后疫情時(shí)代的“一帶一路”建設(shè)與全球基建浪潮

毛維準(zhǔn)

2013年，習(xí)近平主席提出“一帶一路”重大倡議，開(kāi)啟了中國(guó)提供全球治理新型公共產(chǎn)品的宏偉篇章。2015年，國(guó)務(wù)院授權(quán)發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，將政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通視為主要內(nèi)容，堅(jiān)持共商、共建、共享原則，共同打造開(kāi)放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通被確定優(yōu)先領(lǐng)域。

之后，中國(guó)政府秉持“行勝于言”的原則，迅速主動(dòng)地將政策倡議轉(zhuǎn)化為國(guó)際行動(dòng)。作為“一帶一路”倡議的核心內(nèi)容，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在“一帶一路”倡議中占據(jù)著較強(qiáng)的政策優(yōu)先度，迄今已做出的投入占總投入的70%左右。

彌補(bǔ)全球基建短缺，中國(guó)貢獻(xiàn)巨大

全球基礎(chǔ)設(shè)施缺口或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)赤字已經(jīng)成為“燃眉之急”和全球可持續(xù)發(fā)展的“關(guān)鍵瓶頸”。這種壓力體現(xiàn)在不同的統(tǒng)計(jì)之中：牛津經(jīng)濟(jì)研究院的《全球基礎(chǔ)設(shè)施展望》報(bào)告估計(jì)，從2016年到2040年全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求達(dá)94萬(wàn)億美元，平均每年需投入3.7萬(wàn)億美元，當(dāng)前世界基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口達(dá)到19%，各國(guó)只有將投資份額提升到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3.5%方能填補(bǔ)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行2017年預(yù)測(cè)，亞洲地區(qū)在2030年之前需要26萬(wàn)億美元的基建投入才能滿足地區(qū)內(nèi)的電力、交通、通訊、用水和衛(wèi)生需要。“全球基礎(chǔ)設(shè)施中心”預(yù)測(cè)，在2040年之前，全球足量的基建需求與已計(jì)劃投資之間的差距為15萬(wàn)億美元。

中國(guó)政府很早便以建設(shè)性、負(fù)責(zé)任的態(tài)度投入到填補(bǔ)全球基建資金短缺、提供公共產(chǎn)品中去。美國(guó)研究機(jī)構(gòu)“援助數(shù)據(jù)”認(rèn)為，從2000年到2014年，中國(guó)在全球基建中投資了3485個(gè)項(xiàng)目，總價(jià)值達(dá)2736億美元。經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，從2005年到2017年，中國(guó)已在大型基建項(xiàng)目中投入約8150億美元。中國(guó)單是在“一帶一路”倡議中的項(xiàng)目投資在2027年之前累計(jì)將達(dá)1萬(wàn)億～1.3萬(wàn)億美元?！叭蚧A(chǔ)設(shè)施中心”預(yù)計(jì)，如果將中國(guó)國(guó)內(nèi)基建投資計(jì)算在內(nèi)，中國(guó)將在2040年之前投入26萬(wàn)億美元，平均每年投入1.1萬(wàn)億美元，占全球基建投資總額的30%左右。“新興市場(chǎng)論壇”認(rèn)為，從2013年到2019年，中國(guó)在“一帶一路”中承諾以貸款形式投入了約6000億美元;與之相比，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、非洲開(kāi)發(fā)銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行等共計(jì)提供了4900億美元。盡管統(tǒng)計(jì)來(lái)源不同，但這些數(shù)字都說(shuō)明，中國(guó)通過(guò)“一帶一路”倡議的探索，為萎靡不振的全球基建領(lǐng)域注入強(qiáng)心劑。

