新中國(guó)成立以來(lái)野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)回顧及展望

邵光學(xué)

(南京審計(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，南京，211815)

野生動(dòng)物是地球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有較高的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)及美學(xué)價(jià)值，對(duì)于維護(hù)生物多樣性、維持生態(tài)平衡，促進(jìn)生態(tài)安全，具有重要作用。習(xí)近平總書(shū)記指出，“野生動(dòng)物是地球上所有生命和自然生態(tài)體系重要組成部分，它們的生存狀況同人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。”[1]新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視野生動(dòng)物保護(hù)工作，取得顯著成效。野生大熊貓(Ailuropodamelanoleuca)種群數(shù)量從20世紀(jì)80年代的1 114只升至1 864只。亞洲象(Elephasmaximus)種群數(shù)量從180頭增加到近300頭。藏羚(Pantholopshodgsonii)保護(hù)等級(jí)已從“瀕危”降為“近危”，種群數(shù)量由不足7.5萬(wàn)頭增加到30萬(wàn)頭以上。朱鹮(Nipponianippon)由最初僅剩的7只增加到野外種群和人工繁育種群總數(shù)超過(guò)4 000只。[2]這些成就取得的背后離不開(kāi)野生動(dòng)物保護(hù)法制的保駕護(hù)航。我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)起步于新中國(guó)成立初期，改革開(kāi)放后加快發(fā)展，十八大以來(lái)進(jìn)入全面發(fā)展階段，初步形成了以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心、其他相關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義野生動(dòng)物保護(hù)法制體系。在我國(guó)全面邁入新時(shí)代的背景下，有必要系統(tǒng)回顧新中國(guó)成立以來(lái)野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)歷史進(jìn)程，分析各個(gè)階段野生動(dòng)物法制建設(shè)基本內(nèi)容，并就新時(shí)代野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)未來(lái)方向進(jìn)行展望。這對(duì)于促進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)國(guó)家生物安全，具有重要意義。

1 起步探索階段(1949—1977)

新中國(guó)成立前夕，針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)野生動(dòng)物及其環(huán)境的破壞，1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，強(qiáng)調(diào)對(duì)森林和沿海漁場(chǎng)進(jìn)行保護(hù)。1950年5月，新成立的中央人民政府頒布了《稀有生物保護(hù)辦法》，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁任意獵捕松潘熊貓等稀有動(dòng)物。1956年10月，第七次全國(guó)林業(yè)大會(huì)審議并通過(guò)了林業(yè)部提交的《關(guān)于天然林禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定草案》。1958年開(kāi)始的“大躍進(jìn)”形勢(shì)下的大煉鋼鐵、毀林開(kāi)荒、圍湖造田等運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致亂捕濫殺珍稀野生動(dòng)物的行為時(shí)有發(fā)生，給野生動(dòng)物及其棲息地造成了破壞。鑒于此，1960年4月，二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)“保護(hù)和發(fā)展有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的野生動(dòng)物”[3]。1962年5月，林業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于國(guó)營(yíng)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理狩獵事業(yè)的幾項(xiàng)規(guī)定》。同年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于積極保護(hù)和合理利用野生動(dòng)物資源的指示》，強(qiáng)調(diào)“野生動(dòng)物資源是國(guó)家的自然財(cái)富，各級(jí)人民委員會(huì)必須切實(shí)保護(hù)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上加以合理利用”[4]。次年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《森林保護(hù)條例》，強(qiáng)調(diào)“禁止燒山驅(qū)獸和使用其他容易引起森林火災(zāi)的方法狩獵”[5]。1964年6月和1973年8月，國(guó)務(wù)院分別批轉(zhuǎn)了水產(chǎn)部制定的《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例(草案)》和發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，后一草案明確規(guī)定認(rèn)真保護(hù)野生動(dòng)物資源。1973年12月和1974年2月，外貿(mào)部分別印發(fā)了《關(guān)于停止珍貴野生動(dòng)物收購(gòu)和出口的通知》和轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家計(jì)委有關(guān)“停止收購(gòu)和出口國(guó)家禁令獵捕的珍貴動(dòng)物及其毛皮”的通知。1975年4月，中華全國(guó)供銷(xiāo)合作總社發(fā)出了《關(guān)于配合有關(guān)部門(mén)做好珍貴動(dòng)物資源保護(hù)工作的通知》。

