“制度過密化”：大學治理的實踐誤區及轉型

收稿日期：2020-02-17

作者簡介：蔣達勇， 華南師范大學副校長、 現代國家與大學治理研究中心主任、 政治與公共管理學院研究員， 法學博士。（廣州/510631）

*本文系廣東省教育科研重大項目“國家與社會互動中的大學治理研究”（項目編號2014JKZ011）研究成果。

摘 要：中國大學治理的一個突出現象是大學功能多元一體、組織結構龐雜交錯、制度機制繁復沖突，這既有大學發展理念雜糅的原因，也是各方力量嵌入干預的結果，同時還受制度創新迷信的干擾，最終導致大學產生制度供給超過實際制度需求、外部制度嵌入擠壓內生制度空間的“制度過密化”。構建中國特色現代大學制度，既要政府部門主動轉變觀念、減少干預，也要大學更加自主自治，共同推動大學的功能卸載、組織再造和制度重構，防止大學治理滑入更為嚴重的“制度過密化”陷阱。

關鍵詞：大學治理;制度供給;嵌入性制度;內生性制度;“制度過密化”

伴隨著中國高等教育改革向縱深推進，完善大學治理結構、構建中國特色現代大學制度，成為深化高等教育領域綜合改革的一個戰略重點。在這一背景下，無論是理論研究者還是實際工作部門，都有相當一部分人將焦點集中在制度創新和建構方面，體現了一種強烈的制度化訴求。然而，近年來大量的制度建設是否真正促進了大學治理實際績效的提高？現代大學制度建設與治理績效之間的內在關聯究竟是什么？這些都是鮮有關注卻值得深入研究的重要問題。

一、現實背景與理論困惑

新制度主義代表人物道格拉斯·C·諾思認為，制度是人類相互交往的規則，“制度構造了人們政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構，制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵”[1]。廣義上的制度既包括宏觀層面的功能和結構，也包括微觀層面的制度和機制;既包括正式的法律等各種形式的“正式的”成文規范，也包括“習俗”、“習慣”、“文化”、“社會準則”等“非正式的”道德約束。[2]正因為制度具有根本性、持久性和可預見性的特點，人們普遍認為，解決政治、經濟、文化、道德生活中出現的新情況、新問題，應該更多地依靠法律法規、制度規范和行為準則來調節各種復雜的社會關系，形成明確的規則約束和行為導向，進而促進良好社會風尚的形成。具體到中國現代大學的治理領域同樣如此，無論是在學術研究，還是在實踐工作部門，越來越多的人認識到，制度建設是完善現代大學治理組織結構、制度體系和運行機制的重要而基礎性的內容，加強制度建設則是提高現代大學治理實際績效的重要保障。

正是在這一背景下，近年來，圍繞中國現代大學治理問題的各類制度如雨后春筍般迅速建立起來。按照制定主體的不同，這些制度既包括國家層面制定的法律法規、行政規章和大量規范性文件①，也包括各省（自治區、直轄市）和高等學校自身結合地區和學校實際制定的大量文件和規章制度。按照規定內容的不同，這些制度既包括大學治理中黨委系統、行政系統、學術系統以及學院、研究基地與平臺、產學研合作機構等組織結構的重組調整，也包括學科建設、師資隊伍、人才培養、科學研究、社會服務、資金籌措、資源配置和后勤保障等重點領域的過程控制，還包括大學精神、校園文化、師德師風和學風建設等“軟環境”的規約塑造。按照表現形式的不同，這些制度既包括如法律法規、行政規章、文件規定等正式成文的制度規范，也包括基本價值、共同守則、習慣慣例等非正式成文的潛在價值與行為規則。

