節能審查制度實施研究

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 前言

固定資產投資項目節能評估和審查制度（以下統稱“節能審查制度”）是控制能耗不合理增長的一項有效管理制度[1]，是促進經濟發展方式轉變和產業結構優化升級的重要手段，是踐行綠色發展、建設美麗中國和實施《節約能源法》的必然要求。加強對節能審查制度實施情況監管，通過限制不符合強制性節能標準和節能設計規范的固定資產投資項目，從源頭把好節能準入關，對促進能源資源合理利用，遏制高耗能和產能過剩行業盲目發展和過快增長，轉變經濟發展方式，實現能耗“雙控”目標都具有重要意義。本文在概述節能審查制度含義的基礎上，研究、分析節能審查制度實施的現狀及存在的問題，并提出針對性建議，以期對節能審查制度的實施和落實有所增益。

1 節能審查制度概述

節能審查制度包括節能評估和節能審查兩個部分。其中，節能評估是指固定資產投資項目建設單位自己或委托第三方對照節能法律、法規、規章以及強制性節能標準，對固定資產投資項目的能源利用是否科學、合理進行分析評估，并編制項目節能報告的行為。節能評估是節能審查的基礎，節能審查機關受理節能報告后，應當委托有關機關進行評審，形成評審意見，作為節能審查的重要依據。節能審查是指節能審查機關根據節能法律、法規、規章以及強制性節能標準，對項目節能情況進行審查并形成審查意見的行為。節能審查是對節能評估結果真實性、合法性、合理性的監督檢查。節能審查機關應依據項目是否符合節能有關法律法規、標準規范、政策，項目用能分析是否客觀準確，方法是否科學，結論是否準確，節能措施是否合理可行，項目的能源消費量和能效水平是否滿足本地區能源消耗總量和強度“雙控”管理要求等對項目節能報告進行審查。

我國從上世紀90年代就開始通過立法形式對節能審查制度作出了系統化和制度化的規定。1997年頒布的《節約能源法》首開先河，第15條規定“國務院和省、自治區、直轄市人民政府應當根據能源節約與能源開發并舉……擇優選定能源節約、能源開發投資項目，制定能源投資計劃”，首次在全國人大的立法中確立了項目投資與能源節約、能源開發的直接關系。2007年修訂《節約能源法》時，將第15條修改為“國家實行固定資產投資項目節能評估和審查制度……”至此，正式確立了節能審查制度的法律地位。2016年和2018年兩次修訂《節約能源法》，都沿用了2007的第15條的規定。

為了貫徹落實上述法律規定，1997年國家發展計劃委聯合國家經貿委、建設部下發了《關于固定資產投資工程項目可行性研究報告“節能篇（章）”編制及評估的規定》（已廢止）要求固定資產投資工程項目可行性研究報告中必須包括“節能篇(章)”，建設項目的主管部門會同同級節能部門負責審查、監督可行性研究報告中“節能篇(章)”的節能措施與能耗指標，并監督其設計、建設及項目竣工后的驗收。2006年國家發展改革委印發了《固定資產投資項目節能評估和審查指南》（已廢止）對開展固定資產投資項目節能評估和節能審查可依據的相關法律法規、產業和技術政策、標準和設計規范進行了收集、整理。2010年國家發展改革委頒布《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》（已廢止），對節能評估文件和節能登記表的內容深度、編制格式及適應范圍和方式作出了明確的規定，對節能審查按照項目管理權限實行分級管理，根據固定資產投資項目審核、批準的層級不同分別由國家或地方發展改革部門負責實施節能審查制度。

2016年，國家發展改革委頒布《固定資產投資項目節能審查辦法》[2]（以下簡稱《審查辦法》），對節能審查制度作出了最新的規定。根據投資主體的不同，將固定資產投資項目分為政府投資項目和企業投資項目兩類。根據項目綜合能源消費量（改、擴項目按照增量計算，電力折算系數按當量值）不同，將項目劃分為：年綜合能源消費量不滿1 000 tce，且電力消費量不滿500萬kWh的項目；年綜合能源消費量1 000 tce以上，不滿5 000 tce的項目；年綜合能源消費量5 000 tce以上的項目三個等級。不同種類、等級項目的節能審查事項規定如表1所示。

