建黨百年中國村治問題研究的進路與轉向

胡夢珠 時玥

摘 要：建黨百年來，中國村治問題的研究主線隨不同時期黨和國家農村政策的調整而不斷變化。本文分階段梳理了我國村治研究的論域變化，發現：村治研究經歷了由鄉村建設、村民自治到鄉村治理的論域轉變;關鍵性研究對象也由村治組織、村治精英群體逐步聚焦至村干部個體。在全面加強黨的建設背景下，針對村治主體的微觀研究逐漸升溫，以第一書記為代表的“嵌入型村干部”開始成為當下中國村治研究的新轉向。

關鍵詞：中國共產黨;三農問題;村治研究;村干部;鄉村發展

三農工作一直是黨和國家工作的中心之一。建黨百年來，中國農村治理研究（簡稱“村治研究”）①一直是我國三農領域的核心議題之一。該議題的研究主線隨不同時期黨和國家農村政策的調整而不斷變化。2021年1月4日，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出“加強黨的農村基層組織建設和鄉村治理”②，進一步強調了黨的領導之于農村治理的重要意義。國家政策與鄉村建設實踐的推進，要求學術界對我國村治議題的研究做出積極回應并適時進行學理反思。本文通過對建黨百年來我國村治問題的研究脈絡進行梳理，廓清研究進路、歸納研究論域、基于現實問題反思研究現狀，為我國村治研究的未來走向提出若干建議。

一、從“鄉村建設運動”到“村民自治”：20世紀村治問題研究進路

中國共產黨成立之初，頻繁的社會動亂與自然災害導致我國農業破產、鄉村危機以及鄉村社會的衰敗。基于當時的社會現實和廣大農村地區之于中國革命的重要意義，“鄉村建設”議題開始成為學界關注與爭論的焦點。

農村復興路徑研究是當時鄉村建設的根本性議題。在梁漱溟看來，國內外軍事政治經濟沖擊對中國鄉村造成了嚴重破壞，導致傳統社會組織崩潰、文化失調、經濟凋零，應從鄉村內部培育自身的政治經濟力量，以重構社會組織架構、實現鄉村自治[1]。據此，梁漱溟從三方面闡釋并實施了鄉村建設：其一，以新禮俗建設為基礎，依托“鄉約”與鄉農學校重塑鄉村組織架構;其二，通過知識分子與鄉村民眾的結合解決農村問題，實現社會關系的調整和農村經濟的自立;其三，以教育完成社會改造[1]。晏陽初等更加強調教育在鄉村改造中的作用，認為鄉村社會改造的核心是民族再造，而實驗的改造民族生活的教育是實現民族再造的關鍵途徑[1]。二者皆希望通過教化培育鄉村力量、實現鄉村自治，以推動鄉村發展。

梁漱溟、晏陽初等人從政治、經濟、教育三方面總括性地解答了鄉村建設的路徑選擇問題，雖見解獨到但卻并未準確把握當時的農村社會結構，因而難以洞察鄉村問題的本質。鄉村建設運動終因“鄉村不動”而失敗。理論界開始從實地調查入手，探究現實的社會結構與組織同鄉村發展之間的關系問題。

大量調查證據顯示：人口過密、家庭過大、耕地狹窄、生產效力低已成為當時限制農民生活水平提高與鄉村整體發展的重要因素;而另一方面，以家族為中心的鄉村自治組織在組織生產、金融流通、抵御災害、自衛等方面發揮著重要作用。部分學者開始將研究目光轉向鄉村組織，注意到精英、家族、組織與鄉村政治的關聯，并進一步分析其對鄉村發展的作用與影響。基于調研，沿鄉村社會結構研究進路的學者倡導通過人口控制與鄉村工業化道路，實現鄉村復興;而對鄉村組織進行研究的學者則逐漸關注到地方自治之于中國鄉村發展的重要性。