僅以正式的文本性制度為例，據不完全統計，2017年一年，H大學僅黨委和紀委系統就收到包括中央和省委兩個層級的辦公廳、紀委、組織部、教育工委等各類“紅頭文件”658份;行政系統共收到包括國務院和省政府兩個層級的辦公廳、發改委、教育部（廳）、財政部（廳）、人社部（廳）等20多個部門的各類“紅頭文件”累計1098份。相應地，該校以學校名義制定出臺的各種文件和制度規定達241個之多。與此同時，該校下屬各二級學院也采取出臺配套管理規定以及結合學院實際制定細化措施等方式，出臺了大量的制度規定。其中該校下屬的一個學院在2016和2017兩年間就制定了20余項相關制度。這些還不包括在日常工作中，學校和學院以各種名義下發、運行于大學日常治理實踐中的各類通知等。

然而，大量經驗事實表明，一方面，無論是國家、地方還是學校，有關各方圍繞大學治理大力推動和制定出臺了大量的制度規定;另一方面，現階段大學治理的實際績效似乎并沒有大幅度地得以提高，大學的治理績效并沒有因為制度的大量累積而呈現明顯的改觀，至少沒有保持同步的增長態勢，一些情況甚至呈現出相反的發展傾向，無論是政府部門、大學師生員工，甚至是社會有關方面，對大學內外部治理仍然存在諸多質疑、批評，對圍繞大學治理制定和出臺的各種制度規范也存在諸多的不滿和抱怨。這就產生出一系列十分尷尬并且迫切需要厘清的問題：究竟制度建設與實際治理績效之間的內在聯系是什么？現代大學到底需要多少制度供給才能推動治理持續有效地運轉？從大學治理的實際需求來看，現階段有關各方的制度供給，究竟是依然不足，還是存在過剩，以及是否真正契合中國現代大學改革發展的內在需求？

·高教管理·“制度過密化”：大學治理的實踐誤區及轉型

二、“制度過密化”：一個新的理論啟示

“制度過密化”這一理論假設得益于20世紀上半葉著名美國學者黃宗智、杜贊奇兩人分別在研究中國農村經濟問題和國家政權建設問題時提出的“過密化理論”的啟發。

“過密化理論”是美國歷史學家黃宗智研究中國農業經濟近代化問題獨樹一幟的解釋模型。這一理論得益于人類學家克利福德·吉爾茨（Clifford Geertz）等人的研究。“過密化”（即Involution，原來在中文中譯作“內卷化”，現在一般譯為“過密化”——筆者注）是吉爾茨在其Agricultural Involution：The Press of Ecological in Indonesia一書中對爪哇稻作農業中由于勞動力過量投入導致的邊際報酬遞減現象的稱謂。俄國農村問題專家、農民學的重要創始人恰亞諾夫（A·V·Chayanov）在研究中也有類似的觀點。他認為，在一定的生產力水平上，家庭農場的要素結合，客觀上要求最適度的生產規模。在人口過剩地區，家庭農場不總是能夠從手工業、商業等部門找到多余勞動力的出路。于是，農場常常增加單位土地面積上的勞動和資本，提高農業集約化程度，雖然它也會增加農業總收入，但必定會降低單位勞動的報酬。

在對明清以來中國華北、長江三角洲地區的農村經濟狀況作深入考察的基礎上，黃宗智進一步延伸了吉爾茨和恰亞諾夫的相關研究成果，認為農村經濟變遷有三種：“首先是單純的密集化，產出或產值以與勞動投入相同的速率擴展;其次是過密化，總產出在以單位工作日邊際報酬遞減為代價的條件下擴展;再次是發展，即產出擴展快于勞動投入，帶來單位工作日邊際報酬的增加。”[3]其中，小農經濟的過密化產生于人口和可得資源之間的失衡，人口的增長會造成過剩勞動力數量的增加以及高度生存壓力，導致極端過密化的產生，因而過密化是人口壓力下維持生計的策略，雖然有總產量的增加，卻不能帶來勞動生產率的提高。他指出，明清以來，中國華北、長江三角洲地區的農村經濟所呈現的增長就是一種“沒有發展的增長”即“過密型增長”。正是這種“過密型增長”，使廣大農民們將主要依靠由糧食作物轉向勞動更為密集的經濟作物，尤其是棉花和桑蠶，基于這些經濟作物上的商品性家庭手工業“副業”的增長也是這一過程的組成部分。于是，伴隨小農經濟的過密化產生了一個商品化過程，黃宗智稱之為“過密型商品化”，它可以通過充分利用家庭勞動力帶來較高的家庭收入，但并不意味著單位工作日生產率和收益的提高，與推動近代化發展的質變性商品化截然不同。[4]這種過密型商品化，不僅難以導致小農經濟的解體，反而會延續小農經濟。因而，這種“過密化”理論可以恰當地解釋明清時期蓬勃持久的商品化與經濟不發展這種悖論現象。

