量越多，政策內容效力也相對較強，而且各種類型的文化創意產業政策對長三角地區文化創意產業發展起到了較好的促進和推動作用。

2）通過運用“兩階段+三維度”測度系統對長三角地區文化創意政策系統性進行實證分析發現，2006—2019年長三角地區文化創意產業政策系統性相對較高，政策實施效果十分明顯，但缺乏對政策目標的進一步細化，政策的針對性相對較弱。特別是政策內容效力主要體現為依靠行政力量得以推

行，致使政策內容效力不均衡，政策落實執行過程有待調整優化。

3）通過對政策類型的實證分析發現，不同類型政策內容平均效力水平各不相同，強制型政策和引導型政策對長三角地區文化創意產業發展具有顯著的促進作用，且強制型政策與引導型政策存在顯著的正向相關。同時，文化創意產業政策在促進產業發展過程中具有滯后效應，滯后的時間跨度總體約為3年。

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