早期的鄉村地方自治研究主要集中在自治理論、保甲與鄉約制度兩方面。前者側重于從組織角度，運用歷史與比較研究方法，對地方自治原理、構成要素、目標進行研究和闡釋;后者主要從制度角度挖掘中國傳統的鄉村制度資源，研究保甲、鄉約的社會控制功能與作用機理，以發揮其組織、教化功能，提升村民自組織能力。外在組織制度的研究符合當時的政治要求，但未能自下而上的洞察中國鄉村社情對鄉村自治的反作用：組織能力、紀律習慣的缺乏，小農經濟下連帶關系的弱化，致使在“散漫無力”的中國鄉土社會之上難以真正實現鄉村自治。

新中國成立后，黨在農村工作的重心開始向發展農村經濟轉移。此時，農村地方自治的研究集中于“土地問題”和“農業現代化路徑”研究議題之下。在人民公社時期，自上而下的行政管理取代了傳統的地方自治，農村地方自治研究跌入谷底。七十年代后期，隨著家庭聯產承包責任制的推行，鄉村社會的公共事務管理主體渙散，亟需探索利于農村發展的新型治理機制。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，“鄉政村治”[2]模式基本確立，村治問題的研究重新回到學界的研究視野當中。

村治研究回歸之初側重于對村民自治民主性與合法性的論證，并在此基礎上探索合理的制度與組織安排，聚焦于村莊選舉過程的研究。該研究路徑在一定程度上將村民自治研究孤立于“國家—社會”互動關系之外，因而研究較為局限。20世紀末，村民自治研究逐漸被鄉村治理研究范式取代，研究重點也轉為國家權力與鄉村社會的互動過程。在該研究階段，村治主體作為連接國家行政體系與鄉村社會的關鍵結點，逐漸從鄉村治理研究中分離出來，成為學者們關注的焦點。

二、“精英治村”：農村治理研究的村治主體轉向

人民公社解體后，黨和國家亟需對農村基層治理體系進行調整，以確保國家政策在廣大農村地區的有效執行。1987年，中國共產黨第十三次代表大會提出改革干部人事制度。村治主體的研究逐漸成為該階段村治研究的熱點議題。在中國的農村一直存在著“精英治村”的特征，精英群體基于自身所具有的社會權威以及各種資源優勢，在整合村莊資源與帶動村落發展方面是不可或缺的重要力量。以是否掌握村莊正式權力為標準，村治精英可被劃分為掌握村莊正式權力的“體制內精英”，以及游離于村莊正式權力圈層之外、但卻在村莊非制度性結構中占據重要位置的“體制外精英”，此兩種精英的行為均顯著影響村民行為、鄉村社會結構及村落發展進程[3]。

（一）雙軌政治與精英治理

學界對鄉村精英的關照緣起于費孝通的“雙軌政治”思想[4]。在費孝通看來，“皇權不下縣，縣下行自治”是傳統中國社會治理的一大傳統。具體來講，傳統中國政治統治是沿著兩條平行但不同向的軌道運行的：其一是由上至下中央集權的官僚體制軌道，以皇權為中心、由各級官僚負責管轄;其二是自下而上的基層治理軌道，以鄉紳為代表的鄉村精英構成主要的治理主體。對于傳統農業社會的中國來講，處于鄉村社會結構核心位置的鄉紳占據著“官民中介”的關鍵地位，其自身的社會權威、政治地位、經濟基礎使其在鄉村禮制、公學、宗教事務等方面影響力頗大[5]。雖然黃宗智等通過對村莊鄉紳數量的統計與實地調研，發現中國農村實際存在著相當大數量的缺少鄉紳的村莊，對“雙軌政治”的運行基礎提出了質疑，但也并未否認鄉紳等村落精英對鄉村治理的重要作用[6]。顯然，學界普遍對村莊存在“精英治理”的現象持肯定態度。

