從“向灘涂要寶”到黃海濕地申遺成功

沙金茂

鹽城市位于蘇北平原東部、江蘇沿海中部，東臨黃海，是江蘇省面積最大、海岸線最長的地級市，有著得天獨厚的海洋、灘涂資源。全市海岸線長582千米，占全省海岸線總長度的56%，其中沿海灘涂長達444千米，在中國地級市中最長。全市灘涂面積近4553平方千米，占全省灘涂濕地總面積的70%，是中國沿海地區最大的灘涂濕地。

1982年3月，我由東臺縣縣委書記調任鹽城地委副書記、行署副專員，分管農村工作。1983年初鹽城地改市后，我任市委副書記、市政府副市長，分工常務和農村工作。鹽城市成立沿海灘涂開發領導小組，我是負責人之一。鹽城市是農業大市，但經濟總量小，財政收入少，屬經濟欠發達地區。我見證了鹽城市從加快灘涂開發、“向灘涂要寶”，到中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）申報世界自然遺產成功。

因地制宜、綜合開發灘涂

1983年初我任市委副書記、市政府副市長后，為理清工作思路，通過多次調查研究，對鹽城市的灘涂開發情況有了更系統、更深刻的了解。鹽城市的灘涂開發概括起來主要有兩個特點：一、土地資源豐富，區域優勢獨特。二、灘涂開發利用歷史悠久，開發建設已具有一定基礎。

鹽城市灘涂資源具有種類多、蘊藏量大、開發利用價值高等特點，沿海灘涂是一塊有著巨大開發潛力的天賜寶地。新中國成立后，為保障人民的生命、生產安全，地方政府先后動員了百萬人次的民力，加固了北起響水灌河口、南至東臺新港閘，連綿364千米高標準的擋潮海堤（又稱“當家堤”“老海堤”）；建成大中型擋潮堤39座，在堤內先后墾殖灘涂20萬畝；建立了方強、大中、東壩頭、上海、海豐、新洋、臨海、淮海、黃海、濱淮、弶港、新曹12個國營農場，灌東、新灘、射陽3個鹽場，東臺、大豐、射陽3個林場。其中12個國營農場占地200.16萬畝，大部分用于種植糧食和棉花，小部分用于水產養殖和畜牧生產，土地利用率65%左右。20世紀六七十年代，實行民辦公助的開發形式，國家、集體聯合投資，在當家堤外先后圍墾42萬畝，筑海堤222.91千米，建立鄉鎮級農林場圃站24個，土地利用率70%左右，向農林場圃移民5萬多人。這期間，國家投資2000萬元，地方集體投資（含投勞）6000萬元，1979年灘涂工農業總產值為2800多萬元。

隨著人們對灘涂資源認識的逐步深化和生產技術的發展，又使灘涂開發不斷向縱深拓展。尤其是墾殖活動的開展，給沿海經濟注入了新的活力，“效益十倍于鹽”，對糧棉種植業、紡織工業、商業、交通運輸業及小城鎮建設等都起到積極的促進作用。

十一屆三中全會召開后，全黨工作重點轉移到經濟建設上來，給灘涂發展營造了良好的外部環境。1980年以來，鹽城灘涂進入綜合開發新階段，資源開發利用由傳統的農業開發，發展到因地制宜、綜合開發、全面發展。從投資來看，采取國家、集體、個人并舉的方法；從區域布局來看，堤內與堤外一起開發，潮上帶、潮間帶、潮下帶并舉，大大提高了生產效率，沿海灘涂開發的步伐明顯加快，取得顯著成效。1982年，地委常委會研究決定在三次小規模圍墾的基礎上，圍墾射陽大喇叭墾區。堤線位置北起運糧河，南至射陽河，圍墾面積12萬畝，海堤總長24.02千米，需完成土方272萬方。為充分利用這里的土地資源和地理優勢，爭取建成一個港口和港口電站。1984年，我派人到丹東、塘沽、大連、上海等地考察港口情況。同年，還邀請水電部分管電力的蘇哲文副部長、交通部天津設計院和上海三航局的負責人及技術干部來射陽河口考察。專家建議，應先建潮位站，對河口的潮汐、波浪、流速等進行詳細記錄，為射陽河口建港口和電站做好前期準備工作。我們根據這些意見，在1984年底建成了潮位站，由市灘涂辦派出專人管理，負責搜集資料。為爭取在港口建電廠，我和射陽縣正、副縣長王家東、徐彩先在省人代會上提出議案，又赴北京到國家計委申請列項。1987年，我和射陽縣委書記凌加榮又找到省電力局相關領導申請及早列報此項目。電廠建設需繳土地費用2000多萬元，對我們來說困難較大。我乘省人代會時國土局局長楊向杰參加我市代表團活動之機，向他匯報了射陽縣自力更生圍墾開發、自籌資金辦電廠的情況，得到省國土局同志的同情和照顧，免收了費用。