如果說黃宗智的“過密化理論”還主要局限于討論中國傳統社會小農經濟發展特性的話，杜贊奇則將這一理論遷移應用到分析20世紀前半期中國國家政權的擴張及現代化過程中國家財政收入增長與地方無政府狀態同時發生的奇怪現象。杜贊奇指出，20世紀前半期，中國國家政權的擴張和現代化建設中，政權的正式機構與非正式機構同步增長，盡管正式的國家政權可以依靠非正式機構來推行自己的政策，但它無法控制這些機構。在“過密化”（內卷化）的國家政權增長過程中，鄉村社會中的非正式團體代替過去的鄉級政權組織，成為一支不可控制的力量。杜贊奇指出，國家政權的擴張本應建立在提高效益的基礎之上，然而20世紀前半期的中國國家政權建設中，國家財政每增加一份，都伴隨著非正式機構收入的增加，國家政權無能力建立有效的官僚機構從而取締非正式機構的貪污中飽。更廣泛地說，國家政權的這種“過密化”，是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是單靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的贏利型經紀（想撈取好處但毫不負責任）——來擴大其行政職能。杜贊奇指出，在發展中國家，這種贏利型經紀體制的存在十分普遍。例如在印度，普通人總是得依靠中介人（經紀）來與官僚打交道，而公務的完成也離不開中介人。通常情況下，這些中介人是政府下層職員或職業經紀人，他們的唯一資本是與官府的聯系。他們以此為生，故竭力保持這種關系。在這種經紀人占主導地位的社會，國家不僅喪失了對經紀人的控制，而且因為經紀者們利用賄賂、分成等手段以打通與官府的關系，從而使國家政權失去其對官僚部分收入（占相當比例）的監督。更為嚴重的是，隨著官僚們越來越看重這種“額外”收入，其自身也漸漸半經紀化，從而忘卻國家利益。當贏利型經紀的再生阻礙了國家機構的合理化，這表明國家政權的內卷化達到了極點，它預示著國家權力的延伸只能意味著對社會的進一步壓榨直至其破產。[5]杜贊奇的內卷化（即過密化）理論進一步從質的層面揭示了20世紀前半期中國國家政權向鄉村社會滲透過程中的制度性困境。

將黃宗智、杜贊奇的“過密化理論”遷移、運用于檢視和分析當前中國大學的治理問題，我們發現，在中國現階段的大學治理實踐中，同樣存在著制度的投入和建構與治理的實際績效之間的不同步問題。具體來說，就是圍繞大學治理所建構的制度增長速度超過了大學治理實際績效的提高空間，造成了大學治理的制度過剩和制度績效降低，并最終可能對大學治理工作形成制度化的障礙。這種情形，我們將之定義為大學治理過程中的“制度過密化”現象。概括而言，大學治理中的“制度過密化”，本質上是指投入和運行于大學治理的制度增長超過了大學治理的實際制度需求，進而形成大學治理和運行的制度剩余狀態，也是制度的增長與制度邊際效益遞減同時存在的奇特現象。那么，中國現階段大學治理中的“制度過密化”，具體是如何形成和表現的呢？

