跨境經濟合作區多層級治理探討

趙忠龍

【關鍵詞】跨境經濟合作? 威斯特伐利亞和約體系? 多層級治理

【中圖分類號】F125? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.10.013

跨境經濟合作區是跨境經濟合作的主要載體，往往表現為出口加工區、保稅區、自由貿易區、邊境合作區、開放試驗區等具體形式，是最近幾十年時間里廣為接受的一種相鄰國家（或地區）之間進行經濟合作的形式。歐盟已經建立數十個跨境經濟合作區，其中較為成功的案例如法國、德國和瑞士之間的“上萊茵河合作區”（Franco-German-Swiss Conference of the Upper Rhine），亞洲國家新加坡、印度尼西亞和馬來西亞在毗鄰地區建立的新加坡—廖內—柔佛州增長三角區（Singapore-Johor-Riau Growth Triangle）。中國參與建立的跨境經濟合作區主要有中國哈薩克斯坦霍爾果斯國際邊境合作中心，中國磨憨—老撾磨丁經濟合作區，中國瑞麗—緬甸木姐跨境經濟合作區，中國紅河─越南老街跨境經濟合作區，中國東興—越南芒街跨境經濟合作區，等等。

問題的提出與說明

跨境經濟合作區促進了國際經濟交流，但也帶來了相應的縱向多層級治理問題，既可能涉及聯合國等國際組織的參與治理、參與國中央與地方的權力配置，也可能涉及政府與企業、非政府組織和民間社團的治理合作。

處理跨境經濟合作事務可能面臨主權準則爭議問題。根據經典的國家主權準則體系，即威斯特伐利亞和約體系，主權國家在其領土范圍內享有至高無上、綜合全面、絕對和排他的治理權力。[1]然而，20世紀50年代以來，世界經濟資源出現空前規模和速度的跨境配置，國際經濟的多極化、多節點和網絡化的治理雛形逐漸浮現，為行政機關開啟了超越傳統國界的可能性。很多國家的中央政府選擇通過設置地方次區域行政機構治理跨境經濟資源配置，尤其是隨著跨境經濟合作區的設立，毗鄰國家間行政機構之間的跨境治理協作日漸頻繁[2]，企業、非政府組織和民間社團更多地參與行政機構的治理合作，傳統的威斯特伐利亞和約體系的主權準則受到爭議。

國內經濟治理體系松動與跨境次區域治理的機制問題。在國內經濟治理體系中，所有的政策規劃、政策實施、政策監督，以及法律規則的實施，都由該國國內治理機構完成，地方政府一般無權直接處理涉外或跨境事務。然而，近半個世紀以來的全球化進程和不斷擴展的超地域化聯系，使得國家之間的跨境聯系愈加緊密，不同國家承擔類似職能的政府官員之間需要更多的協作來解決共同面對的問題，跨境信息共享和經濟政策協調對“政府間跨境治理”（trans-governmental relations）有了更多的需求。中央政府逐漸授權地方政府在跨邊界次區域行使一定的跨境事務治理權限，甚至與鄰國組成治理委員會行使主權政府授權范圍的跨境次區域合作治理也成為可能。與此同時，聯合國等國際組織作為超國家機構參與一定范圍的治理事務，是很多跨境經濟合作區參與國家較為接受的方案。政府公權力機關的調控不可能事無巨細，非政府組織和民間社團則往往發揮著補充調整的功能。然而，這一縱向治理體系如何組織、如何運轉、如何與傳統治理結構協調，仍存在諸多問題有待討論。

跨境經濟合作區治理機構可能面臨的技術性問題。在這一多層級治理結構中，作為中間樞紐的跨境經濟合作區治理機構，運作的邏輯應為：維護成員各方的意愿表達和利益訴求，通過協商謀求建設性的解決方案。治理機構的有效運轉來自于平衡的成員構成，任何一方都不宜謀求絕對壓倒性的成員比例。從已有的國際組織運轉經驗而言，一方壓倒性的成員比例往往意味著另一方以較低的成本退出。跨境經濟合作區的治理不應該是簡單的民主投票權表決，而應該是審慎型民主（Deliberative Democracy，也可理解為一種協商型民主）的決策機制，具體的技術性問題有：其一，如何盡可能維系跨境經濟合作區的有效運轉;其二，如何盡可能尊重每一個成員所代表群體的權利訴求;其三，如何盡可能反映每一個成員所代表群體的愿望意志。