早在20世紀末，國外學者便已經注意到鄉村政治精英在中國農村社區發揮的巨大作用，并在探究傳統精英與現實精英歷史傳承、比較其異同的基礎上，研究改革前后中國農村社區的精英更替過程。形成了兩大主要的理論流派：一派為精英循環論，意為新精英的產生對舊精英的退出起到了促進作用，村社組織中精英更替實為一種新舊人員新陳代謝的循環過程[7];另一派為精英再生產論，該理論認為，社會轉型將會在原精英團體中催生、分化出新的精英分子，以實現團體內部精英角色的轉換[8]。而王漢生通過對中國鄉村的調查研究發現，精英循環論與精英再生產論其實是同時存在于鄉村精英變動過程之中的[9]。

國外學者理論概括的抽象性，使其對中國鄉村精英更替的研究略去了構成其前提的國家政治權力、社會制度以及文化背景。1982年村民自治的確立從一定意義上意味著國家權力從農村的退出，至此，村干部事實上掌握了村莊治理權。處于官民體系邊際地位的村干部出于其代表利益的多面性而被賦予了多重角色屬性[10， 11]。村干部作為村級治理場域的關鍵人物，其扮演的角色與行為模式將會嚴重影響農村基層治理與鄉村發展質量。世紀之交，不少學者開始將研究目光聚焦到村干部角色行為的研究之上。

（二）村干部角色定位與村干部勝任力

1991年11月，中共十三屆八中全會提出建設社會主義新農村。與此同時，農村社會失序、基層組織管理衰微等問題也引起了學界的關注。王思斌將其歸咎于由“鄉干部—村干部—村民”組成的農村基層管理系統的失調，而處于該系統核心位置的村干部的行為是影響該系統管理效能的關鍵要素。王思斌利用邊際理論對村干部的角色行為進行分析，認為村干部實為處于行政管理系統與村民自治系統之交的“邊際人”，當兩系統發生矛盾時，村干部出于長遠利益考慮將會向村民自治系統一方回歸[10]。徐勇進一步將村干部置于“鄉政村治”的政治體制背景當中，從結構主義的角度來把握處于“國家—社會”二元結點位置的村干部的角色屬性[12]。在他看來，村干部同時兼具國家“代理人”與村莊“當家人”的雙重角色。早期關于村干部角色的研究大多止于靜態的理論討論，注重從“制度—結構”的視角來定位村干部的應然角色，該階段的研究是否真正能夠適應實然、動態的村政現實，仍值得商榷。

此后，部分學者將靜態的制度框架同動態的村落研究事實相結合，進一步修正了“雙重角色”理論。申靜等從“平民視角”來透視村干部作用，認為在市場因素侵入及農戶原子化的背景下，村干部對村莊實際的控制（“代理人”）與保護（“當家人”）能力均在減弱，在動態的社會互動中村干部承擔的更多的是一種普通民眾“弱監護人”的角色[13]。

吳毅對“雙重角色”分析的方法論提出挑戰，他認為該理論及其修正（“弱監護人”理論等）對村干部角色的分析均忽略了作為行為主體的村干部的主觀能動性[14]。在他看來，當下“鄉政村治”的體制生態，使村干部實際陷入了一種國家與農民夾縫中的兩難境地：一方面，村干部由村民選任，卻要為國家辦事;另一方面，壓力型體制下鄉鎮政府仍要求村干部配合工作，但卻無力為其提供激勵與支持。生存于“國家—農民”雙重邊緣困境的村干部很難真正成為國家的“代理人”與農民的“當家人”，實際淪為“邊緣群體”。此種環境下，村干部出于自身利益考慮，只得承擔著村落秩序的消極“守望者”和村政“維持者”的角色。在此基礎之上，賀雪峰等又進一步將“行為動機”引入到村干部角色行為的分析框架之中。他們認為，村干部扮演的角色同其逐利動機和具體所得相關：（1）當村干部追求社會性收益且易獲得時，村干部通常會選擇扮演“保護型經紀人”角色;（2）當追求正當工資收益且易獲得時，村干部會徘徊于當家人與代理人此“雙重角色”之間;（3）當村干部主要追求灰色收入時，則會扮演“贏利型經紀人”角色;（4）當既無社會性收益，又無法獲得正當經濟收益，而又缺乏灰色收入時，村干部則成為消極無為的“撞鐘者”[15]。