三、大學治理“制度過密化”的三維空間

總體來看，現代大學治理主要包括三個基本領域：大學的功能承載、相應的組織結構以及嵌套其間的運行機制。現階段中國大學治理的“制度過密化”問題，同樣在這三個維度上有具體而客觀的呈現。

就功能承載來看，眾所周知，現代大學本質上是一個學術共同體，無論是人才培養、科學研究，還是社會服務，歸結起來看，其核心職能始終是知識的傳承與創新。這是現代大學的立足之本，也是大學保持“基業長青”的根本源泉。但是，從中國大學的實際功能承載來看，適應“以黨建國”、“以黨領政”的現代國家建構需要，大學不僅是一個學術共同體，同時也是一個基層政治單元和生活社區，在一定歷史階段還一定程度地扮演著經濟實體的角色。作為一個學術共同體，大學承擔人才培養、科學研究和社會服務職能。作為一個基層政治單元，大學被整體納入政黨和國家政治生活，既要通過課堂內外的教育塑造師生的意識形態認同，也要為國家政治系統培養領導干部和行政官僚隊伍，還要高度重視和維護學校的政保與安全穩定工作。作為一個生活社區，大學既要圍繞師生員工的社區生活提供完備的生活配套，還要圍繞教職員工的生老病死提供全套的生活保障。作為一個類經濟實體，大學既要興辦各類校辦產業和企業，為學校的改革發展謀求資源，又要開展各種“創收活動”和“菜籃子工程”，滿足教職員工的福利待遇，還要開發教育的產業功能，在一定程度上參與和拉動國民經濟的增長，同時也為教職員工謀取額外的福利待遇。這樣一來，在政黨、國家、社會與大學之間關系尚未完全厘定的背景下，中國大學辦學功能的不斷擴展，客觀上造成了大學功能承載的“過密化”，既使大學背負了過多“不可承受之重”，也在很大程度上影響了大學學術功能的發揮。

就組織結構來看，配合上述政治、學術與生活共同體功能的存在，中華人民共和國成立以來，經歷不同歷史時期的調整和演變，大學內部建構和形成了頗為復雜的組織結構體系。其中，既有體現政黨和國家嵌入，包括黨委辦公室、組織部、宣傳部、統戰部、學生工作部、研究生工作部以及學校黨委、二級黨委（黨總支）、基層黨支部等在內、縱橫交錯的黨的組織系統，也有體現學校行政運行，包括辦公室、發展規劃、人事、教務、研究生、財務、科研、外事（國際交流）、后勤以及學院、研究院、館、中心等在內、龐雜關聯的行政組織體系;既有包括學術、學位、職稱評審、教學指導、學術道德、學術倫理等專門委員會和各類專家咨詢組織在內、體現學校學術共同體特性的學術組織系統，也有包括工會、共青團以及教職工代表大會、團員代表大會、學生代表大會、理事會等在內、體現師生民主參與和社會監督的組織系統。值得注意的是，除了這些“正式的”組織機構以外，大學運行中還普遍而隱蔽地存在著另類復雜多元的組織構造——各種領導小組和委員會。事實上，領導小組和委員會是中國組織和政治運行過程中一種極富特色的組織模式，也是中國特有的一種組織方式和工作機制②，它往往作為正式組織結構縫隙填充和組織粘合而無處不在。這些領導小組、委員會和辦公室既涉及落實政府任務、開展專項活動等政務推行問題，也涉及學校人才培養、科學研究等重要問題，還包括日常生活的細枝末節問題。這樣一來，各種黨的組織、行政組織、學術組織、參與組織以及各種領導小組和委員會等，無疑在中國大學這一組織肌體上編織出了多元雜糅、交錯縱橫、異常復雜的組織結構網絡，既呈現出“過密化”的組織結構形態，也在一定程度上制約和擠壓了大學學術組織的自主生長空間。

