集體建設用地入市催生城郊村莊再造的路徑研究

李明星 覃玥 余可

摘 要：近年來，高速城鎮化對郊區村莊發展構成巨大擠壓效應。如何化解沖擊、利用優勢推進經濟社會結構再造并率先實現鄉村振興，是擺在我們面前的一大難題。成都市郫都區以開展農村集體經營性建設用地入市試點為契機，以“賦權共利釋能”為突破，聚焦制度障礙和市場壁壘，依托要素融合與創新驅動，積極探索土地管理制度改革和鄉村治理機制創新，進而盤活農村資源，激發要素潛能，催生城郊村莊再造。本文基于對郫都實踐的梳理總結，深度剖析其內涵機理，旨在推動郫都試點走向普適化、經驗化，為經濟新常態背景下推動城郊村再造，助力鄉村振興提供價值參考。

關鍵詞：集體建設用地入市;村莊再造;鄉村振興;成都市郫都區

一、引言

城鄉融合是城鄉關系良性互動發展的必然走向。一百多年前，恩格斯就提出了“城鄉融合”的思想，認為“城鄉融合就是結合城市和鄉村生活方式的優點而避免兩者的偏頗和缺點”。但長期以來，受“重工業優先發展戰略”影響，我國農村發展處于劣勢地位，城鄉呈現“二元結構”局面，嚴重阻礙了經濟社會的協調發展。為破解這一發展困局，黨的十六大提出統籌城鄉發展思想，十九大進一步提出實施鄉村振興戰略，城鄉融合的發展理念已成為當前理論研究和實踐探索的重點，加快城郊村的轉型演變則更是城鄉融合發展的前沿和關鍵，城郊村莊演變的實質是圍繞土地要素這一核心進行的。因此，通過農村土地要素市場重構推動城郊村再造，進而加速實現城鄉融合，對于推進鄉村振興來說勢在必行。

成都以土地制度改革試點為契機，創新探索以“賦權共利釋能”為核心的城郊村再造發展路徑，有序推進農村集體經營性建設用地入市，盤活農村土地資源要素，激發農村集體經濟發展活力。

本文余下部分的內容包括：第二部分基于對已有研究的回顧，引出本研究的核心內容和目標方向;第三部分結合學界觀點，通過梳理城郊村的歷史演變軌跡，剖析城郊村演變的內在機理，為研究成都案例提供理論支撐;第四部分系統解析了成都郫都區開展土地制度改革實現城郊村價值再造的路徑和邏輯;第五部分凝煉成都郫都區探索城郊村再造的普適價值和現實經驗;第六部分是有關結論及政策建議。

二、文獻回顧及評述

（一）鄉村振興背景下的城鄉關系研究

鄉村結構變遷主要體現在兩個維度：一是農民跟土地的關系，二是農民跟村莊的關系[1]。周其仁曾公開表示，鄉村振興要注重城郊發展，未來高密度的城市周圍需要發展出邊界穩定、前景清楚、功能齊備的郊區，來承擔更多社會功能?？梢?，鄉村振興是實現城鄉融合的重要手段，而城郊村莊則是率先推動一個地區鄉村全面振興的突破點。對于如何推動城郊村莊振興，主流觀點認為，激發土地等生產要素開發潛力是至關重要的一環，并為此提出了系列思路和方案。

（二）重塑城鄉關系研究

陳婉馨認為，重塑城鄉關系要反思和重構傳統的城鄉政策，尤其應該加強對資源配置、要素流動、經營制度、產業布局、公共服務、生態保護政策的優化[2]。杜偉和黃敏認為，土地制度作為基礎與核心，其優化與否，既是破解三農問題的前提，也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵[3]。呂新雨結合歷史經驗梳理認為，農村土地制度變革與城鄉關系定位及調整存在緊密關聯[4]。張海豐、米谷認為，由于土地資源配置長期處于計劃經濟體制框架內，產權制度限制和市場培育不足是導致我國城鄉差距不斷拉大的主要原因，亟待通過土地制度改革構建符合城鎮化總體趨勢的城鄉關系[5， 6]。張云華進一步認為，農村集體建設用地作為城鄉經濟發展與鄉村再造的重要資源和基礎條件，是拓展鄉村振興資金來源、促進土地要素有效利用，以及推進其他相關要素集聚和流通的關鍵[7]。

