多元共治背景下的重大火災隱患整治機制探究

陳力

（無錫市錫山區消防救援大隊，江蘇 無錫 214000）

安全與發展是相輔相成的辯證統一關系，安全是發展的牢固基石，沒有安全、遑論發展。消防安全是安全領域大命題里的重要組成部分，直接關系到人民群眾的切身利益。長久以來，部分地區在謀劃經濟發展的同時，將安全與發展“解綁”，催生了一系列對人民群眾生命財產安全造成影響的消防安全問題。社會面火災隱患層出不窮，重大火災隱患更是風險巨大?；庀腊踩珕栴}，消除火災隱患是必經之路，重大火災隱患整治是突破口。本文將從解析重大火災隱患出發，立足問題生成，聚焦整治難點，就構建重大火災隱患整治機制的提出對策建議。

1 重大火災隱患的內涵外延

重大火災隱患，有其對立統一的特性。隱患，就意味著難以察覺，無法第一時間暴露在表面，隱藏在淺表之下。“重大”這一定語明確指出了隱患的重要性和嚴重性。重大火災隱患就是潛藏在正常生產經營外衣下的定時炸彈，深刻剖析其內涵，追索其外延，對重大火災隱患整治工作有著開篇定調的作用。

1.1 定義

火災產生的最基本條件是可燃物的存在。一定量的可燃物在一定條件下發生燃燒，在時間和空間上發展開去，是一種客觀實在。人為因素、管理制度等又對火災的產生及蔓延產生影響。概況來說，火災隱患可以定義為：受人與物的不安全因素影響下，產生的可能導致發生火災和火災危害增大的各類因素的集合。重大火災隱患則是這種因素集合樹里的“樹冠”?！吨卮蠡馂碾[患判定方法》（GB35181-2017）對重大火災隱患的定義為：違反消防法律法規、不符合消防技術標準，可能導致火災發生或火災危害增大，并由此可能造成重大、特別重大火災事故或嚴重社會影響的各類潛在不安全因素。

1.2 特征剖析

（1）構成要素復雜多樣。重大火災隱患的判定方法一般有直接判定和綜合判定，綜合判定是日常執法實踐中最突出和顯見的。重大火災隱患的構成，往往要涉及建筑結構、消防設施、消防安全管理等多個方面。單一范圍的問題，并不一定足以構成重大火災隱患。一處重大火災隱患的判定，經常是總平面布局、防火分隔、安全疏散、消防設施等多方面問題的全方位合集。一個社會單位如果火災自動報警系統長時間不能正常運行，或未按規定設置應設的消防給水設施，那該單位在其他方面存在隱患問題是一種必然。

（2）人為因素直接影響?；馂碾[患受人和物的不安全因素影響，人為因素同樣對重大火災隱患的產生起到了決定作用。社會單位消防安全責任人安全意識不強，各級消防安全管理人員責任不落實、管理制度不健全甚至缺失、管理水平與客觀要求不適應，就會導致單位在建造建筑、裝修改造時枉顧消防規范、降低施工標準，在生產經營時封閉安全出口、對消防設施不加維護等情況的發生。人為因素對重大火災隱患的生成有著最直接的影響。

（3）潛在危機風險巨大。重大火災隱患單位往往是多種消防安全隱患問題疊加。實踐中，一個重大火災隱患單位所存在的隱患問題，往往概況起來都有3～5條，若論隱患出處，更是罄竹難書。從火災事故原因調查的角度，一起較大以上火災事故的發生有其偶然性，但更多透露的是必然性。電氣線路陳舊老化、人員操作失當、危險品保管不當等，往往都是人和物的不安全態的疊加。而多種火災隱患疊加構成的重大火災隱患，就好比共振現象，這里的“1+1＞2”將會產生巨大的危機，對人民群眾的生命財產安全造成不可估量的損害。