就運行機制來看，20世紀90年代以來，伴隨著以黨的全面領導為核心，包括“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與”新型治理結構的日漸浮現，原有單一自上而下的縱向權力運行，正逐步演變成為一種“一核多元、互動關聯、相互制約”的關系。一方面，黨委毫無疑問在學校治理格局中處于絕對的核心地位，并逐步從政治領導、組織領導與思想領導擴展到全面領導，在實踐中體現出對學校辦學方向、指導思想、關鍵領域、重大事項的絕對控制。另一方面，圍繞黨委領導這一核心，有別于傳統的校長這一個行政主體，現階段出現了校長、教授群體、教職員工、學生和社會力量等五個相對平行的權力主體。這其中，校長全面負責教學、科研和行政管理工作，但學術事項的咨詢、審議、評定和決策權則被切分給了以教授群體為代表的學術委員會，一些事涉學校改革發展、教職工職稱晉升、福利待遇等重大事項的決策權則被劃分到了教職工代表大會。如此一來，校長在履行行政管理職權的同時，不僅要貫徹落實黨委的組織意圖和集體決策，要主動征求并充分聽取學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會和理事會的意見，還要向黨委會、學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會、理事會報告工作，接受這些組織的質詢和監督。相應地，學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會、理事會之間也存在一定的互動關聯和制約制衡。在大學內部二級院系層面，除了“黨政聯席會——學術分委員會——教職工大會”在內“三駕馬車”的一體互動、相互制約的治理結構以外，往往對接和模擬學校層面的運行設計，還保留和建構了大量零星分散的委員會、工作小組和學術組織。如此一來，因為功能承載和組織結構的多元雜糅，大學內部的制度體系自然異常龐雜，運行機制也必然更加交錯繁復，客觀上表現出“過密化”的特點。

特別值得注意的是，這些年來，伴隨著高等教育在經濟社會發展中地位和作用的日益凸顯，無論是國家層面，還是地方政府，甚至大學自身，都啟動和實施了大量的“工程”“項目”“計劃”，如“985工程”“211工程”、高等學校本科教學“質量工程”“示范性高等職業院校建設工程”“2011計劃”“世界一流學科和一流大學建設計劃”“高水平大學建設計劃”“卓越工程師培養計劃”“卓越教師培養計劃”“大學生創新性試驗計劃”“大學生創新創業計劃”等。這些“工程”“項目”“計劃”本質上都是一種自上而下發動、打破傳統組織運行機制、在短時間內集中人力物力財力解決重點問題和謀求快速發展的“運動式治理”。這種層層效仿、量大面廣的“運動式治理”，疊加到大學本來已有的功能承載、組織結構和運行機制上，自然使得中國大學內部治理變得更加復雜化和“過密化”。

四、大學治理“制度過密化”的深層邏輯

究竟是什么原因導致中國大學治理出現如上所述的“制度過密化”狀態？又是什么因素導致這種“過密化”的功能承載、組織結構和制度機制始終不斷累積和增長，進而擠壓了大學作為學術共同體本來的功能、結構和機制生長？從中國大學歷史與現實來看，以下四個方面的原因值得特別關注。

第一，理念雜糅是“制度過密化”的先導因素。一方面，如前所述，現代大學本質上是一個學術組織，其基本功能是學術傳承與創新，但中國大學既是一個學術組織，又是一個政治單位，還是一個生活社區，承載著大學核心職能以外的大量附加功能。如果脫離學術組織的核心功能，將其他大量附加性功能整合納入大學，在大學這一學術領地構建起一個融政治與生活于一體的“單位社會”，這雖然是一定歷史階段下中國特殊政黨—國家體制和現代國家建構的歷史產物，但卻內在地折射和反映出對現代大學功能定位和價值理念的認識誤區與實踐偏差。另一方面，我們也要注意，自清末京師大學堂誕生以來，中國大學在短短一百余年的發展歷程中，先后經歷了向德國、日本、美國等多種不同國家和地區大學發展模式的學習和借鑒，20世紀70年代末改革開放以來大學發展也同樣經歷了各種理念、模式的學習與借鑒。這種向世界各國大學治理經驗的學習與借鑒本無可厚非，但許多地方和大學在學習借鑒的同時，卻缺乏對中國特殊國情的充分觀照和對中國自身大學治理理念與路徑的獨立探索，從而導致在實踐上既存在“囫圇吞棗”“食洋不化”的問題，也面臨著因為理念雜糅和認識偏差而導致制度交錯疊加甚至矛盾沖突的尷尬。