表1 不同種類、等級項目的節能審查事項規定

2 節能審查制度的實施

節能審查制度的實施是指對項目建設單位執行節能審查制度情況的監督、檢查和管理。內容主要包括：是否在規定的時間之前進行并通過節能審查；是否存在以拆分項目、提供虛假材料等不正當手段通過節能審查；是否在建設內容、能效水平等發生重大變動時，向節能審查機關提出變更申請；是否在項目投入生產、使用前，對節能審查意見落實情況進行驗收。節能審查制度的實施是一個長期的、連續的、動態的過程，包括預先審查、過程監督和事后監察三個主要環節。

預先審查是指節能審查機關對項目建設單位是否依法編制節能報告、申請并通過節能審查的情況進行監督檢查。項目建設單位編制的節能報告應當包括項目節能分析評價依據、建設方案的節能分析和比選、節能技術和管理措施、項目能源消費量/結構和能源效率等方面的分析、對所在地完成能源消耗總量和強度目標以及煤炭消費減量替代目標的影響等方面的分析評價。政府投資項目，建設單位要在報送項目可行性研究報告之前報請節能審查機關進行節能審查并取得節能審查意見。企業投資項目，建設單位要在開工建設前，報請節能審查機關進行節能審查并取得節能審查意見。未依法進行節能審查或節能審查未通過的項目，建設單位不得開工建設，已建成的不得投入生產、使用。節能審查意見書是后續過程監督和事后監察的重要依據，自印刷之日起兩年內有效。

過程監督是指在項目的審批/核準和建設過程中，對項目建設單位是否依法進行并通過節能審查，是否認真落實節能審查意見和節能措施等情況的監督、檢查和處理。過程監督涉及到項目投資主管部門和節能審查機關，內容既包括程序性監管，如將節能審查作為政府投資項目審批/核準的前置性條件的監管等，又涉及實體性監管，如在項目投入生產、使用前，對其節能審查意見落實情況的驗收等。過程監管是一個持續的過程，從項目審批/核準或開工建設前開始，至項目竣工驗收完成時為止，在此期間，項目建設內容、能效水平發生重大變化的，建設單位應當向節能審查機關提出變更申請。

事后監察是指節能監察機構依法對建成后投入生產、使用的項目進行節能監察，檢查項目在運營管理過程中是否按照節能法律、法規、規章和強制性節能標準的規定和要求合法用能、合理用能。事后監察可以參考節能審查意見或項目竣工節能驗收結論，但應以項目建成后的實際用能狀況為準。

3 存在的問題及原因分析

3.1 現有節能法律體系對節能審查行為的法律屬性定位不清，節能審查制度實施的規范性有待加強

《節約能源法》僅在第15條中規定“國家實行固定資產投資項目節能評估和審查制度”，此外再無任何對節能審查制度的其他規定。作為具體執行《節約能源法》的下位規章，《審查辦法》規定“節能審查是指根據節能法律、法規、政策標準等，對項目節能情況進行審查并形成審查意見的行為”，對節能審查的方式、期限、效力以及節能審查意見的內容、格式都沒有明確的規定和要求。節能審查行為從本質上說是節能審查機關對外做出的具體行政行為，對其法律屬性應當有一個明確的定位，以便節能審查機關正確、有效、規范地實施該行為，依法保護行政相對人的合法權益。但從現有節能法律體系的規定可知，一方面節能審查作為各級人民政府投資主管部門管理固定資產投資項目的必要程序性要求，在項目開工建設之前，建設單位必須要取得節能審查機關出具的節能審查意見，另一方面項目建設單位對于節能審查機關的節能審查行為及其結果又不具有任何法律上的監督權和救濟權，對節能審查行為本身既不能申請行政復議也不能提起行政訴訟。

3.2 法律責任設定不恰當、規定模糊，難以落實

《審查辦法》規定，項目未進行或通過節能審查的，由節能審查機關責令停止建設、生產、使用或報請本級政府依法責令關閉；對未落實節能審查意見且不能改正或預期不改正的，由節能審查機關引用其他法律規定進行處罰。但是，《節約能源法》中并沒有違反節能審查制度的法律責任規定，僅規定了項目建設單位將不符合強制性節能標準的項目開工建設或投入生產、使用的法律責任。作為具體執行《節約能源法》的下位部門規章，《審查辦法》的上述規定沒有上位法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，其法律效力有待確認[3]。在現有節能法律體系中，并沒有對項目建設單位未落實節能審查意見且不能改正或預期不改正的行為追究法律責任的相關規定，《審查辦法》中的引用條款指向不明，處罰責任不清，缺乏可操作性。