2 重大火災隱患的問題生成

沒有任何一個社會單位或個人在主觀意愿上認可重大火災隱患的生成。冰凍三尺，非一日之寒。認識重大火災隱患的生成，需要我們運用線性思維、辯證地歷史地看問題。從實踐中不難總結出，火災隱患的生成往往可以追溯到社會單位建設初期。也許是使用的建筑或場所在建設伊始就未嚴格按照消防法律法規和國家技術標準設計、施工；也許是在社會單位進駐生產經營場所后改動原有格局，致使防火防煙分區或疏散流線被打破；亦或許是社會單位選擇生產經營場所時，該場所就不適合該單位的使用，譬如火災危險性為丙類的大型制衣廠進駐到未設置自動噴水滅火系統或火災自動報警系統的丁戊類廠房、兒童游樂場選址在大型商業綜合體的地下一層等。社會單位運營過程中因自身經營需要更是會罔顧消防安全，造成隱患疊加，最終構成重大火災隱患。究其根本，還是在于社會單位或個人消防安全意識不牢固、消防安全責任不落實、消防管理水平不到位。

2.1 消防安全意識不牢固

逐利性是企業存在和發展的基石，而片面地追求眼前利益、眼里只有生產效益，必然對安全投入視若罔聞。殊不知消防安全與企業經濟利益的高度相關性。企業消防安全管理紊亂、消防管理投入不足，會直接影響企業生產經營的穩定性。在火災面前，人人平等。一場火災下來，縱使企業取得驚人的經營業績，也只能是慘痛收場。若是發生影響較大的群死群傷事故，企業更將直面最壞結局。消防安全責任人、消防安全管理人、企業職工，各級各類人員但凡有一級消防安全意識淡薄，就會造成工作脫鉤、造成隱患問題的堆積生成。

2.2 消防安全責任不落實

國務院辦公廳于2017年10月29日公開發布的《消防安全責任制實施辦法》明確了各級消防安全責任?！断腊踩熑沃茖嵤┺k法》要求“機關、團體、企業、事業等單位是消防安全的責任主體，法定代表人、主要負責人或實際控制人是本單位、本場所消防安全責任人，對本單位、本場所消防安全全面負責。消防安全重點單位應當確定消防安全管理人，組織實施本單位的消防安全管理工作?！蓖瑫r，對社會單位在制定本單位的消防安全制度、保證防火檢查巡查、消防設施器材維護保養、保障疏散通道、安全出口、消防車通道暢通等方面做出了相應的要求。部分社會單位恰恰是在建筑防火、安全疏散、消防設施設置、維保、人員管理、制度落實等方面，沒有做到責任落實到人，工作布置到點，才會產生足以構成重大火災隱患的各個要件。

2.3 消防管理水平不到位

在筆者日常工作中，不難總結發現：企業管理水平越是趨于現代化、生產經營場所越是規整的單位，消防安全管理工作越是到位。現代企業管理中尤其注重規則意識、執行意識。我國企業有很大的比重是脫胎于鄉鎮企業、集體企業，家庭作坊式的小微企業是當前乃至今后一段時間的一個可觀群體。管理水平相對落后有其歷史和現實因素。消防管理水平不到位，會導致“好心辦壞事”“有心不成事”，反而給企業的安全發展帶來阻滯。

3 重大火災隱患整治難點

重大火災隱患的生成有其主觀因素和客觀因素的疊加。而重大火災隱患整治工作也同時需要客服主客觀問題。做好重大火災隱患整治工作，就是要聚焦其難點，集中力量，實施“精準爆破”。社會單位和相關責任人對消防安全管理的理解停留在淺表層，認為火災隱患整改是非必要的，這是重大火災隱患整治有難度的根本性問題；消防綜合監管力量和行業監管力量的協同機制不健全、難以在隱患整治行動中達成共識形成合力，無法對整治工作圓滿完成創造外在條件；火災隱患，尤其是重大火災隱患的整改勢必會運用到相當的人力物力財力，更有甚者，會對社會單位的日常生產經營行為造成影響，眼前利益和長遠利益在表面看來，又似乎確是一對“矛盾”。