第二，制度迷信是“制度過密化”的思想基礎。從理論上看，制度對于一個處于完全和諧狀態或者純粹沖突狀態的社會來說，都是沒有存在的必要性的。而對于存在個體理性與集體理性悖論，個體間又存在越來越密切的依賴關系的組織與社會而言，強有力的制度約束又是十分必要的。一個制度缺失或者制度權威衰弱的社會，無力約束個人和集團欲望的泛濫，其社會生活狀態必然像霍布斯所描述的那樣，充滿著在叢林法則下社會勢力之間的無序競爭。沒有強有力的制度，社會就會無力界定和實現其共同利益。但是，我們又必須清楚地看到，正因為人們比較普遍地關注到制度的價值與功用，往往忽視了制度的成本與制度的供求關系，忽視了制度的實際需求以及制度所帶來的負面影響，從而產生過度的“制度自信”甚至盲目的“制度迷信”。在大學治理的制度建構中，同樣能發現這樣的問題。一些制度設計者對制度寄予過高過多的期望，傾向于將大學治理過程中的每一項工作、每一個環節、每一個細節都通過詳盡的制度文件進行規定和約束，這樣似乎大學治理就能按照制度設計者的初衷在規范的框架下運行。但往往正是這樣一種思想觀念，導致了在實踐中大量繁復甚至無效制度的制定和出臺。特別是在完善大學治理結構、構建中國特色現代大學制度的話語背景和實踐推動下，一些地方和大學無視大學治理內在、真實的制度需求，滿足于“以文件落實文件”、把制定和出臺制度數量作為謀求大學治理改革的“政績”，最終導致制度的供給超過了大學治理對制度的實際需求，客觀上阻礙了大學治理績效的實際提升。

第三，基層創制是“制度過密化”的誘發因素。現行的法律、全國性行政規章以及部門規章等，大多只規定了大學治理的基本原則和工作方向，大量的、具體的制度規定是由各地方和各高校以及各高校下屬的院系依據各地和本單位的實際創制的。由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地、各高校和各單位實際情況存在很大的差異，這樣經由國家及其部委、省、高校，再到學校各院系逐級貫徹、層層加碼的制度細化、擴展與創新，最終導致大學治理制度日益發展成為一個內容龐雜、包羅萬象的體系。進一步分析，我國大學的管理模式總體上仍屬于行政主導的科層制管理和運行模式，各地、各高校以及學校各部門、院系負責人考核和進退流轉的權力主要集中在上級部門。這種權力向上集中的形態導致每一個下級部門、單位處于壓力型體制之下。在這種體制下，各地、各高校以及學校各部門、院系負責人在創造“政績”時，主要的參照標準是上級部門的認可，主要的方法是除了完成上級布置的“規定動作”之外，還要根據自身的實際開展大量的“自創動作”。正是這種“規定動作”與“自創動作”的結合，往往導致制度出臺和累計的速度與數量呈現幾何級數的增長態勢。

第四，績效偏低是“制度過密化”的強化機制。忽視制度的真實需求而一味地“加強制度建設”，往往導致制度供給的單向度增長，而這種制度增長的背后卻是制度執行的低效率和制度績效的低下，但是，在制度迷信的影響下，這種低效率和低績效的制度卻往往又不斷地得到強化，并進一步產生新的制度，這就更進一步導致“制度過密化”。究竟是什么原因導致目前運行的許多大學治理制度績效偏低，同時在制度處于低效甚至無效狀態下卻能不斷地增長和累計？本文認為，主要原因在于以下兩個方面：一是“摸著石頭過河”式的制度嘗試;二是一些干部、教師管理水平不高導致制度績效偏低。這種探索式的制度建構過程，在避免出現大的制度震蕩的同時卻往往因為難以適應快速發展變化的形勢而導致制度過時、過多、過密，最終造成制度的績效偏低和過多過密。