（三）集體建設用地入市的政策導向研究

政策決策者已經意識到，農村集體經濟組織自身開發經營能力不足和土地管理政策的限制導致了農村土地資源無法轉變為發展資本。因此，盤活農村土地資源，特別是集體建設用地資源，是推動鄉村振興和城鄉融合的當務之急。對此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”。2015年1月印發的《國土資源部關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》進一步細化了集體經營性建設用地入市改革的內容。2015年2月27日第十二屆全國人大常委會第十三次會議審議確定在全國15個縣（市、區）實施農村集體經營性建設用地入市改革試點，試圖以土地改革為切入點，為推進鄉村振興尋求路徑參考。

綜上可知，已有研究大多著眼于對城鄉融合末端狀態的理論闡釋和戰略思考，缺乏比較系統的過程性研討和較為具體實際的樣本分析，尤其需要切實結合我國城鄉關系的實際演化進程、土地制度價值的現實體現、推進制度變革的內生動力和實現改革發展的舉措創新進行系統性闡釋，才能夠總結提煉出可復制推廣的普適經驗。

三、城郊村的演變：歷史軌跡和再造機理

“城郊村”（或稱“城鄉結合部”）是城市和農村并行發展過程中的產物，具體指分布在城市邊緣、兼具城市和鄉村特征的社區群落。

（一）城郊村演變的歷史軌跡

歷史地看，城郊村的演變是周期性反復過程。我國過去幾十年的城鎮化屬于典型的政府構建型。城鄉二元體制下的用地規劃和建設投入等存在明顯的城鎮偏好和農村歧視，造成城郊村居民難以完全市民化，城郊村無法享受城鎮權利和待遇，這種過渡狀態和邊際地位也進一步造成城郊村的獨特性和復雜性[8]。學界將其總結為三個特征：一是二元性，人口呈現城鄉雙重屬性，產業形態體現為傳統農業與現代工商業相互交叉;二是過渡性，城郊村的空間形態并不固定，跟隨城市擴張建設的速度而進行變化，土地利用和產權主體也不斷變更;三是邊緣化，主要是村莊治理方面，表現為體制機制雙軌化、治理范圍村落化、組織結構兩棲化、組織職能疊合化等[9-11]。

本質上看，傳統的城郊村莊演變是通過集體土地被征收為國有而實現的。但隨著國家土地管理和利用制度的改變，城郊村通過集體建設用地入市吸引社會資本進入，帶動村莊產業結構、居住形態、人口結構和治理方式上的性質變化，從而在不改變土地集體所有的情況下從村莊特性向城市特性演變，我們稱之為“村莊再造”，它避免了城郊村被城鎮化“吞并”和擠壓，在推動鄉村振興和城鄉融合過程中發揮了重要作用。

（二）城郊村的再造機理

村莊再造的實質是圍繞土地要素價值轉化進行市場體系完善和生產要素融合，通過土地入市賦予農村和農民更多權益，通過資本市場激發主體動力，通過治理機制完善推動村莊再造與振興;其核心機理是“土地入市→資本要素進入→產業和人口結構質變→村莊形態和治理結構變化→村莊再造與鄉村振興→城鄉融合”的持續循環。對此，學界認為，應當結合改革的長期戰略和城鎮化實際進程，進一步解放思想，放寬入市范圍，重構農村土地市場體系[12-14]。同時，要不斷完善土地入市增值收益分配機制[15-18]、土地出讓價格機制[19-21]、土地供后管理機制[22-23]等。