“向灘涂要寶”

1984年，胡耀邦總書記提出“加快灘涂開發，讓沿海農民先富起來”。1986年11月，胡耀邦在中共江蘇省委書記韓培信、省長顧秀蓮等陪同下，冒雨視察鹽城，并沿蘇北海岸線視察正在開發的黃海灘涂，揮毫留下了“向灘涂要寶”的題詞。題詞充分體現了胡耀邦對鹽阜老區人民的關懷，提振了鹽城人民的發展信心。鹽城市委、市政府抓住沿海經濟發展的有利時機，按照中央和省委關于沿海地區經濟發展的總體戰略布局，積極探索適合本地區的經濟發展之路。

鹽城鰻魚苗資源十分豐富，1980年至1995年年均抽苗量7噸左右，最高年份達11噸，捕撈量和出口量居全國第一。但由于80年代初鰻苗由外貿獨家壟斷經營，因而鹽城鰻苗捕撈量和出口量雖在全國名列前茅，但對地方財政并無多大貢獻。為改變這種狀況，我們采取技術措施，即把白仔鰻放入池中養成黑仔鰻后再出售，用這種方法既保證國家收入，又增加了地方財政收入。到1990年，全市對蝦養殖已達9萬畝，建對蝦育苗場9座，興建養鰻溫室15萬平方米，對蝦、鰻魚成為出口創匯的拳頭產品。

我到市里工作以來，正是沿海經濟處于大投入、大開發、大發展的時期。在1980—1990年的10年中，灘涂累計投入3.1億元，圍墾面積34萬畝，建橋、涵、閘、站配套建筑物2042座，鋪砂石公路416千米，架設供電線路433千米，發展對蝦池10萬畝，開墾糧棉10萬畝，鹽田23萬畝，建養鰻溫室15萬平方米，葦魚養殖7萬畝，新建冷庫33座，餌料廠6座，加工廠7座。“八五”期末，灘涂種、養、加、銷各業總產值達16億元，利稅3.52億元，創匯6000萬美元。同時，灘涂開發利用還取得了較好的社會效益和生態效益。

解放思想，放寬政策

解放思想，放寬政策，是發展灘涂經濟的根本保證。1985—1987年間，我帶領縣市負責同志，先后到南通、連云港及閩粵沿海地區參觀考察，解放了思想，拓寬了眼界。

特別是福建、廣東之行，獲益匪淺。我們對外界的市場和信息有所了解，鹽城1987年精養蝦面積已達3.4萬畝，粗養面積已達5萬畝，結果受赤潮影響，遭到了滅頂之災，教訓十分深刻。考察中我們了解到1987年底全世界已建成3.1萬個對蝦養殖場，水域面積76.5萬公頃，養蝦量45萬噸（1984年只有17.5萬噸）。市場主要在美國和日本，日本1987年對蝦進口量超過20萬噸，美國近20萬噸。我國對蝦出口日本的達3萬噸。世界對蝦市場已接近飽和，福建省一些地區1987年對蝦獲得了豐收，平均畝產75公斤，成本1512元，按中等蝦規格，國家收購價每公斤17.4元，畝平均虧損207元。國內外信息告誡我們，養蝦應加控制。一要拓寬對蝦銷售市場，不能光依賴日本和美國；二要提高對蝦的產量和規格，千方百計把成本降下來；三要增加基礎設施投入，改粗養為精養，不要再在擴面上做文章。