帶動(dòng)美國(guó)等大國(guó)加強(qiáng)全球基建投入

“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)展刺激其他大國(guó)重新審視自己的全球基建政策，并在特定的戰(zhàn)略焦點(diǎn)領(lǐng)域投入真金白銀，參與到全球基建競(jìng)爭(zhēng)中。2015年5月，日本政府提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴（Partnership for Quality Infrastructure）”倡議，最初計(jì)劃五年內(nèi)投入1100億美元，后來(lái)考慮到“一帶一路”的強(qiáng)勁勢(shì)頭，追加至2000億美元。美國(guó)深入檢討了其在東南亞地區(qū)基建力量的“退出”決策，決定“重返”。從2017年美國(guó)提出“印太戰(zhàn)略”起，美國(guó)政府陸續(xù)展現(xiàn)了一些姿態(tài)，比如設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金（1.13億美元），簽署《亞洲再保證倡議法案》并承諾四年內(nèi)確保政府投入以保障“高質(zhì)量和透明”的基建項(xiàng)目（四年期60億美元），發(fā)起“太平洋承諾（Pacific Pledge）”（兩年期2億美元），成立國(guó)際發(fā)展金融公司（USIDFC）并獲批600億美元的援助建設(shè)資本和現(xiàn)代化金融工具。2019年11月，美國(guó)提出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”，致力于整合其在印太戰(zhàn)略之下的基建措施，從而更有系統(tǒng)性地在該地區(qū)規(guī)劃方案、投放資源。美國(guó)國(guó)會(huì)正在審議的對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)法案一項(xiàng)重要內(nèi)容便是為其全政府基建倡議“基礎(chǔ)設(shè)施交易及援助網(wǎng)絡(luò)（Infrastructure Transaction and Assistance Network）”注入五年期總計(jì)7500萬(wàn)美元的資金。

新冠疫情的沖擊也讓越來(lái)越多國(guó)家意識(shí)到國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)存在的問(wèn)題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)議程中的政策優(yōu)先度繼續(xù)抬升。拜登政府承諾在十年之內(nèi)投入2萬(wàn)億美元，推動(dòng)美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級(jí)。

盡管大國(guó)和國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資無(wú)法滿足巨大的基建缺口，但在“一帶一路”引領(lǐng)下，各大國(guó)的實(shí)質(zhì)參與在一定程度上充盈了資金池，支撐著全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)潮的興起。

“一帶一路”倡議及其引領(lǐng)的全球基建潮為中國(guó)帶來(lái)了可觀的經(jīng)貿(mào)促進(jìn)作用，也幫助中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上獲得了更大影響力。2019年世界銀行認(rèn)為，如果“一帶一路”全面實(shí)施，其互聯(lián)互通項(xiàng)目可使全球貿(mào)易額增加1.7%～6.2%，全球?qū)嶋H收入增加0.7%～2.9%。有國(guó)外研究發(fā)現(xiàn)，2019年中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家的貿(mào)易增長(zhǎng)額已達(dá)到1170億美元。兩屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇分別獲得了29位和38位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的參與，多個(gè)國(guó)際組織的首腦也參加了兩次高峰論壇，形成了一系列卓有成效的合作清單。截至2020年底，中國(guó)已與171個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了205份共建“一帶一路”合作文件，機(jī)制平臺(tái)建設(shè)得更加健全。

競(jìng)爭(zhēng)激烈，陣營(yíng)暗涌

正在“第一個(gè)十年”階段里穩(wěn)步前行的“一帶一路”建設(shè)不斷取得豐碩成果，西方大國(guó)對(duì)此感到忌憚和憂慮。

在2013年之后的短短幾年時(shí)間里，“基建躍進(jìn)（infrastructure?rush）”“基建攻勢(shì)（infrastructurepush）”“基礎(chǔ)設(shè)施武器競(jìng)賽（infrastructure arms race）”“基建競(jìng)賽（infrastructure race）”和“基建戰(zhàn)爭(zhēng)（infrastructure war）”等成為各國(guó)媒體、智庫(kù)描述全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大潮的話語(yǔ)標(biāo)簽，中國(guó)的“一帶一路”倡議被一些人刻意異化為“爭(zhēng)奪世界霸權(quán)的工具”。