四、再造的實現路徑：賦權共利釋能

（一）試點區基本情況

郫都區地處成都市西郊，屬成都平原腹心地帶，幅員面積437.5平方公里，下轄14個鎮（街道）共195個行政村（社區），戶籍人口55.86萬，常住人口108萬，經濟實力位列全國縣域經濟100強的第78位，是著名的豆瓣之鄉、蜀繡之鄉、盆景之鄉、中國農家樂旅游發源地和全國首批創新創業示范基地。區域內眾多村（社區）都具有典型城郊村特征：區位上兼具城鄉生產生活形態特征;產業上以農業或依托農業為基礎的一二三融合產業為主;資源上有較深的歷史積累，農村集體經濟基礎較好，農村集體建設用地規模較大，農村閑置建設用地資源較多;政策上擁有十分豐富的改革經驗，全區率先實現了全面確權頒證，厘清了農村集體資產規模及權屬關系，為開展土地入市打下了堅實基礎。

2015年試點開展集體經營性建設用地入市改革以來，郫都區圍繞“賦權共利釋能”的邏輯思路，探索了一條催生城郊村莊再造的創新路徑。截至目前，全區已完成集體建設用地入市交易100余宗、總計2300多畝，獲得成交價款超21億元，繳納土地增值收益調節金近5億元，征得與契稅相當的調節金約0.6億元①。樣本涵蓋了就地入市、調整入市和作價入股等多種形式，并打造了戰旗村、白云村、青杠樹村等產業結構轉型和基層治理優化的多個樣本。

（二）邏輯思路：賦權、共利、釋能

即在厘清土地資源狀況的基礎上，以多元共利為引導，促進資源與資本等要素雙向釋能。

1. 四步賦權奠定改革基礎

按照與國有建設用地同等入市、同權同價的原則，賦予農村集體經營性建設用地平等的財產價值和發展權利，并探索出一套合法合規、行之有效的規則辦法。具體總結為“摸清底數、構建主體、入市交易、后續保障”的四步賦權法，即通過明確入市土地分布及規模、創新設計“入市主體+實施主體”相結合的入市機制、完善以國有土地入市為參照的“入市估價→公開交易”土地市場交易程序、不斷健全土地入市用途監管和土地使用權出讓到期續期等政策配套體系，奠定農村土地入市基礎。

2. 三方共利強化改革動力

充分考慮公共建設、集體發展、農民收入及市場主體的多方訴求，創新建立激勵各方積極性的利益共享機制，確保政府在進行設施建設配套和市場監管方面的成本投入獲得一定回報，促使政府回歸政策服務和秩序監管的主要職能;確保農民個體和集體經濟組織共享收益、持續發展;確保國有建設土地供不應求、價格上漲和集體建設用地價格更加低廉;確保土地用途規劃涵蓋多種產業，更加高效滿足市場主體用地需求。

3. 雙向釋能凝聚改革優勢

從城鄉區域統籌發展的視角進行謀劃，促進資本要素高效對接，助推城鄉雙向釋能、優勢互補。一方面，以區域整體發展為考量，統籌城鄉用地布局規劃，銜接國有建設用地利用規劃與農村集體建設用地土地利用專項規劃，統籌土地入市與村莊規劃優化、土地綜合整治等，調整解決農村建設用地布局的不確定性和零碎化，靈活布局農村特色產業，從而促進農村土地資源價值的有效實現。另一方面，在城市發展空間備受競爭壓縮情況下，試點區為城市工商資本打開了新的空間和渠道，為市場主體提供了更多投資方向，助力城市資本能量的繼續釋放。

（三）創新舉措：六個步驟打通試點脈絡

重點是聚焦“入市土地范圍的確定、入市主體及結構健全、收益分配機制的構建、產權權能完善、土地供后監管強化、基層治理體系優化”等環節，進行了理論邏輯和實際操作的創新。

1. 第一步：“三個確定”厘清入市范圍

在“符合規劃、用途管制、依法取得”原則下，一是確定基數，依據最新土地調查成果，提取全區2014年土地利用現狀數據庫中的集體建設用地數據及圖形，以此確定基數為11.3萬畝;二是確定圖斑，與土地利用總體規劃和城鄉規劃相疊加，得到符合“兩規”的農村集體經營性建設用地數據圖斑，面積共計2.29萬畝;三是確定規模，經反復論證，將原址經營性建設用地和閑置宅基地一并納入入市范圍，最終獲得擬入市規模為4932.79畝。據此，按照“多規融合”基本原則，郫都區編制了農村集體建設用地土地利用專項規劃和村莊發展規劃。