參觀考察中，我還體會到，政府部門為經濟建設服務的宗旨要落到實處。廈門、汕頭、深圳這些經濟特區的黨政部門，工作中心就是為經濟建設傳遞信息、牽線搭橋、排憂解難。汕頭市對鹽城沿海的鰻苗資源十分了解，而汕頭的氣候條件十分有利于鰻魚養殖，考察結束后我們和汕頭市草簽了“關于合作建立養鰻出口基地的合同”。按照合同要求，鹽城在1988年4月30日前分批向汕頭提供白仔苗1噸—1.5噸，汕頭市出購苗費和運輸費。鹽城每組織1公斤白仔苗，汕頭給鹽城市管理費1200元和300美元的外匯額度。鹽城還提供1000萬尾黑仔苗，價格隨行就市，汕頭養成成鰻后再進行利益分成。如果這件事能辦成，據當時國際市場價格（7000美元1噸成鰻），鹽城市每年可凈收入4000萬元。鹽城市委、市政府研究討論后決定這件事由市灘涂開發總公司負責，市多種經營管理局協助。

我們邀請汕頭市領導來鹽考察，他們于12月2日到鹽城進行了為期五天的考察，并與鹽城正式簽訂了聯合養鰻合同。1988年春，上海市鬧甲肝，汕頭的同志不僅帶了購鰻苗的資金，還帶了上萬元防甲肝的藥品，并借給我市灘涂公司五十鈴客貨車一輛，積極支援我們做好收購1.5噸白仔鰻苗的準備工作。可是后來由于種種原因我市與汕頭市聯合養鰻合同在實施中遭遇挫折，大家感到非常惋惜。

通過走出去看，我深刻認識到，鹽城豐富的灘涂資源，在全國是獨一無二的，但開發利用的模式落后、保守、分散，形不成拳頭，必須解放思想、搞活政策、突出重點。因此，在充分調研和學習借鑒外地開發經驗的基礎上，鹽城對加快開發灘涂資源連續發了五個文件，采取各種優惠措施，鼓勵各生產要素投入灘涂。這些政策的制定和實施，對灘涂經濟持續穩定發展，起到了積極作用。

形成多元化投入機制

沒有投入就沒有產出。灘涂產業一次性投入大，資金嚴重短缺是制約灘涂資源開發利用的關鍵因素。廣泛籌集開發資金，形成多元化投入機制，是灘涂經濟發展的關鍵舉措。鹽城財政撥款投入灘涂的能力較低，銀行貸款基數小，能爭取到的外商投資甚微，只有依靠勞務投入、向上爭取、橫聯引資、信貸投入、吸引外資等多種渠道才能解決投入不足問題。在20世紀80年代，由于采取了各種措施，全市灘涂累計投資3億多元，其中用于圍灘保安和溝河閘站及水電路橋配套的基礎設施建設投資占54.6%，用于各種生產項目的投資占45.4%，初步形成層次多、渠道廣、形式活的投入體制。我們多元化、多渠道的投入方式，著重有以下五個方面：