總體來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期由于新中國(guó)成立不久，各項(xiàng)事業(yè)處于起步階段，政府制定了一些與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的相對(duì)分散的政策法規(guī)，原則性較強(qiáng)，可操作性較差，主要以規(guī)定、通知、紀(jì)要、指示等形式出現(xiàn)，缺乏規(guī)范程序，沒(méi)有形成比較完整的野生動(dòng)物保護(hù)法律制度。但是，基于當(dāng)時(shí)的背景，這些政策法規(guī)在當(dāng)時(shí)野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，為改革開(kāi)放后野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

2 加快發(fā)展階段(1978—2011)

1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開(kāi)放的偉大決策。為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給資源環(huán)境造成的破壞，1978年12月31日，中共中央批轉(zhuǎn)的《國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室環(huán)境保護(hù)工作要點(diǎn)》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)環(huán)境資源法制建設(shè)。為落實(shí)這一精神，1979年9月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，明確提出“保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源。按照國(guó)家規(guī)定，對(duì)于珍貴和稀有的野生動(dòng)物，嚴(yán)禁捕獵。”[6]1980年12月25日，我國(guó)加入《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》，1981年4月對(duì)我國(guó)生效。1982年憲法規(guī)定，“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物。”[7]此次憲法從國(guó)家戰(zhàn)略上對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)行了明確，為制定相關(guān)法律法規(guī)提供了基本依據(jù)和遵循。

為了履行《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的非法獵捕、販賣(mài)、出口珍稀野生動(dòng)物的現(xiàn)象，1988年11月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)四次會(huì)議通過(guò)了《野生動(dòng)物保護(hù)法》，明確了“加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖和合理開(kāi)發(fā)利用”[8]的保護(hù)管理方針，為野生動(dòng)物保護(hù)提供了重要法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)，該法于2004年 8 月和2009年8月由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了修正。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)還通過(guò)了《關(guān)于懲治捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》(1998-11-08)。為了貫徹落實(shí)這一法律及規(guī)定，1988年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》，該名錄由林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部于1989年1月發(fā)布。1992年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》，該條例由林業(yè)部于1993年1月發(fā)布。1993年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》，該條例由農(nóng)業(yè)部于1993年10月發(fā)布。2000年8月，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布了《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》。2006年4月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》。此外，與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的一系列法律法規(guī)也加以頒布，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982-08-23，1999-12-25)、《森林法》(1984-09-20，1998-04-29，2009-08-27)、《草原法》(1985-06-18，2002-12-28，2009-08-27)、《漁業(yè)法》(1986-01-20，2000-10-31，2004-08-28，2009-08-27)、《土地管理法》(1986-06-25，1988-04-12，1988-12-29，1998-08-29，2004-03-04，2004-08-28)、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》(1991-10-30，2009-08-27)、《農(nóng)業(yè)法》(1993-07-02，2002-12-28)、《自然保護(hù)區(qū)條例》(1994-10-09)和《動(dòng)物防疫法》(1997-07-03，2007-08-30)等。