2. 第二步：“兩個主體”確保合規有序

針對農村土地產權主體實際虛置和集體經營市場主體缺失的情況，創新設計了“入市主體+實施主體”相結合的組織結構及入市機制，即在明確集體經濟組織成員基礎上將集體經營性建設用地股份量化到人，再組建形成新型農村集體經濟組織，作為唯一的集體經營性建設用地入市主體，并通過制定《農村集體經濟組織管理辦法》《農村集體經營性建設用地入市主體認定工作辦法》等進行管理，再按照有限責任公司的基本架構組建由自然人股東和股東代表構成的農村集體資產管理公司，授權委托其作為土地入市和資產運營的實施主體。

3. 第三步：“多元分享”實現利益均衡

以“同權同價同責”為原則，“分區位、按用途、有級差”地核算集體經營性建設用地成本收益，并制定入市土地增值收益調節金收取模型（工礦倉儲用地按成交價的13—23%計提;商服用地按成交價的15—40%計提;入市后再轉讓、出租的，以土地收入的3%繳納）。同時，本著“著眼長遠、多元形式”的基本原則，充分調研，引導群眾將不低于80%的入市收益作為集體經濟組織的公積金、公益金，用于集體經濟組織發展和公益設施建設，剩下部分用于集體經濟組織成員分紅。

4. 第四步：“2+2”設計拓展土地權能

為推動農村金融市場同步快速發展，試點采用“兩級基金、兩項獎勵”的市場融資鼓勵機制，為企業融資和城市資本投放鋪路搭橋。一是“兩級基金”，即創新產權抵押融資風險分擔機制，將農村集體經營性建設用地使用權納入區農村產權抵押融資風險基金保障范圍，由市、區兩級風險基金對于收購處置的凈損失按4：6的比例分擔;二是“兩項獎勵”，即對開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款的金融機構實施專項獎勵和信貸激勵，為金融機構和投資人解除后顧之憂。

5. 第五步：“三個統籌”強化后續管理

一是統籌一級市場和二級市場建設，明確了農村集體經營性建設用地二級市場的基本規則，制定完善了土地轉讓、抵押登記貸款、產權二次分割等的條件和程序，健全了供地合同機制，倒逼土地精拿細用;二是統籌土地入市和征地改革，制定了《郫都區農村土地征收試點目錄》，嚴格明確征地范圍，確保城鄉建設用地市場統一;三是統籌改革試點和持續發展，創新提出了“有償使用、評估在前，優先續期、物權保護”的合同續期原則，嚴格執行有償使用制度、公平標價、公開交易，依法保護原土地使用權人同價下的優先受讓權和受讓方對其投資建設的地上建（構）筑物的所有權。

6. 第六步：“四維模式”優化鄉村治理

即按照“黨建保障+法治思維+民主決策+利益引導”的鄉村治理結構，以黨支部為戰斗堡壘和政治保證，以村民代表大會、村民議事會、村務監督委員會為組織形式，以村民委員會為執行機構，以村莊規劃為指引，推動新型集體經濟組織和自治組織一體化運作。在土地入市的整個過程，針對集體資產處置，土地入市的方式、途徑、底價，土地收益分配等重大村莊事務，充分引導并不斷強化開展民主討論、進行民主協商、實行民主決策，保障村民的民主自治權利。

（四）成效體現：入市催生土地價值裂變

集體建設用地入市不僅激活了農村資源潛能，更重要的是催化了村莊發展，使得鄉村形態更加優美、產業結構實現升級、人口結構和治理體系融合完善。

1. 土地整治催生村莊形態變革

通過農村集體經營性建設用地入市，郫都區農村在保留川西平原村落形態特征的基礎上，以土地整理等手段，實現了產業業態的更新和居住形態的優化，農民生活質量和生活理念與城市逐步靠近并協同一體，農村社會進入物質文明和精神文明雙提升的持續良性循環。以青杠樹村為例，全村在實施水、電、路、氣、訊等配套基礎設施建設過程中，按照“1+26”配置標準，實施便民服務站、民俗活動點、游客接待中心、農耕博物館等公共服務和社會管理標準化配置建設，構建形成“10分鐘生產生活圈”，讓農民享受到與城市居民同質的現代生活條件和公共服務。