一是農業部投資開發灘涂。1984年7月5日至9日，國家農業部部長林乎加、副部長劉錫庚等來鹽城視察檢查工作。我們請農業部支持鹽城開發項目，劉錫庚說：“過去鹽城是蘇北有名的貧窮地區，70年代有了發展，三中全會后就更快了。江蘇的千萬擔皮棉鹽城挑了重擔，貢獻是很大的，鹽城的土地、草和水產資源是個優勢，別人無法跟你們比。蘇南各有重點，基礎好，蘇州是絲綢工業，無錫是機械工業，常熟是服裝工業，沙洲是輕紡工業，你們不能跟在人家后面亦步亦趨，要從實際出發，走自己的路子。鹽城的海、淡水產都是優勢，弶港、王港的經驗可以總結，靠海吃海，揚海灘之長，揚草資源之長。”林乎加說：“你們土地、草、水產資源豐富，還有勞力資源。一個地方的經濟發展離不開資源。蘇南的智力、技術資源比你們強，自然資源和人的智力資源相結合就是財富，還是要搞農工商綜合發展的規劃，無農不穩，無工不富，無商不活。過去為糧棉而奮斗，現在要跳出這個圈子，農林牧副漁全面發展，工商建運服綜合發展。這里的優勢還沒有變成財富。2/3的勞力如何轉移到牧副漁。你們過去對食草動物下功夫少，把抓糧棉的功夫下到畜牧業、水產業上，照樣有效益。食草動物的優勢大，前途特別好，比北方好得多。北方畝產草200來斤，有的地方人工牧草也只有千把斤，你們這里畝產自然草上萬斤，這里是養牛、羊、兔、鵝很好的基地。可以研究牧工商的路子，搞水產的路子，按市場信息辦。凡是有競爭能力的就干。有近有遠，有難有易，先從近的、容易的干，如磚瓦就有市場，建材可以作為一個大行業來辦。在日本搞經濟，首先是人才，其次是技術，再次才是資金。絕大多數大公司的自有資金只占10%多一點，其他全部是銀行貸款，逼著你抓經營管理。資本主義經濟中的價值規律等，社會主義還是可以用的。反正要按價值規律來抓經濟建設，過去批判工資、價值、利潤等，現在有教訓了。你們要請成千上萬的蘇南老同志、老工人來幫助搞經濟，水產養殖可請無錫河埒口來承包，鄉鎮企業可請先進地區承包，專業戶就用培訓的辦法來抓，技術是沒有國界線的。……你們市委、市政府要有個經濟工作的整體規劃，過去的設想要總結一下，有效的有多少，要千方百計干有效的。翻番的設想要很好地落實到每個項目，現在重要的問題是抓落實。我們看了沿海灘涂，開發潛力真大，一路上跟王恒山同志講了，農業部里出資450萬元，江蘇省里出450萬元，市縣出100萬元，總共1000萬元，聯合起來，在大豐竹港墾區用三年時間建成1萬頭牛的牧草基地，你生產我收購，良種我供應，技術我提供。要成立公司專門經營這一塊。”后來我們根據這一講話精神，逐步落實，具體實施，在大豐竹港墾區建立了華豐牧工商聯合公司，辦起了人工牧草基地。

二是世界銀行貸款開發灘涂。從1987年開始，鹽城市爭取到世界銀行2801萬美元的貸款開發灘涂，主要用于林果、畜牧和加工項目，這是鹽城首次利用世行貸款來開發灘涂，意義很大。

三是省市籌集資金開發灘涂。我在江蘇省人民代表大會審議政府工作報告時和1989年陪同省人大常委會分管財經工作的副主任張耀華視察灘涂時，多次提議征用土地應繳復墾基金，以拓寬灘涂開發資金渠道，加快灘涂開發步伐，這一建議被省領導采納。1990年江蘇省、鹽城市人民政府都下發了文件。1995年省八屆人大三次會議上，南通、連云港和我市代表團42名代表聯名提出了《關于加快江蘇沿海灘涂綜合開發和開放的議案》，被立為正式議案交省政府辦理。省政府已決定在“九五”期間開發利用100萬畝沿海灘涂。從此之后，圍墾開發和港口建設的步伐大大加快，全省原來每年圍墾3萬多畝，后增至10多萬畝，累計圍墾51萬畝。