另外，有關(guān)部門(mén)開(kāi)始關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題。民事立法方面，2007年3月，十屆人大五次會(huì)議通過(guò)的《物權(quán)法》第49條規(guī)定，“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有。”[9]體現(xiàn)了私法領(lǐng)域?qū)σ吧鷦?dòng)物資源保護(hù)的進(jìn)步，為解決野生動(dòng)物資源的產(chǎn)權(quán)歸屬與利益實(shí)現(xiàn)的具體制度安排留下了一定的空間。刑法方面，1979年《刑法》首次規(guī)定了非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法狩獵罪。在此基礎(chǔ)上，1997年《刑法》將破壞環(huán)境資源保護(hù)罪單列一節(jié)，增列了非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物及其制品罪。在《刑法》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，2000年11月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)破壞野生動(dòng)物資源犯罪的刑法懲治制度進(jìn)行初步規(guī)范，初步建立了對(duì)珍貴、瀕危野生動(dòng)物和一般野生動(dòng)物分別進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)和常規(guī)保護(hù)的制度。

這一時(shí)期，我國(guó)還加入了一些有關(guān)野生動(dòng)物的國(guó)際組織或簽訂了相關(guān)協(xié)定。1979年9月和1980年6月，我國(guó)與世界自然基金會(huì)(WWF)相繼簽署了《關(guān)于保護(hù)野生生物資源的合作協(xié)議》《關(guān)于建立保護(hù)大熊貓研究中心的協(xié)議》。1981年3月，中日簽訂《中華人民共和國(guó)政府和日本國(guó)政府保護(hù)候鳥(niǎo)及其棲息環(huán)境協(xié)定》。1985年6月，中日簽署《中日共同保護(hù)研究朱鹮會(huì)議紀(jì)要》。1986年10月，中澳簽訂《中華人民共和國(guó)政府和澳大利亞政府保護(hù)候鳥(niǎo)及其棲息環(huán)境的協(xié)定》。同年11月，中美簽訂《中華人民共和國(guó)林業(yè)部和美利堅(jiān)合眾國(guó)內(nèi)政部關(guān)于自然保護(hù)交流與合作議定書(shū)》。1992年7月，中國(guó)正式加入《濕地公約》。1993年1月，中國(guó)正式加入《生物多樣性公約》。2005年9月，中國(guó)加入《生物安全議定書(shū)》。

總體上看，這一階段，我國(guó)制定了《野生動(dòng)物保護(hù)法》及其相關(guān)法律法規(guī)，社會(huì)主義初級(jí)階段野生動(dòng)物保護(hù)法制框架初步形成。我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)與國(guó)際野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)密切相關(guān)，不僅適應(yīng)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作的需要，而且兼顧對(duì)世界的影響。在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系中，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于主要位置，并將其作為評(píng)價(jià)官員的重要指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)處于相對(duì)次要位置，使得野生動(dòng)物保護(hù)立法數(shù)量相對(duì)較多，一些法律法規(guī)實(shí)施狀況不佳。但是這些法律法規(guī)仍然在野生動(dòng)物保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用，為新時(shí)代野生動(dòng)物法制建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)和條件。

3 全面發(fā)展階段(2012—2020)

面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，2012年，十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，將保護(hù)生物多樣性作為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。此后黨中央出臺(tái)了一系列關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)政策(表1)，野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)入快速推進(jìn)階段。2013年4月，習(xí)近平在參加首都義務(wù)植樹(shù)活動(dòng)時(shí)指出，“全社會(huì)都要按照黨的十八大提出的建設(shè)美麗中國(guó)的要求，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。”[10]2016年8月，習(xí)近平在青海調(diào)研考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要齊心協(xié)力管護(hù)好野生動(dòng)物[11]。2020年2月3日，習(xí)近平在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話(huà)中指出，“食用野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)很大，但‘野味產(chǎn)業(yè)’依然規(guī)模龐大，對(duì)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成了重大隱患。”[12]2月5日，習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上的講話(huà)中指出，“要抓緊修訂完善野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)，健全執(zhí)法管理體制及職責(zé)，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物市場(chǎng)和貿(mào)易，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。”[13]習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)和中央一系列重要政策文件的出臺(tái)，有力推動(dòng)了野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)完善進(jìn)程。

表1 中共中央關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)政策(2012—2020)