3.1 思想認識與現實要求難適應

重大火災隱患單位對消防安全管理的理解相對處于較低水平，一般認為單位消防安全管理排在生產經營等方面工作之后，這是單位內部形成重大火災隱患的主要原因，更是重大火災隱患整治工作所面臨的首要難點。人的思想意識不得到真正的扭轉，就算各方監管到位和督促手段用盡，單位也只會被動施為，敷衍了事。單位對消防安全的重視程度不足，認為確定為重大火災隱患是監管單位故意找茬兒，則必然對整改工作從內心深處有所抵觸。重大火災隱患整改作為一項系統工程，需要投入可觀的人力物力財力，同時，要協調各方工作，單位如果思想認識不到位，將嚴重隱患整治工作的推進實施。

3.2 消防監管與行業主管難協同

相當長時間以來，消防救援機構作為社會消防安全管理工作的主要負責部門，經常面臨單打獨斗的艱難場面。這與過去消防安全責任制不健全、部門協調聯動不暢有著密切聯系。譬如，消防救援機構在開展打通“生命通道”專項整治行動中，對住宅小區違規停放汽車占用消防車通道、影響消防車通行的相關情況進行整治。消防救援機構對占用消防車通道的消防違法行為進行受案查處，并通知相關車輛駕駛員迅速整改相應問題。但消防救援機構受制于執法力量與實際監管對象不相適應等因素，無法根治“生命通道”不暢。如果在消防救援機構執法的同時，各相關單位能根據治安管理處罰法、道路交通安全法、城市管理執法辦法等各自部門執行之辦法依法依規參與執法，一定可以形成有效合力真正推進整治行動走向深入。就重大火災隱患整治工作而言亦然，對依法由屬地政府掛牌督辦的重大火災隱患單位，實際督促整改工作還是由消防救援機構主導，屬地政府沒有發揮應有的統籌協調統一指揮作用，各相關領域行業主管部門沒有協調聯動機制、沒有綜合整治框架，使隱患督改工作步入泥潭。

3.3 隱患整改與短期利益難取舍

較常見的構成重大火災隱患的要件中，建筑防火、安全疏散、消防設施等往往需要投入大量的人力物力財力。譬如，廠房之間違章搭建大棚占用防火間距、占用消防車通道、缺少安全出口、未按國家工程建設消防技術標準的規定設置室內外消防給水系統等，在投入大量資金整改的同時，甚至需要影響單位日常生產經營，這就對單位決策和管理提出了要求。單位在面臨這樣的選擇時，往往舉棋不定、猶豫不決。殊不知，單位消防安全保障到位，才是企業發展的穩定器。只是關注眼前利益，對消防安全毫無敬畏之心，必將面對火災隱患帶來的巨大風險挑戰。一朝飛火起，萬事皆空矣。然而，在短期的利益誘惑面前，長遠的生產經營穩定環境往往難入人心。這也對重大火災隱患整治工作提出了更大的考驗。

4 構建重大火災隱患整治機制的對策建議

重大火災隱患整治工作是一項系統工程，需要多方合力、齊頭并進。強調要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前?！岸嘀行摹崩碚撝赋觯嘀行牡膬r值核心就在于肯定多中心秩序的作用功效大于單中心秩序，其實現原則是開展多個主體展開協同、共同協商、持續互動，從而確保一致性目標的實現。將其延續到重大火災隱患整治機制中，就是要從過去的消防救援機構督促整改的“單中心秩序”，衍進為消防綜合監管與部門行業監管協調互動、隱患單位全面負責的重大火災隱患整治的多元共治機制。