跨境經濟合作區多層級治理的問題分析

中央與地方的縱向權力配置。跨境經濟合作區治理依賴一系列相鄰國家法律授權和政府機構的參與執行，然而不同成員國對應機構的法律地位和功能都會存在差異。單一制國家中央與地方的協調難度較小，而聯邦制國家的中央與地方的協調問題較為復雜。單一制國家參與建立跨境經濟合作區，相關法律文件不僅需要明確中央政府對地方政府的授權，還需要明確中央政府部門對地方政府部門的權限配置，但是正式的締約主體只能是單一制國家的中央政府。聯邦制國家參與建立跨境經濟合作區，相關法律文件既需要明確中央政府及其部門與地方政府及其部門的權責劃分，還需要明確聯邦制國家的中央政府和地方政府都成為締約主體。[3]

多層級治理進程中的公私合作。跨境經濟合作區之內實際上存在著兩條公共治理合作的線索：一是相鄰國家授權的公權力機關與私權利的民商事主體之間的合作;二是跨境區之內民商事主體之間的社會合作。治理委員會是代表相鄰國家治理跨境經濟合作區的最高決策機關，每個國家可以派出若干名代表，實踐中往往是中央政府代表、政黨代表或者地方政府代表，然而實際上，吸收相關的企業、非政府組織或其他社團代表參加治理委員會，對于特定事項討論更具有實際效果。[4]

審慎型民主如何實現多層級治理決策的效力和執行力。基于理性、公平和自愿的原則，引入國際組織常見的審慎型民主秩序規則，是解決協調利益、彌合沖突和達成共識的關鍵。其核心在于審慎衡平地處理個體與團體的權利訴求，這些權利訴求包括：多數人的意見、多數人的權利主張、少數人的意見、少數人的權利主張、民事個體的權利主張、缺席人的權利主張、組織整體的權利主張。如果沒有辦法達成全體一致同意，那么集體行動需要國際組織通識的程序規則保障其集體決策的效力和執行力，一旦形成集體決策，即對所有集體成員具有法律約束力。審慎型民主秩序規則的目標是在結構上實現經過充分辯論和得到絕大多數人支持的提案。

跨境經濟合作區多層級治理的實現路徑

跨境經濟合作區內各類法律主體的權利、義務、責任、風險和功能相互交叉嵌入，形成多層級治理結構關系。中央政府、地方政府、企業、非政府組織和民間社團等不同利益群體均可以通過相應途徑參與治理，實現跨境經濟合作區的利益協調和有序發展。

跨境經濟合作區的框架協議與治理結構。相鄰國家間建立跨境經濟合作區的框架協議是跨境經濟合作區治理的基礎，其主要內容包括：（1）明確跨境經濟合作區治理的整體制度供給框架和行動指南;（2）根據該框架協議由相鄰各方選任治理委員會的成員構成、治理委員會主席的任職、議事程序、表決規則和爭議解決程序;（3）根據該框架協議推進相鄰國家地方政府與社區和該治理委員會的伙伴關系，推進相鄰國家地方政府與社區對跨境經濟合作區行政事務執行和司法裁判管轄的配合與支持;（4）治理委員會根據框架協議的授權對跨境經濟合作區的企業治理進行指導和建議;（5）治理委員會根據框架協議的授權組建跨境經濟合作區的民事司法管轄機構;（6）治理委員會根據框架協議的授權組建調查與審計辦公室，由調查與審計辦公室獨立行使調查與審計權力。

跨境經濟合作區不具有獨立的國際公法主權地位，也不是凌駕于參與各方之上的組織。跨境經濟合作區框架協議是國家之間相互合作的法律形式。治理機構的工作人員由各國政府選派或指定，并且為各國政府承擔勤勉和忠信義務，直接對各國政府負責。同時，應當積極引入公眾咨詢委員會，其功能主要在于保障參與各方不同意見的交流和溝通，促成跨境經濟合作區運行機制的伙伴關系。跨境經濟合作區的參與各方共同制定公眾咨詢委員會章程，共同決定咨詢委員的產生辦法，共同決定咨詢委員會的運作機制。咨詢委員會主席可以由地方政府官員擔任，也可以由咨詢委員推舉產生。

多層級治理的法律淵源及其民商事務管轄權性質。跨境經濟合作區的法律淵源包括國內法和國際法兩個部分。相鄰國家在其各自的領土區域內，仍然保留其完整的主權和國際公法管轄權，這也是目前大部分跨境經濟合作區的法律實踐模式。相鄰國家與其他國家締結的貿易協議、國際組織的決議、文件和慣例等，需要經治理委員會批準決定是否適用于該劃定區域。需要強調的是，認為“有關國家劃定毗鄰區域建立跨境經濟合作區是主權讓渡”的觀點是錯誤的，主要原因在于，無論是國際上通識的、“一帶一路”倡議的或是中國目前所有參與建立的“跨境經濟合作區”，合作治理僅僅涉及民商事務管轄權（civil administration），[5]并不涉及國際公法的管轄權。即便是對合作治理委員會有限的民商事務管轄權授權，也是經過相鄰國家立法機關批準的授權適用，合作治理委員會仍然是所在國家的管轄機構延伸，相鄰主權國家仍然對所劃定區域行使完整主權。