基于此，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展階段。2012年修訂了《農(nóng)業(yè)法》(2012-12-28)，2013年修訂了《草原法》(2013-06-29)、《動(dòng)物防疫法》(2013-06-29)、《漁業(yè)法》(2013-12-28)、《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2013-12-28)，2014年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》(2014-04-24)，2015年修訂了《畜牧法》(2015-04-24)、《動(dòng)物防疫法》(2015-04-24)，2016年修訂了《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2016-07-02)、《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2016-11-07)，2017年公布了《民法總則》(2017-03-15)、修訂了《自然保護(hù)區(qū)條例》(2017-10-07)、《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2017-11-04)，2018年制定了《土壤污染防治法》(2018-08-31)、修訂了《野生動(dòng)物保護(hù)法》(2018-10-26)、《食品安全法》(2018-12-29)，2019年制定了《資源稅法》(2019-10-26)、修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019-04-23)、《土地管理法》(2019-08-26)、《森林法》(2019-12-28)。此外，制定《國(guó)家公園法》和修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》分別于2018年和2020年納入全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃。

尤其需要注意的是，2016年新修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》，對(duì)1988年制定的《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行了大幅度修訂，強(qiáng)調(diào)以生態(tài)文明為指導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)公德與野生動(dòng)物保護(hù)相結(jié)合，對(duì)動(dòng)物福利進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性規(guī)定。對(duì)野生動(dòng)物“合理利用”改為“規(guī)范利用”[14]，體現(xiàn)了對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)效果、社會(huì)效果及全社會(huì)共治作用的重視。明確增加了“野生動(dòng)物棲息地保護(hù)”[14]，并對(duì)其保護(hù)原則和具體管理舉措進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，有助于提升野生動(dòng)物生存質(zhì)量。新增了對(duì)提供違法交易平臺(tái)、違法生產(chǎn)和購(gòu)買(mǎi)以動(dòng)物為材料的食品、違法野生動(dòng)物銷(xiāo)售廣告、違法放生等行為的禁止令，強(qiáng)調(diào)了更加嚴(yán)厲的法律責(zé)任。

此外，為了更好應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，從源頭上防范和控制重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和科學(xué)治理的法律原則，2020年2月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，確立了全面禁止食用野生動(dòng)物的制度，強(qiáng)調(diào)對(duì)非法野生動(dòng)物交易及其利益鏈條進(jìn)行嚴(yán)厲打擊和及時(shí)斬?cái)啵坝欣趶脑搭^上防范和控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”[15]，切實(shí)保障人民群眾健康安全和生態(tài)安全。

總體來(lái)看，這一時(shí)期，以中央有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)生態(tài)文明政策為基礎(chǔ)，對(duì)以往頒布的野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行修改，同時(shí)頒布了一些新的法律法規(guī)，體現(xiàn)了政策對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的引領(lǐng)作用。野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中，將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為重要目的，追求人與自然和諧共生，并推動(dòng)具體法律措施朝著生態(tài)化方向發(fā)展。此外，這一時(shí)期的野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)以問(wèn)題為導(dǎo)向，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，并注重可操作性。

4 新時(shí)代野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)展望

我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律制度歷經(jīng)多年發(fā)展，已經(jīng)形成了日益完善的法律制度體系[16]。然而，2020年初突發(fā)的新冠疫情再次引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)宰食野生動(dòng)物的關(guān)注[17]，社會(huì)上有關(guān)加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)的呼聲日益高漲，迫切需要野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。鑒于此，新時(shí)代野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)應(yīng)明確立法原則，完善法律制度，完善配套制度和實(shí)施機(jī)制，以更好推動(dòng)野生動(dòng)物保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 明確野生動(dòng)物保護(hù)立法原則