4.1 要嚴格落實政府領導責任

地方各級人民政府負責本行政區域內的消防工作，政府主要負責人為第一責任人，分管負責人為主要責任人，班子其他成員對分管范圍內的消防工作負領導責任。要鄉鎮消防安全委員會辦公室實體化運行，定期召開專題工作會議，統籌協調部署重大火災隱患整治工作。

4.2 要依法履行部門監管責任

堅持“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的原則，確保各個行業部門在各自職責范圍內落實好重大火災隱患整治工作。貫徹實施《消防安全責任制實施辦法》，厘清消防綜合監管和部門行業監管的職責邊界，明確監管各方在重大火災隱患整治中的責任。

4.3 要強化重大火災隱患動態監管

住房和城鄉建設部門要加強建設工程消防安全過程性管控，在工程項目建設階段嚴格把關，把重大火災隱患在源頭扼殺。重大火災隱患單位屬于哪個行業領域，哪個行業領域主管部門就要發揮行業監管作用、主動施為，與消防救援機構一道，依法采取有效措施，督促隱患整改。對不配合整改的單位和個人，各行業部門要會同消防救援機構一道實施聯合懲戒，真正對重大火災隱患單位實現震懾作用。

4.4 要加強信用信息結果運用

建立單位和個人的消防安全信用記錄，納入信用信息共享平臺，作為信用評價、作為信用評價、項目核準、用地審批、金融扶持、財政獎補等方面的參考依據，將消防安全信用與企業的經濟利益和企業品牌形象直接掛鉤，提高企業自我約束積極性。凡是確定為重大火災隱患且未積極整改造成嚴重后果的社會單位，和在重大火災隱患整治中推諉塞責、不積極主動、甚至阻礙隱患整改的個人，對政策性獎勵等優待措施采取“一票否決”。

4.5 要夯實隱患單位主體責任

要堅持“火災隱患自除、安全責任自負”的原則，落實重大火災隱患單位在整改過程中的主體責任。消防安全責任人要對本單位、本場所的整改工作全面負責。重大火災隱患單位要嚴格按照消防法律法規和各項規定，制定高效有力的整改計劃，落實整改資金，切實推進整改工作。在隱患并未完全消除之前，單位要制定整改期間防火巡查和應急救援機制，全面落實本單位本場所的整改期間施工和生產經營安全。

4.6 要提升消防監管人員思想業務素質

重大火災隱患整治工作繁雜而艱巨，需要消防監管人員具備足夠的思想素質和相應的業務水平。消防監督執法人員、鄉鎮消防安全委員會成員單位工作人員、各級人民政府負責隱患督改的工作人員要本著對人民群眾生命財產安全高度負責、對歷史高度負責、對個人高度負責的政治立場，提升思想業務素質，將嚴格依法執法和人文關懷相統一，堅持程序正義、執行正當、結果正確。相關消防監管人員要立足消除隱患這一終極目標，幫助重大火災隱患單位科學制定整改方案，耐心講解相關法律法規和技術規范，結合單位實際和地方經濟發展特色，確保措施有效、推動有力，真正實現重大火災隱患的圓滿整治完成。

5 結語

重大火災隱患整治工作是一項復雜煩瑣難點頗多的系統工程，需要采取強有力的手段攻堅克難，持之以恒地將整改推進深入，在深刻認識重大火災隱患內涵外延的前提下，對整治工作的需要重點突破的難點要真正入腦入心，圍繞整治工作的問題生成，利用現代社會治理理論，結合我國新時代社會特征，以消防安全責任制真正貫徹落實為出發點，真正實現政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、人民群眾積極參與的目標，做好重大火災隱患整治工作。屬地政府和各職能部門要深刻認識到消防管理工作的現實價值和歷史意義。各級要嚴格落實政府領導責任，政府真正負起責任、帶好頭，建立消防綜合監管與行業部門監管有效聯動機制，強化重大火災隱患動態監管，加強信用信息結果運用，提質強能建立新時代消防監管主力軍，長算遠略，構建消防監管多元共治新生態。