國家取消農業稅后，村干部與農民的關系進一步疏離，農村普遍出現了“干部不找農戶、農戶不找干部”的“兩不找”現象，這進一步固化了村干部“撞鐘者”的形象。而在另一方面，國家鄉村治理轉型對村干部提出了更高的工作要求。在新農村建設、土地確權等工作推進過程中，村干部不勝任問題逐漸暴露出來。這一方面是由于村干部待遇低、激勵不足所致;另一方面則是由于村干部文化程度普遍偏低、年齡偏大導致的工作能力不足[16]。黨和國家解決該問題的基本思路有二：一為通過職業化與行政化優化村干部激勵機制;二為向村級組織引入新的治理要素，以改造村級組織干部結構、提升村干部綜合素質水平。從實踐結果上看，第一種思路在提升村干部治村能力方面收效甚微。因而，國家開始通過向村級組織輸送大學生村官與駐村干部等外部治理要素的方式重塑村治主體，提升村干部群體的整體治理能力，最終實現黨和國家對農村發展的引領[17]。21世紀初期，大學生村官與駐村干部對鄉村發展影響的研究逐漸成為村治研究的熱點議題。

三、村治研究新轉向：“嵌入型村干部”與鄉村發展

“嵌入型村干部”的概念最初是由鄭懷明提出的，指的是諸如大學生村官、駐村干部等入駐村莊的外來干部[18]。中國共產黨有向基層下派干部以完成階段性治理任務的工作傳統，諸如土地改革時期的土改工作隊等。20世紀末，黨和國家開始借助“嵌入型村干部”調整農村基層干部隊伍結構、推動農村發展。

就大學生村官項目而言，學界對該項目啟動的目的形成了三種不同的認識。第一種是“就業論”，大學生村官的出現主要是為了解決高校就業難題[19]。此種論點的形成與當時高校巨大的就業壓力直接相關，但卻忽略了村官職位的特殊政策含義。第二種觀點是“基層民主推動論”，通過大學生村官的植入推動農村基層民主朝公平、多樣化的方向發展[20]。而大學生村官任期的有限性與“外來人”屬性使“基層民主推動論”幾近流于設想。第三種觀點是“現代國家建構論”，以大學生村官為代表的“精英下鄉”是現代國家用以實現整合農村社會的手段[17]。此種觀點從國家現代化視角出發，將大學生村官項目視為優化村級干部結構和制約本土精英權力的手段，頗具洞察力，但也在一定程度上過高地估計了大學生村官對村莊的實際影響力。

對大學生村官項目實際效果的研究也同樣發現，大學生村官進村確實有利于促進村干部隊伍年輕化、知識化，也能夠較好地提升村級信息化管理水平與治理能力;部分地區大學生村官還通過創辦項目提升村民收入，促進了新型農民的培育。但大學生村官的質量與就職穩定性卻不容樂觀：從村官報考動機上看，大部分報考者僅將其作為職業過渡，無心在農村踏實工作[19];而大學生村官缺乏基層工作經驗幾乎是被公認的一大軟肋[21];同時，政策對大學生村官身份界定的模糊性導致其崗位可替代性強，大學生村官的優勢無法有效發揮，甚至工作開展不順;工資待遇低、工作績效與流動關聯度低導致的激勵不足，使大學生村官無法安心扎根農村[22]。另外，就大學生村官群體本身而言，其工作幸福感偏低、心理壓力大與留任意愿偏低等也直接影響了該項制度的可持續性[23]。近幾年，大學生村官的選聘規模不斷縮小，一些地方已開始對在職者分流解聘。

