疫情背景下日本持續深化對非外交

王一晨

5月18日，日本首相菅義偉以視頻方式出席在法國巴黎舉辦的“非洲經濟體融資峰會”并致辭。此次峰會由法國總統馬克龍發起，20多位非洲國家領導人及歐盟、國際貨幣基金組織、非洲開發銀行等國際組織負責人與會，旨在討論幫助非洲國家克服新冠疫情影響，推動經濟發展。

菅義偉在致辭中強調，目前非洲經濟受疫情影響嚴重，日本將在以下三個方面加大對非援助合作力度：加大對非新冠疫苗援助，以“人類安全保障”理念為出發點，在非著力推動新冠疫苗接種普及;促進非洲民間經濟發展。以“數字”和“綠色”為著眼點，在2022年內與非洲開發銀行共同向非洲提供35億美元援助;合理推動對非基礎設施建設投資，等等。同時，日方還著重為將于明年在突尼斯舉辦的第八屆“東京非洲發展國際會議（TICAD）”宣傳造勢。

從援助到合作

近年來，隨著國際社會對非洲關注程度日益提高，非洲大陸成為一些大國爭相角逐的重要戰場。日本作為國際社會中開展對非合作起步較早的國家之一，自然也更加重視在非洲彰顯其政治影響力，不斷開拓對非外交領域，拓寬自身在非經濟版圖。新冠疫情暴發后，日本更是積極開展對非抗疫合作，著眼建立后疫情時代的日非關系。

日本對非外交歷史大致可以分為幾個時期。上世紀60年代之前，日本援助外交的重點集中在亞洲周邊國家，對地理位置較遠且缺乏歷史聯系的非洲幾乎沒有涉及。70年代的全球石油危機，令資源高度依賴進口的日本意識到非洲作為戰略資源供給地的重要性，時任外相木村俊夫于1974年訪問非洲五國，日非關系進入開創時期。80年代日本逐漸融入經合組織（OECD）發展援助委員會的對非援助體系，與西方其他發達國家合作增多，不斷加大對非援助力度。90年代，隨著日本成為世界第一援助大國，開始實施“積極自主的外交（Proactive Diplomacy）”，于1993年正式成立“東京非洲發展國際會議（TICAD）”，率先開啟國際對非“論壇外交”模式。這一階段的日非合作逐漸開始擺脫“援助與被援助”的單一外交關系，注重國際社會與非洲發展理念的相互融合，主要在社會民生、減貧發展、自主努力與伙伴關系等領域開啟對非合作。

進入新世紀后，日非關系進入新時期。日本將TICAD作為對非外交基軸，確立“經濟、社會、和平安全”三大對非合作支柱，逐步完成從對外援助向經貿合作的轉型過渡。大力推動民間對非投資，實現日非利益共同化，成為日本近20年對非外交的重中之重，特別是在2019年TICAD橫濱峰會后，“官退民進、民間投資”的趨勢愈發顯著。

當前重點是抗疫外交

2020年本應是日本落實TICAD橫濱峰會成果、開啟對非合作新紀元之年，但突如其來的新冠疫情打斷了日本對非合作進程。日本因而轉變思路，在繼續推動日非經貿與安全合作的同時，著力探索對非抗疫外交新模式。

在抗疫健康合作方面，一是借雙邊、多邊渠道提供緊急無償援助。2020年，日本通過政府間雙邊協議以及與聯合國等國際組織的多邊合作，對非洲54國中的48國提供無償援助，對其中38國提供了合計148億日元的緊急無償資金援助，約占其對外緊急援助總額的30%。同時與聯合國世界糧食計劃署合作，向非洲20國提供了合計54億日元的無償糧食援助。二是推動非洲國家人才技術培訓和健康體系建設。助力加納野口紀念醫學研究所、肯尼亞中央醫學研究所等成為當地防控新冠疫情重點醫院。前者在疫情期間承擔了加納全國近80%的核酸檢測。在加納、塞內加爾、肯尼亞實施“母子健康手冊”項目，全面完善各國育兒保健體系建設。三是持續開展人道主義援助。除新冠疫情外，日本積極向東南非受蝗災、洪災嚴重影響的國家提供無償資金援助，向毛里求斯三次派遣國際援助隊處理沿岸石油泄漏事故，于2020年8月通過疫苗供給、人才培訓等方式，同歐美共同助力尼日利亞乃至全非洲擺脫了野生脊髓灰質炎病毒。

2019年8月，時任日本首相安倍晉三出席在日本橫濱舉行的“東京非洲發展國際會議（TICAD）”。

在經貿合作方面，一是推動非洲產業人才培訓。在“安倍倡議3.0”（“安倍倡議”是安倍于2014年首次提出的非洲青年產業人才教育倡議，在2019年橫濱TICAD上升級為3.0版）框架下，日本已通過國際協力機構（JICA）推動1400多名非洲學生赴日本大學留學并進入日企實習。二是推進高質量基礎設施建設。長期以來，日本在非推進“東非北部走廊”“納卡拉走廊”“西非增長之環”等三大基礎設施建設項目，加納特馬市十字路口第二次改良計劃、馬達加斯加最大港口圖阿馬西納港擴建工程等均有序推進。三是促進日企赴非投資。日本已同南非、尼日利亞、肯尼亞等七大非洲重要經貿合作伙伴建立雙邊營商環境改善委員會，為更多日企赴非投資搭橋鋪路。2020年2月，中谷真一外務政務官率非洲貿易促進官民共同代表團20家日企代表赴塞內加爾商談經貿合作事宜。同時，日本政府還力推日企競標參與莫桑比克天然氣開發工程項目。