在野生動(dòng)物保護(hù)法制建設(shè)中，立法工作處于首要位置。科學(xué)合理的法律法規(guī)，是野生動(dòng)物保護(hù)工作有序進(jìn)行的重要前提。為此，應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、預(yù)防為主的立法原則，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行完善，以建立系統(tǒng)的野生動(dòng)物保護(hù)法律體系。首先，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，人們的生產(chǎn)生活范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)野生動(dòng)物棲息地造成了影響，再加上對(duì)自然資源的過(guò)度使用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，野生動(dòng)物的生存受到了威脅。因此，在野生動(dòng)物保護(hù)中，要正確處理經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)首先考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以人與自然生命共同體思想指導(dǎo)涉及野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)的修訂，促進(jìn)野生動(dòng)物更好地保護(hù)，生態(tài)平衡更好地維持。其次，堅(jiān)持預(yù)防為主原則。生態(tài)環(huán)境破壞、野生動(dòng)物物種滅絕、生物多樣性消失，將會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的功能帶來(lái)嚴(yán)重后果。鑒于此，在野生動(dòng)物保護(hù)過(guò)程中，要將預(yù)防為主原則滲透到相關(guān)法律法規(guī)中，在生態(tài)破壞、物種滅絕等問(wèn)題出現(xiàn)之前及時(shí)進(jìn)行防范，預(yù)測(cè)和評(píng)估規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)產(chǎn)生的整體影響。

4.2 健全野生動(dòng)物保護(hù)法律制度

要進(jìn)一步健全野生動(dòng)物保護(hù)法律制度，就要有針對(duì)性地修改野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。

第一，應(yīng)盡快修訂《野生動(dòng)物保護(hù)法》。該法雖然經(jīng)過(guò)4次修訂，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)保護(hù)的利益沖突仍然未能較好地調(diào)節(jié)，尤其對(duì)利用野生動(dòng)物引發(fā)的公共衛(wèi)生甚至生物安全的制度防范缺乏有效規(guī)則，因此應(yīng)盡快修訂。其一，應(yīng)將生態(tài)安全和公共健康安全納入立法目的，并通過(guò)相應(yīng)條款加以落實(shí)。其二，應(yīng)將野生動(dòng)物保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有野生動(dòng)物，對(duì)各類(lèi)野生動(dòng)物進(jìn)行區(qū)分[18]，采取差異化的保護(hù)方式。在綜合考察物種瀕危程度和棲息地狀況的基礎(chǔ)上，確定重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物對(duì)象。對(duì)列入《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和《國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》的物種，應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，定期調(diào)整。對(duì)刺猬(Erinaceinae)、蝙蝠(Chiroptera)、穿山甲(Manis)等容易引發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題的動(dòng)物進(jìn)行特殊保護(hù)。其三，按照“從需求到供應(yīng)”的思路全鏈條、全方位嚴(yán)格規(guī)定從非法獵捕、販賣(mài)、馴養(yǎng)、購(gòu)買(mǎi)到食用野生動(dòng)物的法律責(zé)任，最后，擴(kuò)大公益訴訟范圍，把非法捕食野生動(dòng)物引發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的行為納入公益訴訟，追究其損害公益的責(zé)任。

第二，國(guó)務(wù)院應(yīng)在全面開(kāi)展公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)《禁止食用野生動(dòng)物條例》，實(shí)行可食用動(dòng)物品種正面清單制度，對(duì)于違法食用、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、飼養(yǎng)野生動(dòng)物的行為，嚴(yán)格禁止并追究法律責(zé)任。如有進(jìn)入可食用動(dòng)物品種正面清單的新動(dòng)物品種，必須由正式科研部門(mén)充分論證確認(rèn)不會(huì)攜帶病毒，經(jīng)國(guó)家權(quán)威部門(mén)嚴(yán)格審批，報(bào)世界權(quán)威部門(mén)備案。特別需要注意的是，對(duì)一些可能引發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域生態(tài)失衡的野生動(dòng)物，納入紅色預(yù)警保護(hù)范圍。