大國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，有觀察者將各大國(guó)在亞洲的此類競(jìng)爭(zhēng)稱為“針對(duì)亞洲靈魂的爭(zhēng)斗”。在亞太地區(qū)，美國(guó)、日本、澳大利亞、印度等主要大國(guó)通過(guò)不同的政策倡議應(yīng)對(duì)“一帶一路”倡議。美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心（CSIS）認(rèn)為，日本超過(guò)九成的項(xiàng)目都是在2013年之后投入建設(shè)或開(kāi)始規(guī)劃的，其針對(duì)性可見(jiàn)一斑。中美日等大國(guó)在基建方面展開(kāi)了全面的競(jìng)爭(zhēng)，歐盟等域外國(guó)家也參與進(jìn)來(lái)。2019年后，歐盟逐步與日本、東盟簽署了基建合作伙伴關(guān)系協(xié)定。2021年4月，歐盟開(kāi)始與印度商討建立“大國(guó)基建伙伴關(guān)系”。

主要國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)在亞太地區(qū)的基建倡議（2015-2020）

如果說(shuō)金融資源、基建項(xiàng)目和政策倡議的競(jìng)爭(zhēng)尚是可以接受的“君子之交”，那么，肆意編織“債務(wù)陷阱”話語(yǔ)、無(wú)節(jié)制地?fù)]舞所謂“民主價(jià)值”旗幟、鼓吹新“中國(guó)威脅論”、詆毀“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施的效用，就是無(wú)底線行為了。

美國(guó)親自跳上前臺(tái)針對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議展開(kāi)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)已經(jīng)將中國(guó)確定為“唯一有能力全面挑戰(zhàn)國(guó)際體系的國(guó)家”，基礎(chǔ)設(shè)施被美方認(rèn)為是這種“能力”的重要支柱。2021年初，拜登政府的印太事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾與白宮國(guó)家安全理事會(huì)中國(guó)事務(wù)高級(jí)主任杜如松聯(lián)合撰文呼吁抵制中國(guó)在亞洲的“一帶一路”基建投資，要求美國(guó)采取措施提供基建融資與基建技術(shù)方面的“其他選項(xiàng)”。2021年2月，拜登政府將基礎(chǔ)設(shè)施明確為“美國(guó)維持對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)力的重要支柱”，聲稱如果美國(guó)不在該領(lǐng)域進(jìn)行改善，將被中國(guó)“擊敗”。2021年3月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布《重申美日同盟牢不可破》的文件，其中宣稱美國(guó)將與日本等“情投意合國(guó)家”合作提升私有資本參與度，推動(dòng)“印太及全球范圍內(nèi)國(guó)家”加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和能源設(shè)施投資。

美國(guó)及其盟友正在設(shè)計(jì)一套具有對(duì)抗性和遏制邏輯的海外基建戰(zhàn)略體系，試圖組團(tuán)對(duì)沖“一帶一路”基建項(xiàng)目，聯(lián)手爭(zhēng)奪印太地區(qū)基建領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。

疫情構(gòu)成的考驗(yàn)還將持續(xù)

新冠疫情給全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)巨大沖擊。從資金投入方面看，疫情的蔓延瓦解了很多國(guó)家和公司對(duì)國(guó)內(nèi)外基建的支持力度，衍生了不可小覷的財(cái)政挑戰(zhàn)?！?020年基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測(cè)報(bào)告》稱，因政府投入和私人投入均現(xiàn)下滑，2019年的全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比2010年下降64%。

“一帶一路”項(xiàng)目也受到?jīng)_擊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2020年6月，疫情期間約20%的“一帶一路”項(xiàng)目受到嚴(yán)重負(fù)面影響，另有三到四成的項(xiàng)目受到一定影響。有研究顯示，2020年中國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的海外投資為470億美元，較2019年下降54%。不過(guò)，基建投入在“一帶一路”投資總籃子里的比重不降反升，從2019年的70%升至2020年的80%。中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)報(bào)告指出，疫情惡化了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)際發(fā)展環(huán)境，增加了基建項(xiàng)目維系成本，國(guó)界封閉措施抑制了全球基建在人員和物資方面的“剛性需求”。