四是個人投資開發灘涂。我在調研中發現典型及時總結推廣，如在全市推廣了東臺三個“山”的典型，即：楊吟山租用直升機，從寧波空運蟹苗到東臺灘涂辦起了千畝養蟹場；楊興山個人投資自筑海堤自搞配套，承包開發荒灘1000畝；張根山帶領承包戶，綜合開發潘堡草甸。還推廣了大豐俞文達、射陽唐玉華對蝦養殖奪高產，響水縣張集鄉程圩村黨支部書記姚開標帶頭承包荒堿地墾殖水稻獲高產，省農科院嚴少華在黃海農場搞大面積提水養魚，蹲門王云官自籌資金，興建冷庫搞海產品加工等一系列好經驗、好典型。

五是集體組織開發灘涂。射陽縣發揮農水系統的優勢，由縣土管局、農業局、灘涂局、水利局和林牧漁業局聯合出資1000萬元，完成土方281萬方，框圍東沙港灘地4.2萬畝，建成東沙港海水養殖基地；東臺市黃海棉花原種場自力更生圍墾無名川灘地0.6萬畝，建成科技含量高、經濟效益好的蔬菜育種基地；射陽縣千秋鄉發動全鄉4萬多人口，每人集資40元，加上鄉鎮企業，共集資205萬元，于1990年春，完成土方54萬方，新筑海堤3.6千米，框圍丫頭港灘地1.5萬畝，建立了丫頭港農場，每年向鄉政府上繳50萬元，用于反哺農業和支持灘涂開發。

綜上所述，灘涂投入主要有三個方面的變化：一是出讓土地滾動開發；二是群眾自籌資金開發；三是加大利用外資開發比例，給沿海經濟注入了新的活力。

實施外向帶動戰略

實施外向帶動戰略，是灘涂經濟發展的重要途徑。許多地方經濟迅速騰飛的經驗表明：加強對外合作，發展外向型經濟是一條重要的途徑。

1996年10月，我率領市人大機關及多管局的有關同志一行7人，北上贛榆、邳州，南下泰興、如東、揚中等地考察學習，對實施外向帶動戰略，促進當地經濟發展深有感觸。考察使大家達成共識：根據鹽城實際開發沿海，最佳的選擇就是實施外向帶動戰略，以大開放促進大發展。通過大力發展“三資”企業，引進外資和先進技術、設備、管理經驗，帶動外貿、外經的全面發展，躋身國際大市場，才能使沿海經濟獲得長足的發展。當然，與先進地區相比，鹽城在這方面仍有較大差距。要縮小與先進地區的差距首先必須在認識上找差距，進一步解放思想，把加快建設海上蘇東作為實現“提前達小康，早日現代化”奮斗目標的戰略措施來抓。

中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）申報《世界遺產名錄》

2009年6月，發展江蘇沿海地區上升為國家沿海開發戰略的一部分。鹽城與連云港、南通成為沿海開發的前沿陣地。鹽城牢牢抓住戰略機遇，著力推進綜合交通樞紐、新型工業基地、土地后備資源開發區、生態環境優美的宜居區建設，大力推進綠色發展，堅持生態優先，嚴守生態紅線，確保空間面積不減少、生態功能不降低、資源使用不超限。加大環境綜合治理力度，加強重要河口、湖泊濕地、濱海濕地、河流濕地、海域海島海岸的綜合整治與生態修復，持續改善沿海環境質量。按照新的發展理念和生態優先原則，堅持經濟效益、社會效益、生態效益有機統一，科學開發利用沿海灘涂資源。

鹽城黃海濕地是太平洋西海岸原始生態保持最完好的海岸型濕地，是中國沿海植物演變規律保護最完整的區域；濕地棲息著世界上最大的野生丹頂鶴種群、擁有世界上最大的麋鹿種群，同時是東亞—澳大利西亞鳥類通道中最重要的驛站，被多個國際保護組織稱為勺嘴鷸最后一塊棲息地；獨特的岸外輻射沙洲地貌是世界海岸帶中非常稀少的自然奇觀。鹽城黃海濕地具有陸地、海洋兼有的特殊生態和景觀系統，符合世界自然遺產申報標準。