2. 資本下鄉催生村莊產業結構質變

通過農村集體經營性建設用地入市，郫都區在農村集體經濟發展方面，緊跟產業發展前沿，將具有極強市場敏感性的現代資本引入農村，促進傳統農業向觀光農業、生態農業等農文旅養等共融新產業、新業態轉型發展。全區村鎮以建設中國最美鄉村聚落為目標，通過打造國際親水度假小鎮等模式，引入龍頭企業發展休閑、觀光、體驗等業態。據統計，通過入市，郫都區已形成規模以上養生養老中心、創意農業基地、農耕體驗園160多家，打造了中國最有魅力休閑鄉村、中國十大最美鄉村等鄉村旅游示范村15個，農戶產業化經營率超94%，農產品精深加工率超52%。其中，白云村的多利農莊項目，以打造成中國農業硅谷的技術創新中心和一二三產業融合美麗鄉村國家級示范中心為目標，培育發展了休閑觀光、農業博覽、科技服務、創新創造和文化創意等新興業態，吸引鄉村創客共同打造鄉村眾創空間。

3. 新鄉民進入催生村莊人口結構和治理結構變化

通過農村集體經營性建設用地入市引導社會資金和外來高素質人群進入，“新村民”與“原住民”有機融合，新型農村集體經濟組織與外部現代市場主體實現共融，并通過學習效應逐步實現集體經濟組織治理機制的現代化。如青杠樹村股份經濟合作社和邁高旅游公司共同出資成立平臺公司承擔集體經濟運營職能，不斷完善經營管理制度體系，實現內部治理的法治化和規范化。同時，土地入市過程中培育發展的“民主討論、民主協商、民主決策”等基層社會治理機制不斷強化，既傳承保護了鄉村原生的集體治理方式和文化傳統，也推動了社會治理向更具包容性的多中心模式轉變。

五、改革試點經驗的價值凝練

郫都試點為土地制度改革、鄉村再造和鄉村振興提供了一個具有重要價值的參考方案。

（一）圍繞供需耦合夯實農村集體經營性建設用地市場基礎

長期以來，在城鄉二元土地制度安排下，土地一級市場高度壟斷，造成了經營性土地供需的嚴重失衡。一方面，城市土地要素約束趨緊，土地價格不斷上漲，產業經營成本持續上升;另一方面，農村土地大量閑置，其作為生產要素的功能無法發揮，一定程度上造成了土地資源的浪費。農村集體經營性建設用地入市打破了國有經營性土地在一級市場的壟斷地位。引導農村土地供給與城市用地需求更好地耦合，一定程度上緩解目前經營性土地供需矛盾。同時，入市也激活了原本閑置低效的農村建設用地，為農業新產業新業態發展提供了更多的機會。供需有效耦合構成了農村集體經營性建設用地入市極其重要的市場基礎。

（二）圍繞價值分享強化農村集體經營性建設用地社會功能

在傳統制度安排下，農村建設用地用途和流轉嚴格受限，農民土地財產價值難以實現，農民一般只能被動地通過征地政策參與土地增值收益分配，一定程度上引致了城鄉收入差距不斷擴大。農村集體經營性建設用地入市在收益上實現了在國家、集體、個人和市場業主之間的共享，而行政主導征地及價值分配極易引發社會矛盾和沖突，二者相較前者有利于形成更加良性互動的社會氛圍。國家以增值收益調節金承擔公共建設投入，集體經濟組織形成資本積累并得以發展壯大，農戶個人收入及生活質量得到提升，市場業主經營成本有所降低、產業發展訴求得以實現，共贏局面使得社會整體福利水平明顯提升[24]。