全球范圍內(nèi)“政治化”“安全化”邏輯上升以及與之相關(guān)的政治社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步損害了全球合力，將基建置于不確定性風(fēng)險(xiǎn)之下。疫情政治化給了西方國(guó)家從話語(yǔ)塑造、意識(shí)形態(tài)和新冠援助等方面攻擊中國(guó)及“一帶一路”倡議的機(jī)會(huì)。美國(guó)針對(duì)東南亞國(guó)家宣揚(yáng)“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”和新的“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”正在獲得較強(qiáng)的認(rèn)可度，初步建立了以疫情為借口的援助管道和遏制“一帶一路”深入發(fā)展的多雙邊平臺(tái)。盡管如此，“一帶一路”倡議頂住了困難和阻礙，穩(wěn)扎穩(wěn)打增添了新的亮麗色彩。2020年，中國(guó)與多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織簽署了近十份“一帶一路”合作文件。

必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“一帶一路”倡議及其基建支柱也面臨越來(lái)越明顯的新型挑戰(zhàn)。其一，大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)成為左右國(guó)際合作的重要邏輯，2017年以來(lái)的美國(guó)“政治化”操作和對(duì)華遏制政策直接制約著“一帶一路”倡議的正常進(jìn)展。其二，基礎(chǔ)設(shè)施成為各大國(guó)開(kāi)展影響力競(jìng)逐的熱點(diǎn)領(lǐng)域。面對(duì)日本“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、美國(guó)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”、美日澳“印太戰(zhàn)略”基建合作以及西方國(guó)家編織的“債務(wù)陷阱”話語(yǔ)，“一帶一路”倡議承受的政治壓力急劇上升。其三，新冠疫情及其政治化強(qiáng)化了“一帶一路”及海外基建面臨的結(jié)構(gòu)性壓力和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

未來(lái)需要行穩(wěn)致遠(yuǎn)

盡管阻力重重，全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將成為中國(guó)推動(dòng)全球發(fā)展并提供公共產(chǎn)品的關(guān)鍵領(lǐng)域。在2019年第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，中國(guó)政府宣布“一帶一路”建設(shè)正式從謀篇布局的“大寫(xiě)意”階段轉(zhuǎn)向精耕細(xì)作的“工筆畫(huà)”階段，習(xí)近平主席特別強(qiáng)調(diào)要“加快建設(shè)高質(zhì)量、可持續(xù)、抗風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格合理、包容可及的基礎(chǔ)設(shè)施”。2021年4月20日，習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇上發(fā)表主旨演講時(shí)指出，“要深化互聯(lián)互通伙伴關(guān)系建設(shè)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，暢通經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血脈和經(jīng)絡(luò)……建設(shè)更緊密的互聯(lián)互通伙伴關(guān)系。”

面對(duì)“百年未有之大變局”和“后疫情時(shí)代”，“一帶一路”倡議及其基建活動(dòng)需要不斷調(diào)整，以行穩(wěn)致遠(yuǎn)，更好地利用時(shí)代賦予的有利條件，有效應(yīng)對(duì)國(guó)際結(jié)構(gòu)變化和西方大國(guó)阻礙，與其他志同道合國(guó)家一起為全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出貢獻(xiàn)。第一，在國(guó)內(nèi)法律制定方面加強(qiáng)規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)“一帶一路”基建活動(dòng)的制度支撐，展現(xiàn)推動(dòng)全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的信心和意愿。第二，依據(jù)自身與對(duì)象國(guó)實(shí)際情況制定相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的“軟聯(lián)通”，從話語(yǔ)塑造和實(shí)務(wù)操作兩方面追求精準(zhǔn)施建和務(wù)實(shí)基建。第三，改變單純預(yù)防、被動(dòng)保護(hù)或者強(qiáng)調(diào)政府項(xiàng)目等習(xí)慣性思維，面對(duì)常態(tài)化的復(fù)雜系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，積極打造中國(guó)特色的基建韌性體系。