在和平與安全合作方面，自2019年橫濱峰會上發起“非洲和平穩定新途徑（NAPSA）”倡議后，日本更加積極參與對非和平與安全合作。在安全援助領域，向西非法語圈國家提供刑事、治安以及司法培訓;與聯合國開發計劃署共同向2020年舉行總統大選的科特迪瓦和中非捐助選舉設施;2008～2020年間，共向聯合國在非13國維和部隊訓練中心提供了5700萬美元資助;向肯尼亞、烏干達派遣172名自衛隊教官，為非洲八國277名官兵培訓重型機械使用方法等。在打擊海盜領域，日本自2009年以來從未間斷在亞丁灣的自衛隊反海盜行動，向國際海事組織基金出資1553萬美元，在肯尼亞、坦桑尼亞設置情報信息共享中心，支援吉布提建立地區訓練中心，向國際信托基金出資450萬美元支持索馬里提升海盜追蹤能力建設。面對幾內亞灣海盜襲擊持續上升趨勢，日本通過JICA援助沿岸國家海上治安能力建設并積極參加七國集團幾內亞灣之友合作機制。

著眼后疫情時代的合作

在疫情背景下，日本在深化以TICAD為主要平臺的對非合作基礎上，積極開展抗疫外交，搶抓美歐因防控疫情無暇顧及非洲這一機遇窗口期。2020年底～2021年初，日本外相茂木敏充史無前例地在兩個月期間兩次出訪非洲六個國家，為后疫情時代日非關系謀篇布局，為第八屆TICAD峰會順利召開搭橋鋪路。

在方向上繼續整體布局，局部發力。由于地理位置遙遠且對非投入有限，今后較長一段時間內，日本對非合作仍將以TICAD為平臺，但難以在整體上做到全覆蓋。因此在保持在非存在感的同時，日本將對各次區域中的支點型大國（如尼日利亞、埃及、肯尼亞、南非等）以及經濟增速較快的新興市場國家（如埃塞俄比亞、科特迪瓦、加納、塞內加爾等）重點發力。

在方式上注重三方合作，借臺唱戲。一方面緊拉聯合國、世界銀行、非盟等國際組織，利用其在人道主義援助領域的成熟框架開展共同合作;另一方面積極同歐美開展三方合作，例如與法國等國在薩赫勒地區開展安全反恐合作，推動日英基建企業在非實施戰略合作，與美國開展對非衛生醫療合作等。

在領域上實行經濟掛帥、官民一體。日本官方部門開展的幾大對非合作機制均以“官民”命名，如外務省TICAD官民圓桌會、國土交通省官民基礎設施會議、經濟產業省日非官民經濟論壇等等，可見日本仍面臨企業囿于對非投資回報少、風險高而赴非意愿不強的問題。因此加大政府引領力度，鼓勵企業民間投資積極參與對非經濟外交，將成為未來日本對非合作的重要方向。

在措施上重點突出民生，做好宣傳。社會民生作為TICAD三大支柱之一，一直是日非合作的傳統優勢領域，長期以來日本借JICA與非洲各國中央及地方政府按需精準對接，通過技術合作、無償援助或貸款等方式開展“草根式”人道主義援助。新冠疫情在非洲暴發以來，日本更著力開展對非健康醫療合作，且日本在對非援助中注重外宣，貼近百姓，打造形象工程，久久為功，在非洲民間具有較大市場。因此深化社會民生領域對非合作將成為后疫情時代日非合作的重要抓手。

不過，日本雖是國際對非合作老玩家，卻始終影響力有限，在廣度上難及中美在非的全面覆蓋，在深度上不如歐洲前宗主國的根深蒂固，在親密度上也難比印度、土耳其等擁有大量移民基礎的國家，非洲對非日合作的重視程度也不如對中美歐。當下，對非洲而言，社會基礎條件差令第三波疫情來勢洶洶，工業化水平低致單一出口型經濟難有轉圜，暴恐事件頻發使地區安全形勢愈發嚴峻，“疫情、恐襲、經濟”三重危機疊加，令非洲亟需國際社會在各領域施以援手。對日本而言，非洲作為其“自由開放的印太構想”的西段終點以及重要組成部分，在政治、經濟、安全等領域均具有巨大潛在利益和合作空間，非洲疫情困局也為日本在非重新布局提供了新契機。因此，在后疫情時代，日本持續加強對非合作，在各領域全面深化日非關系的勢頭將會愈發顯著。