3.3 各職能部門監管職責劃分不明，配合協調機制尚未建立，節能監察體制有待進一步完善

隨著“放、管、服”改革的進一步深化和機關事業單位機構改革的不斷推進，固定資產投資項目的審批/核準權限在全國范圍內都逐漸由各級審批中心統一行使，節能審查權限主要歸屬于各級發改和工信系統，而節能監察職能主要還是依靠各地的節能監察機構行使。

1）節能審查行為是節能審查機關貫徹落實《節約能源法》的具體措施，節能審查僅針對項目的用能行為，并不涉及對項目開工建設、投產、使用的管理，但《審查辦法》規定對違反節能審查的行為，由節能審查機關責令停止建設或停止生產、使用。

2）節能審查意見是投資主管部門對固定資產投資項目設立行政許可的必要條件之一，是投資主管部門對項目開工建設、竣工驗收和運營管理進行監督管理的重要依據之一，但“對于以拆分項目、提供虛假資料等不正當手段通過節能審查的”，《審查辦法》只規定由節能審查機關撤銷項目的節能審查意見，對于利用已經被撤銷的節能審查意見獲得投資主管部門審批/核準的項目，投資主管部門是否需要同時撤銷對其的審批/核準或作出其他相應措施沒有規定。

3）根據《節能監察辦法》的規定，節能監察機構應當對項目的節能評估和審查實施情況、節能審查意見落實情況等內容進行監督檢查，但是《審查辦法》同時也規定，在項目投入生產、使用前，節能審查機關應當對其節能審查意見落實情況進行驗收。

4）現有節能法律體系主要涉及對節能審查制度的形式性監管，缺少對有關實質性內容的監管規定。對固定資產投資項目節能情況的實質性要求，分散地記載于各職能部門先后出臺的各種配套性文件和各種強制性節能標準中，缺乏系統性和統一性。

4 建議

1）在國家設定力爭“30·60”前碳達峰、碳中和綠色發展目標的背景下，節能審查的作用和地位應當得到進一步的凸顯和提高。通過立法明確節能審查行為本身的法律屬性，強化節能審查制度實施的規范性和權威性，即賦予節能審查行為本身明確的獨立的法律地位，具體界定節能審查機關和行政相對人的權利、義務關系，細化規定節能審查的方式、期限、效力以及節能審查意見應當具有的內容等。

2）完善節能法律體系，合理設定相關行為的法律責任。修訂相關節能法律、法規和規章，使上位法和下位法的規定協調一致，細化相關規定，增強可操作性。區分違反節能審查和騙取項目審批/核準兩種行為之間的區別，明確違反節能審查行為本身要求的，追責主體是節能審查機關，責任內容是與其違法程度相適應的行政處罰。以虛假材料或不正當手段騙取項目審批/核準，追責主體是項目投資主管部門，責任內容主要責令停止項目開工建設或停止投入生產、使用，以及其他與其違法程度相應的行政處罰。

3)建立健全節能審查體制監管規則，完善并落實各職能部門職責邊界,提高節能審查的有效性。堅持權責統一，合理界定各職能部門的職責和權限，按照“誰審批、誰負責，誰主管、誰監管”原則，項目審批/核準部門對其審批/核準行為、過程和結果負責，對于利用被依法取消的節能審查意見取得審批/核準的，由項目審批/核準部門負責處置。健全節能審查制度監管工作聯動和履職協調機制，推進跨部門綜合執法。制定清晰易行的監管規則，明確節能審查實施的主體、對象、內容、依據和標準，以及實施節能審查的工作程序、主要措施和出現問題的處理方式等，通過科學合理的規則和標準提升節能審查有效性[4]。

5 結語

節能審查制度是促進科學用能、合理用能、杜絕浪費、提高能效的重要保障，是完成能耗雙控目標的重要手段，也是最終實現黨中央提出的力爭“30·60”前碳達峰、碳中和重大戰略決策的必然要求。明確節能審查行為法律屬性，全面建立和完善節能審查體制，修訂和細化節能法律法規和規章的相關規定，統一節能審查的內容及相關要求，是切實發揮節能審查制度應有功用和效能的基礎和保障。