五、結論與討論

在道格拉斯·C·諾思等新制度主義者看來，從規則的起源來看，制度可以分為內生性制度（又稱內在制度）和外生性制度（又稱外在制度或嵌入性制度）兩類。內生性制度（Internal Institutions）是從人類經驗中演化而來、體現著過去曾最有益于人類的各種解決辦法，如習慣、倫理規范、良好禮貌和商業習俗等，違反內生性制度通常會受到共同體中其他成員的非正式懲罰。外生性制度（External Institutions）是由統治共同體的政治權力機構自上而下地設計、強加于社會并付諸實施的制度規范。它們被清晰地制訂在法規和條例之中，并由一個諸如政府那樣的、高踞于社會之上的權威機構來正式執行，對社會成員的行為具有規范性影響。[6]

事實上，目前運行于我國大學治理實踐中大量的制度設計，同樣可以劃分為內生性制度和外生性制度兩大類型。內生性制度，是指源于大學人才培養、知識創新和社會服務內在需求，經過較長時期的生活經驗沖刷和共同生活積累而成，與大學作為學術共同體的本質屬性和大學文化精神自然契合的習慣、習俗和規則。外生性制度，則是由大學和大學共同體以外的政黨組織、政府部門及其他社會組織設計，并通過一定的正式方式強加于大學和大學學習生活共同體之上的制度形式。它既包括國家層面制定的法律、行政法規、部門規章，也包括各地、各高校乃至學校各院系制定的各項規章制度。從深層次意義上看，現階段中國大學治理實踐中的“制度過密化”，一方面是來源于國家、地方政府和大學自身各個方面、各個領域的制度供給超過了大學治理對制度的實際需求，進而形成了制度的剩余狀態，導致制度的增長與制度的邊際效益遞減同時存在[7];另一方面則是來自于政黨、國家、行政管理部門以及社會各有關方面大量外生性制度對大學的嵌入和干預，進而對大學基于自主自治的內生性制度的生長與發展空間形成了擠壓，在一定程度上又造成了真正契合大學作為學術組織成長發展的內生性制度缺失和不足的尷尬局面。

鑒于此，當前和今后一個時期，要保證大學治理的順利開展，確保大學治理實效性的提高，一個重要的實踐進路，就是政府部門主動轉變觀念、減少干預，大學更加自主自治，參與大學治理的各類行動主體，謹守各自行動的合理邊界;要尊重制度均衡的規律，減少對大學治理無序的制度嵌入，按照“適度制度化”的原則檢視和清理現有制度;要共同推動大學的功能卸載、組織再造和制度重構，增強制度供給的實際效用與價值，在防止大學治理滑入更為嚴重的“制度過密化”陷阱的同時，努力探索和構建既尊重高等教育客觀規律、又符合中國特殊政治、歷史和文化實際的中國特色現代大學治理結構、制度體系和運行機制。

注釋：

①2010年以來，中共中央、國務院以及有關部委密集制定出臺了一系列黨內法規和行政規章，具體包括：2010年7月中共中央和國務院出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》、2010年8月中共中央頒布新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》、2010年12月教育部頒布的《學校教職工代表大會規定》、2011年11月教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》、2014年3月教育部頒布的《高等學校學術委員會規程》、2014年7月教育部頒布的《普通高等學校理事會規程（試行）》、2014年10月中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》等。

②據筆者調查，以H大學為例，僅2013年至2017年的五年間，該校發文正式成立的就有35個領導小組、4個委員會、10余個常設性虛體辦公室。

參考文獻：

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（責任編輯 劉第紅）