較低層級的行政治理主體取得一定范圍的涉外民商事務處理權限。在全球化加速的背景下，較低層級治理主體獲取了較大的治理權限，能夠率先進行政策探索，吸引跨國公司和跨國金融市場的關注，這不僅鼓勵區域之間的市場化資源配置，還促進多層級治理結構的形成。典型如印度1996年的憲法第74號修正案，比利時1980年修改憲法設立佛蘭芒和瓦隆政府，加拿大魁北克地區的自治權限，以及俄羅斯近年來從聯邦向各州處理涉外事務的授權等。巴西和印度的地方政府可以與世界銀行等超國家機構簽署協議，一些地方政府的監管機構甚至可以參加國際證券委員會組織。不同國家的地方政府之間，如德國巴伐利亞州、加拿大魁北克省、中國山東省、南非西開普省和奧地利上奧地利州之間簽署了多邊高科技產業伙伴協議。

超國家機構承擔一定的傳統國家民商事務治理職能。主要的跨境超國家治理機關有：聯合國、世界貿易組織、國際清算銀行和經濟合作發展組織，等等。目前，全球范圍的超國家協議已經覆蓋的領域有文化、生態、金融、健康、軍事和貿易等。跨境經濟合作區的治理可以借鑒超國家治理已經取得較好成效領域的做法，如產品質量監管、商事主體標準化監管、跨境資金流動監管等。跨境經濟合作區的投資保障，也需要超國家機構的介入。根據1994年“馬拉喀什條約”創建的世界貿易組織，成員國的國內實體法和程序法必須與超國家的世界貿易組織規則相一致，不得保留適用相關條款。世貿組織貿易政策審查機構（TPRB）階段性地審查評估成員國政府的商業措施，涉嫌違反世界貿易組織規則的措施將被提交爭端解決機構（DSB），由貿易專家委員會作出裁決，該裁決將對當事國具有直接約束力，除非包括原告方在內的每一個世界貿易組織成員國均投票動議推翻該項裁決。

非政府組織和民間社團參與民商事務治理。跨境經濟合作區涉及的通訊、環保、旅游、金融、司法、勞工、救災等領域，需要非政府組織和民間社團的積極參與。非政府組織參與治理模式已廣泛應用于跨境金融，例如國際商會銀行技術與實務委員會、世界交易所聯合會（證券市場）、金融衍生品政策集團（其成員主要來自投資銀行）、國際會計準則委員會和國際會計師聯合會，分別發展了目前全球主要應用的銀行、證券、衍生品、會計和審計等領域的政策標準。評級機構如穆迪和標準普爾，對主權國家和公司的信用評級，也是重要的全球經濟非官方政策影響因素。民間社團參與治理有利于跨境經濟合作區吸引國際企業的入駐，典型的民間社團有世界經濟論壇，其以“全球公共利益中的企業家精神”為座右銘集合了900余家跨國公司參加。

近十年來，“一帶一路”沿線跨境經濟合作總體態勢積極良好，全球150余個經濟體和國際經濟組織與我國簽署了相關合作協議，“六廊六路、多國多港”的基礎設施互聯互通項目穩步推進。跨境經濟合作區的治理框架和協調機制正在逐步取得沿線各國的共識，包括治理標準和貿易規則在內的軟聯通合作也在走向深化。當然，跨境經濟合作項目推進、運營機制和管理風險等諸多方面，仍然需要進行不同角度的思考和總結。

（本文系國家社科基金2017年一般項目“‘一帶一路戰略與我國邊疆國土開發研究”和2019年中國南方電網云南電網有限責任公司管理咨詢項目“法治央企評價指標體系完善及實施”階段性成果）

注釋

[1]Neil Brenner， "Beyond State-centrism？ Space， Territoriality and Geographical Scale in Globalization Studies"， Edited By Chris Philo， Theory and Methods Critical Essays in Human Geography， London： Routledge， 1 edition October 28， 2008， p. 24.

[2]梁雙陸：《邊界效應與我國跨境經濟合作區發展》，《天府新論》，2015年第1期。

[3]Gabriel Popescu， "The Conflicting Logics of Cross-border Reterritorialization： Geopolitics of Euroregions in Eastern Europe"， Political Geography， Vol.27， Issue 4， May 2008， pp. 418-438.

[4]Molly N.N. Lee， "Restructuring Higher Education： Public–private Partnership"， Journal of Asian Public Policy， Vol.1， 2008 - Issue 2， pp. 188-198.

[5]Diane Stone; Stella Ladi， "Global Public Policy and Transnational Administration"， Public Administration， Vol.93， Issue4， December 2015， pp. 839-855.

責 編/張 曉