第三，還應(yīng)對(duì)相關(guān)部門(mén)法進(jìn)行增加或修訂。其一，民法方面，在《民法總則》中增加保護(hù)野生動(dòng)物的特別規(guī)定，提升野生動(dòng)物保護(hù)的立法層級(jí)。其二，刑法方面，將現(xiàn)行《刑法》341條規(guī)定的“非法獵捕、殺害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪”[19]改為“非法獵捕、殺害、轉(zhuǎn)運(yùn)、販賣(mài)、購(gòu)買(mǎi)和食用野生動(dòng)物罪”，在充分參考《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》和《國(guó)家保護(hù)的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》的基礎(chǔ)上，對(duì)于涉及瀕危野生動(dòng)物和一般野生動(dòng)物的違法行為，根據(jù)危害結(jié)果的差別，分別設(shè)置相應(yīng)的刑罰。對(duì)應(yīng)的司法解釋中，也應(yīng)進(jìn)一步界定對(duì)繁殖超過(guò)二三代的珍稀、瀕危野生動(dòng)物及其制品、衍生品的收購(gòu)、運(yùn)輸、出售、食用的合法性問(wèn)題。同時(shí)，基于生命倫理考慮，可以在第341條最后增加“虐待野生動(dòng)物罪”，并將違法行為分層次進(jìn)行處罰，以體現(xiàn)對(duì)生命的尊重。

此外，還應(yīng)注重《野生動(dòng)物保護(hù)法》與《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《動(dòng)物防疫法》《食品安全法》《傳染病防治法》的有效銜接與協(xié)調(diào)，建立健全與《野生動(dòng)物保護(hù)法》相適應(yīng)的野生動(dòng)物保護(hù)、檢疫、防疫和食品安全制度。

4.3 完善野生動(dòng)物保護(hù)配套制度與實(shí)施機(jī)制

僅僅依靠立法并不能解決野生動(dòng)物保護(hù)的所有問(wèn)題，還需要一些配套制度與實(shí)施機(jī)制的跟進(jìn)。首先，調(diào)整野生動(dòng)物保護(hù)管理體制，整合國(guó)家林業(yè)和草原局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部野生動(dòng)物管理職能，在國(guó)務(wù)院下設(shè)“野生動(dòng)植物保護(hù)管理局”，提高法律地位，增加行政資源。其次，將《全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程總體規(guī)劃》在地方發(fā)展規(guī)劃中予以貫徹，并細(xì)化；再次，各級(jí)政府及野生動(dòng)物管理有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的人力投入，落實(shí)野生動(dòng)物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的人員編制；再其次，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置與野生動(dòng)物保護(hù)事項(xiàng)相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算、使地方野生動(dòng)物保護(hù)的財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配；另外，把野生動(dòng)物保護(hù)與黨政干部考評(píng)相結(jié)合，將野生動(dòng)物保護(hù)作為地方各級(jí)政府綠色政績(jī)考評(píng)的重要內(nèi)容；最后，強(qiáng)化野生動(dòng)物保護(hù)的宣傳教育工作，聯(lián)合國(guó)2021年《生物多樣性公約》及第十五次締約方大會(huì)即將在昆明召開(kāi)，國(guó)務(wù)院及地方政法相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)等方面的宣傳教育，普及野生動(dòng)物保護(hù)知識(shí)和禁止食用野生動(dòng)物的規(guī)定。通過(guò)舉辦專(zhuān)題宣傳、專(zhuān)家講解、進(jìn)校園、進(jìn)鄉(xiāng)村等活動(dòng)，科學(xué)解讀濫食野生動(dòng)物對(duì)生物安全、生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全的危害，倡導(dǎo)綠色、健康、文明的飲食理念。健全野生動(dòng)物保護(hù)公眾參與機(jī)制，依法拓寬公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)渠道，積極推動(dòng)公眾野生動(dòng)物保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利切實(shí)得到尊重和保障，鼓勵(lì)全民廣泛、積極地參與野生動(dòng)物保護(hù)工作[20]，形成全民愛(ài)護(hù)野生動(dòng)物的社會(huì)風(fēng)尚。