大學生村官制度的式微使國家開始對政策進行調整。與此同時，黨的十八大提出要全面加強黨的建設，黨中央開始加大對農村基層黨組織的建設力度，通過派駐第一書記等干部提升農村基層治理水平。研究發現，作為一種國家全面進入鄉村社會的“嵌入型”力量，第一書記為村級治理注入了公共領導力資源，并在與農村社區內部其他治理主體互動的過程中不斷提升村治質量，黃娟娟等的研究還進一步證明第一書記對提升農戶收入方面確有實效[24]?？梢姡鳛橹贫忍娲摹暗谝粫洝睙o論是在提升村級治理水平還是引領鄉村發展方面，其實際效用都大于大學生村官，充分體現了其制度活力。當然，作為一種村莊外來的、階段性的“嵌入型村干部”，第一書記的作用發揮程度及其選派的可持續性是該項制度是否可以持續具有生命力的關鍵。大量經驗證據表明，第一書記的主體性要素可能是影響其作用發揮的關鍵;職位權責匹配沖突、缺乏實質性決策權、激勵承諾缺乏兌現保障等將會對第一書記選派的可持續性造成阻礙[25]。

四、建黨百年中國村治問題研究的學理反思

建黨百年來，中國村治問題的研究主題隨黨和國家政策的調整不斷變化，整體上沿“鄉村建設—村民自治—鄉村治理”進路演進，關鍵性研究對象經歷了由村治制度組織、鄉村精英群體到村干部個體的轉變。在鄉村振興戰略背景下，針對鄉村治理主體的微觀研究逐漸升溫，研究愈發深入。從現實關照與學術發展脈絡來看，村干部與鄉村發展質量的研究已成為當下中國村治研究的熱點議題。在全面加強黨的建設背景下，以第一書記為代表的“嵌入型村干部”開始成為當下中國村治研究的新轉向。

作為農村基層一線干部，村干部是農村發展政策落地執行的“最后一公里”，其對農村資源的有效配置和鄉村發展質量的提升均發揮著至關重要的作用。自上世紀八十年代村民自治實施以來，我國農村基層組織中的干部配置發生了多次調整，其雖為國家政權對農村社會整合的迂回路徑[17]，但農村基層組織的低效率與村干部治理能力不足卻是倒逼干部調整的關鍵性因素。當下，以第一書記等駐村干部派駐為撬桿的新一輪村干部調整，將會對鄉村社會產生潛移默化的影響。駐村干部進入農村基層組織后必然會引起“水暈”般的連鎖反應，新組成的村干部班子作為一個治理主體將會對鄉村發展質量產生一系列的影響。那么，駐村干部進入農村基層組織這一場域后會對原村級組織結構產生何種影響？農村基層組織結構調整會如何影響農村基層治理能力、如何推動鄉村發展？當下干部駐村機制是否具備可持續性？對這些問題的解答不僅有利于提升國家鄉村治理水平，同時也有利于進一步完善村干部配置結構，意義深遠。

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（中文校對：李陽）

The Route and Transformation of Research on Rural Governance in China in the centenary of Founding of CPC

Hu Mengzhu1 Shi Yue2

（1. Emergency Management Training Department， Party School of Shandong Committee of CPC （Shandong Academy of Governance）， Jinan， Shandong 250014;

2. School of Social Development， Langfang Normal University， Langfang， Hebei 065000）

Abstract： Since the founding of the Communist Party of China for a century， research on rural governance has changed according to the changes of rural policies in different periods. The author summarizes the changes of rural governance research in different stages in China. The results show that， first， the research of rural governance has changed from rural construction， villagers' autonomy to rural governance; second， the key research objects are also gradually focusing on the individual cadres from the village governance organization and elite groups. In the context of strengthening the CPC's construction in an all-round way， the micro research on the subject of village governance is gradually warming up， and the“embedded village cadres”represented by the first secretary has become a new turn in the research on rural governance in China.

Keywords： the Communist Party of China; issues of“Agriculture， Rural Areas and Farmers”; rural governance research; village cadres; rural development

（英文校譯：陳琳）