在國家相關部門和江蘇省委、省政府的支持下，鹽城依托濕地珍禽、麋鹿兩個國家級自然保護區，自2014年開始謀劃申報世界自然遺產工作。

2016年12月，鹽城成立由市長任組長的申遺工作領導小組，正式開啟申遺工作。2017年2月，聯合國教科文組織世界遺產中心將中國渤海—黃海海岸帶（自然遺產）列入世界遺產預備清單。

2017年3月，鹽城聘請北京大學、復旦大學、北京林業大學等高校專家成立申遺技術支撐團隊，經過國內專家團隊綜合科考以及國際專家現場評估，認定鹽城珍禽保護區射陽河口以南至東臺條子泥區域具有突出的價值和獨立的完整性，遂啟動申報文本編制。2017年9月15日，鹽城市政府向江蘇省住建廳提交《關于請求將鹽城黃海濕地列為世界自然遺產2018年度申報項目的函》；9月19日，鹽城市政府向江蘇省政府提交《關于請求同意鹽城黃海濕地申報世界自然遺產的請示》；9月29日，江蘇省住建廳向住建部提交《關于提請對鹽城黃海濕地申報世界自然遺產項目進行預審的請示》。

2017年10月，申遺預審文本通過聯合國教科文組織世界遺產中心審查。2017年11月13—16日，住建部組團參加在法國巴黎舉行的世界遺產公約締約國大會第21次會議，鹽城相關領導應邀隨團參會。

2017年12月13—14日，黃（渤）海濕地可持續發展與世界自然遺產2017鹽城國際研討會議舉行。聯合國教科文組織世界遺產中心、世界自然保護聯盟、世界鳥盟等國際組織和有關國家嘉賓與會。此次會議上，與會專家圍繞黃（渤）海濕地突出普遍價值（OUV）展開充分研討，就“黃（渤）海濕地是全球最大的潮間帶濕地，擁有獨特的輻射沙脊群”“鹽城市沿海灘涂是珍稀鳥類遷徙、繁衍必經之地”達成廣泛的國際共識。

2018年1月15日，鹽城市政府向江蘇省政府提交《關于請求同意黃（渤）海濕地—鹽城提名地正式申報世界自然遺產的請示》。1月24日，江蘇省委、省政府同意鹽城黃（渤）海濕地申報世界自然遺產。4月，國務院正式同意鹽城黃（渤）海濕地項目作為2019年國家申報世界自然遺產項目，至此鹽城黃（渤）海濕地與浙江良渚古城遺址一起列入2019年中國申報世界遺產項目，正式申報名稱為中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期），范圍包括江蘇鹽城國家級珍禽自然保護區射陽河以南區域，江蘇省大豐麋鹿國家級自然保護區全境，東臺條子泥、高泥區域。

2018年10月14日，世界自然保護聯盟專家赴鹽城考察中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）申報世界自然遺產項目，對鹽城申遺各項籌備工作表示認可。2018年11月16—17日，2018黃（渤）海濕地鹽城國際會議召開。會議向全球發布濕地保護“鹽城倡議”，向9位國內外濕地保護專家頒發鹽城海濱濕地研究院特約研究員聘書，并宣布建立鹽城市條子泥市級濕地公園。鹽城海濱濕地研究院與聯合國濕地公約組織東亞中心簽訂《深化生態保育與濱海濕地保護合作備忘錄》。鹽城海濱濕地研究院、天合公益基金會、世界自然基金會（瑞士）北京代表處簽訂《鹽城濕地生態保護和管理實驗合作備忘錄》。

2019年7月5日，聯合國教科文組織世界遺產委員會正式審議通過將中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）列入《世界遺產名錄》，鹽城黃海濕地成為中國第54處世界遺產、江蘇乃至長三角地區首項世界自然遺產，成為中國第一塊濱海濕地類型自然遺產、全球第二塊潮間帶濕地遺產。

（摘自《百年潮》2021年第1期。口述者：鹽城市人大常委會原主任；整理者：中共鹽城市委黨史工作辦公室宣傳處處長）