（三）圍繞融合創新拓展農村集體經營性建設用地入市價值

農村集體經營性建設用地入市是推動農業供給側結構性改革的重要內容之一，是撬動農業農村發展的突破口，是形成發展新動能的基礎性環節。其成效不僅取決于這項改革本身，還必須注重與其他重要領域的融合創新，不斷推進改革價值向鄉村產業、集體經濟組織、村落形態和社會治理等多領域拓展：一是改革與產業發展的融合創新。將改革試點與鄉村產業重構和升級結合起來，以改革試點為產業發展創造條件，以產業發展為深化改革提供指引。二是改革與社會治理的融合創新。在改革過程中基層民主自治的作用得以充分發揮，農民從“被動”到“主動”，社會治理的機制及內涵得以不斷完善、強化和豐富。三是改革與鄉村振興的融合創新。始終堅持以鄉村發展為最終目的來開展改革試點，從優化農村功能布局的戰略高度，整合優化土地利用總體規劃和鄉村產業發展規劃，確立改革試點任務，從而達到鄉村經濟社會結構全方位深層次再造的目標。

六、結論及建議

（一）結論

郫都區農村集體經營性建設用地入市改革試點具有普適價值，在城郊村莊實現了農村集體土地資源和城市工商資本的有機融合，推動了試點村莊經濟社會加速轉型，催生并實現了產業結構、村落形態、人口結構和治理結構的全方位、深層次再造。但我們也看到，試點還存在諸多亟待探索和突破的現實困境，需要從法律、制度、規劃等方面進行配套改革。

（二）建議

一是法律配套。一方面，應進一步完善現行法律法規，在《憲法》《土地管理法》中將集體土地屬性、產權關系、權責邊界、流轉程序等內容進行重新界定;在《民法典》等中將以農村集體建設用地為依附的抵押權、繼承權等他項權能進行完善;另一方面，盡快制定出臺配套規章條例，厘清農村集體經濟組織的建立、收益調節金的征收等問題。

二是制度配套。一是要建立健全監管制度，完善土地入市的退出機制、監督機制和市場風險防范機制;二是同步完善配套機制，重點圍繞基礎設施共建共享、信息發布及時公開、辦理程序系統簡化、融資機制創新等方面，轉變地方政府和土地管理部門角色，回歸“服務型”政府定位;三是要統籌“三項改革”協調推進機制，通過宅基地制度改革激活更多的農村集體建設用地資源，通過征地補償安置制度強化失地農民生活保障，通過制定聯動工作機制增強改革的系統性和耦合性。

三是規劃配套。在嚴禁進行住宅地產開發的前提下，通過規劃管理實現農村集體經營性建設用地入市用途管理。一是增強規劃精準性，在堅持土地總規模不變的前提下增強鄉鎮土地規劃的精細度，盡可能滿足集體經營性建設用地入市的土地規劃要求;二是加強多規銜接融合，建立村規、土規、城規的銜接融合機制，給予土地入市更大的靈活性和可操作性，給予農業新產業新業態發展更多機會和空間;三是實行規劃全程監管，完善土地規劃實施考核指標體系，嚴格實施規劃行政責任追究制度，確保土地規劃和實際用途的一致性。

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（中文校對：李陽）

Study on the Path of Rebuilding Suburban Villages by Collective Construction Land Entering the Market： Case Study of Pilot Reform in Pidu District in Chengdu

Li Mingxing 1 Qin Yue2 Yu Ke2

（1.Chengdu Institution of New Economic Development， Chengdu， Sichuan 610041;

2. Institute of Remote Sensing Application， Sichuan Academy of Agricultural Sciences， Chengdu，Sichuan 610066）

Abstract： In recent years， high-speed urbanization has made a huge impact on the development of suburban villages. A big challenge we confront is to resolve the impact and to reconstruct economic and social structure with our advantages so as to take the lead in Rural Revitalization. With the opportunity of the pilot project of rural collective construction land entering the market Pidu District of Chengdu City surmounts the institutional obstacles and market barriers by empowerment， common benefit and energy releasing. Based on the driving force integration and innovation， it actively explores the reform of land management system and the innovation of rural governance mechanism in order to enliven rural resources， stimulate the potential of elements， and promote the reconstruction of suburban villages. By summarizing Pidu practices， and analyzing its connotation mechanism in depth， the author aims to introduce Pidu experience， and to provide reference to the reconstruction of suburban villages in the context of economic new normal and rural revitalization.

Keywords： collective construction land entering the market; village reconstruction; rural revitalization; Pidu district of Chengdu city

（英文校譯：陳琳）